長江經(jīng)濟(jì)帶涉礦生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理對策

(生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所，南京 210042)

長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和長三角一體化發(fā)展是國家實施的重大戰(zhàn)略[1-2]。2016 年1 月5 日和2018 年4 月26 日，習(xí)近平總書記在兩次推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上指出，推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須“走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，要求當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”“沿江‘化工圍江’問題突出，特別是磷化工污染問題，從磷礦開采到磷化工企業(yè)加工直至化工廢棄物生成，整個產(chǎn)業(yè)鏈條都成為長江污染隱憂”。礦山生態(tài)破壞與環(huán)境污染被認(rèn)為是影響區(qū)域生態(tài)安全的一大誘因[3-4]。對長江經(jīng)濟(jì)帶而言，礦產(chǎn)資源開發(fā)為部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但也直接或間接導(dǎo)致了許多類似“三磷”的長江生態(tài)環(huán)境問題[5-6]。分類查明礦山生態(tài)環(huán)境破壞是長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)安全監(jiān)控的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的基礎(chǔ)和前提[7-10]。

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是解決突出生態(tài)環(huán)境問題和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要手段。2015 年12 月31 日至2016 年2 月4 日，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察試點在河北省展開，而后大約兩年時間實現(xiàn)了對31 個省區(qū)市的全覆蓋，2018 年起對20 個省份進(jìn)行了“回頭看”。2016 年9 月，《財政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的通知》(財建〔2016〕725 號)提出，“我國部分地區(qū)歷史遺留的礦山環(huán)境問題沒有得到有效治理，造成地質(zhì)環(huán)境破壞和對大氣、水體、土壤的污染，特別是在部分重要的生態(tài)功能區(qū)仍存在礦山開采活動，對生態(tài)系統(tǒng)造成較大威脅”[11]。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”陸續(xù)通報了內(nèi)蒙古霍林河礦區(qū)12 家露天煤礦生態(tài)恢復(fù)治理嚴(yán)重滯后，河南新鄉(xiāng)、三門峽兩市礦山環(huán)境治理緩慢等典型案例?！侗本┣嗄陥蟆?、央視財經(jīng)《經(jīng)濟(jì)半小時》等先后曝光了湖南湘西花垣縣數(shù)萬噸重金屬尾砂肆意堆放、毀掉了農(nóng)田、污染了當(dāng)?shù)厮吹葐栴}[12]?！恫t望》新聞周刊反映，嘉陵江上游200 余座尾礦庫猶如懸著的“達(dá)摩克利斯之劍”，成為威脅流域水環(huán)境安全和人體健康的不定時“生態(tài)炸彈”，亟待強(qiáng)化礦山生態(tài)環(huán)境治理[13]。

2019 年4 月，《自然資源部辦公廳關(guān)于開展長江經(jīng)濟(jì)帶廢棄露天礦山生態(tài)修復(fù)工作的通知》明確要求，“對長江干流及主要支流沿岸廢棄露天礦山生態(tài)環(huán)境破壞問題進(jìn)行綜合整治，到2020 年底全面完成長江干流及主要支流兩岸各10 公里范圍內(nèi)廢棄露天礦山治理任務(wù)，2021 年6 月前完成驗收評估”[14]。結(jié)合長江經(jīng)濟(jì)帶沿線礦山生態(tài)破壞與功能修復(fù)，2016 年以來，圍繞劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的要求，開展了湖北省、江西省、湖南省、四川省、江蘇省等省份廢棄礦山生態(tài)環(huán)境問題及生態(tài)保護(hù)修復(fù)情況調(diào)研。本文基于前期研究、第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋的長江經(jīng)濟(jì)帶涉礦問題和涉保護(hù)地問題，探析了礦山生態(tài)環(huán)境破壞和修復(fù)監(jiān)管存在的問題，提出了加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)管對策。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

長江經(jīng)濟(jì)帶包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州11 個省市，面積約205.3 萬km2，人口5.8 億。長江經(jīng)濟(jì)帶耕地、頁巖氣、地?zé)岬荣Y源條件優(yōu)越，是我國水資源配置的戰(zhàn)略水源地、重要能源戰(zhàn)略基地、橫貫東西的“黃金水道”和珍稀水生生物的天然寶庫[15-17]。從西往東，長江經(jīng)濟(jì)帶橫跨我國大陸地勢三級階梯和4 個氣候帶，流域內(nèi)具有高原、山地、丘陵、平原等各種地貌，山水林田湖草渾然一體，孕育了豐富的生物多樣性。長江流域分布有自然保護(hù)區(qū)560 個，面積33 萬km2；森林公園581 處，總面積3.17 萬km2；風(fēng)景名勝區(qū)353 個，占全國的52%。長江經(jīng)濟(jì)帶現(xiàn)有礦山5.4 萬多座，鐵、錳、鉛、鋅等金屬礦多為小規(guī)模分散開采，大中型礦山僅占7%，低于10%的全國平均水平；傳統(tǒng)開發(fā)利用方式嚴(yán)重破壞了礦山地質(zhì)環(huán)境，截至2014 年，累計損毀土地約5000km2，固體廢棄物存量達(dá)84 億噸，年排放廢水超過27 億m3[15]。

表1 長江經(jīng)濟(jì)帶14 個大型礦產(chǎn)資源基地和礦山數(shù)量[15]

1.2 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)資料包括:(1)第一次中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋的涉礦問題和涉保護(hù)地問題，來源于中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室網(wǎng)站(http://dcb.mee.gov.cn/)。(2)新聞媒體報道的長江經(jīng)濟(jì)帶典型涉礦生態(tài)環(huán)境問題，來源于民建中央、新京報、瞭望、第一財經(jīng)日報等相關(guān)網(wǎng)站。(3)長江經(jīng)濟(jì)帶11 個省市生態(tài)保護(hù)紅線劃定情況數(shù)據(jù)，來源于上海市等各省市人民政府網(wǎng)站。

2 結(jié)果與分析

2.1 中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋的涉礦問題

由表2 可見，長江經(jīng)濟(jì)帶11 個省市中有8 個省份發(fā)現(xiàn)涉礦生態(tài)環(huán)境問題，包括安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重慶市、四川省、云南省、貴州省。從礦種類型來看，涉及石英砂礦、稀土礦、磷礦、錫礦、石灰石礦和石煤礦，主要環(huán)節(jié)包括礦山開采、磷石膏堆放、尾礦庫、歷史遺留礦山、廢渣露天堆存和恢復(fù)治理不到位等。有3 個省份(湖南省、四川省、貴州省)出現(xiàn)保護(hù)地采礦生態(tài)破壞嚴(yán)重問題，其中有湖南省衡陽市及常寧市沒有清理自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)設(shè)置的采礦權(quán)、探礦權(quán)，以調(diào)整保護(hù)區(qū)范圍代替整改，四川省攀枝花市擅自放寬攀鋼集團(tuán)所屬礦業(yè)有限公司石灰石礦在自然保護(hù)區(qū)違法生產(chǎn)活動的整改時限，貴州省黔南州甕安縣江界河國家級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)以治理地質(zhì)災(zāi)害之名，行開采磷礦之實。可以看出，長江經(jīng)濟(jì)帶礦山生態(tài)環(huán)境問題存在以下特點:(1)種類多，涉及廢渣、廢水、保護(hù)地管理等；(2)數(shù)量多，湖南省、四川省等個別省份涉及多起；(3)分布廣，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋的涉礦問題遍及長江流域的上中下游地區(qū)。

表2 第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋的長江經(jīng)濟(jì)帶涉礦問題

續(xù)表

2.2 中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋的涉保護(hù)地問題

由表3 可見，長江經(jīng)濟(jì)帶的11 個省市中均發(fā)現(xiàn)了涉及保護(hù)地的問題，包括飲用水水源保護(hù)區(qū)、湖濱濕地、長江岸線和重要濕地、海洋保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)。上海市和浙江省主要為飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)存在浮吊船長期違法違規(guī)作業(yè)、排污口、違建別墅。江蘇省主要為圍湖造地、占用長江岸線和重要濕地。安徽省和貴州省主要為自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)存在排查清理不徹底、違建項目和動物棲息地“瘦身”等問題。江西省、湖北省、湖南省、重慶市和四川省主要為自然保護(hù)區(qū)存在違規(guī)建設(shè)項目、違法排污行為、非法碼頭、水電項目、礦產(chǎn)開發(fā)和風(fēng)電項目、調(diào)規(guī)減少面積、未按要求整改到位和高爾夫球場違規(guī)侵占等問題。

表3 第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋的長江經(jīng)濟(jì)帶涉保護(hù)地問題

續(xù)表

續(xù)表

3 討論

礦山地質(zhì)環(huán)境是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分[18]，礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理工作不僅要包括礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和土地復(fù)墾，還要針對礦業(yè)活動產(chǎn)生的“點—線—面”開發(fā)利用格局對重要生態(tài)空間實施區(qū)域生態(tài)修復(fù)，積極打造自然保護(hù)地/生態(tài)保護(hù)紅線(面)+生態(tài)廊道(線)+礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)(點)的新模式。要推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)，《關(guān)于開展長江經(jīng)濟(jì)帶廢棄露天礦山生態(tài)修復(fù)工作的通知》要求的“長江干流及主要支流兩岸各10 公里范圍內(nèi)廢棄露天礦山治理任務(wù)”是解決突出問題的第一步[14]，更重要的是突出保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線等重要生態(tài)區(qū)以及居民生活區(qū)廢棄礦山治理，以基于自然的解決方案理念實施人工修復(fù)，在建和在產(chǎn)礦山企業(yè)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的主體責(zé)任，建立礦山生態(tài)修復(fù)基金[19]。自2006 年財政部、原國土資源部、原國家環(huán)境保護(hù)總局制定與印發(fā)《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》(財建〔2006〕215 號)，至2017 年財政部、原國土資源部、原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于取消礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金、建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見的通知》(財建〔2017〕638 號)的10 余年間，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的行政法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量偏少[20-22]，與中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和新聞媒體報道的礦山生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)峻形勢不相適應(yīng)。機(jī)構(gòu)改革前，礦山生產(chǎn)與生態(tài)修復(fù)監(jiān)管存在部門條塊分割、職責(zé)模糊的問題，已有的相關(guān)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理技術(shù)政策存在可操作性差和針對性不強(qiáng)的問題，但在新的技術(shù)政策發(fā)布前仍是礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的重要依據(jù)。

2018 年6 月22 日，自然資源部發(fā)布《非金屬礦行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》等9 項行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(2018 年第18 號)，從礦區(qū)環(huán)境、資源開發(fā)方式、資源綜合利用、節(jié)能減排、科技創(chuàng)新與數(shù)字化礦山、企業(yè)管理與企業(yè)形象6 個方面對綠色礦山建設(shè)作出規(guī)范要求。目前正在按煤炭、金屬、建材、化工、稀土、油氣等類型制定礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范、礦山生態(tài)修復(fù)驗收規(guī)范，這些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)將彌補(bǔ)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理監(jiān)管的技術(shù)政策缺乏的現(xiàn)狀，為長江經(jīng)濟(jì)帶礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)管提供行業(yè)技術(shù)依據(jù)。礦山生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)系列化和細(xì)化可以增強(qiáng)可操作性[3]，但也有兩點需要特別注意:一是處理好礦山景觀型破壞、環(huán)境質(zhì)量型破壞和生物型破壞的關(guān)系，協(xié)同實施礦山地質(zhì)環(huán)境和水、土、氣、生態(tài)等綜合治理[11]，做好礦山生態(tài)修復(fù)關(guān)鍵指標(biāo)的定性和定量判別；二是科學(xué)界定礦山生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，處理好“挖礦掙錢”和“修復(fù)掏錢”的關(guān)系，拓展資金來源，有效銜接國土空間生態(tài)修復(fù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，打通礦山生態(tài)修復(fù)的“綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化通道，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)功能提升和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

4 對策

2019 年6 月7 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察已經(jīng)開啟，將聚焦于污染防治攻堅戰(zhàn)、聚焦于“山水林田湖草”生命共同體。為維護(hù)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)安全、有效推進(jìn)礦山生態(tài)功能修復(fù)，建議在礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面做好以下幾點:

(1)科學(xué)制定礦山生態(tài)修復(fù)目標(biāo)。一是基于“綠水青山就是金山銀山”理念，合理劃分礦山生態(tài)修復(fù)階段:礦山地質(zhì)環(huán)境治理→植被恢復(fù)/土地復(fù)墾→生物多樣性重建→區(qū)域生態(tài)功能修復(fù)，科學(xué)制定礦山生態(tài)修復(fù)目標(biāo)管理體系，因地制宜，實現(xiàn)國土空間生態(tài)修復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)。二是堅持礦山生態(tài)破壞與環(huán)境污染協(xié)同治理，以國土空間生態(tài)功能恢復(fù)和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，實施好礦山生態(tài)環(huán)境一體化恢復(fù)治理工程。

(2)定期開展礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效評估。一是以自然保護(hù)地和生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管為重點，從生態(tài)環(huán)境全要素(水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等)的角度，開展重要生態(tài)空間涉礦問題調(diào)查與評估，制定礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效評估技術(shù)規(guī)范。二是以生命共同體理念為指導(dǎo)，突出整體性和系統(tǒng)性，明確礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程實施與部門、地方政府的管理權(quán)限，定期開展長江經(jīng)濟(jì)帶礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效評估，比如大型礦產(chǎn)資源基地1 年、重點生態(tài)功能區(qū)礦山5 年，并實施礦區(qū)生態(tài)安全預(yù)警。

(3)提高礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行力。一是基于“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的監(jiān)管思路，提高礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理監(jiān)管執(zhí)行力。二是突出重點，建立大型礦產(chǎn)資源基地、沿線露天礦山、尾礦庫等生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)管平臺。三是按照標(biāo)準(zhǔn)化的要求，加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶涉礦生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)，建立高效和精準(zhǔn)的礦山生態(tài)環(huán)境損害快速評估制度。