積極應(yīng)對人口老齡化與公共財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整

封進 陸毅 宋弘

【摘要】《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》將積極應(yīng)對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略。從國家戰(zhàn)略的角度看，公共財政不僅是老年保障的重要資金來源，公共財政的其他功能，如教育投入、就業(yè)促進等也是積極應(yīng)對人口老齡化不可忽視的方面。我國財政支出中老年相關(guān)支出占比已與發(fā)達國家相當(dāng)，未來更需提升資金配置的公平性和效率，在生命周期全過程中發(fā)揮公共財政在老齡社會中促進經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。

【關(guān)鍵詞】人口老齡化? 公共財政支出? 結(jié)構(gòu)調(diào)整? 教育投入? 就業(yè)促進

【中圖分類號】F812? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.05.011

我國自2000年開始已進入老齡化社會（根據(jù)聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)60歲及以上人口達到10%，65歲及以上人口占比達到7%），2019年末我國60歲及以上人口2.54億人，占總?cè)丝诘?8.1%，65歲及以上人口1.76億人，占總?cè)丝诘?1.9%，預(yù)計到“十四五”期末的2025年，60歲及以上人口將接近3億人，65歲及以上人口將分別突破2億人（數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國《世界人口預(yù)測》2019版）。老齡社會給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來諸多挑戰(zhàn)，包括醫(yī)療支出和老年照料支出增加對公共財政和社?；鸬膲毫?，勞動供給下降對經(jīng)濟增長的不利影響，以及老齡化對社會創(chuàng)新能力可能的負(fù)面影響等諸多方面。

世界衛(wèi)生組織（WHO）于1990年和2002年相繼提出將“健康老齡化（Healthy Aging）”和“積極老齡化（Active Aging）”作為應(yīng)對老齡社會的戰(zhàn)略性目標(biāo)。我國在此基礎(chǔ)上于2006年3月的“十一五”規(guī)劃中首次提出了“積極應(yīng)對人口老齡化”的政策目標(biāo)，之后“十二五”和“十三五”規(guī)劃繼續(xù)強調(diào)了這一點，2020年10月黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》更是將積極應(yīng)對人口老齡化提升為國家戰(zhàn)略。從國家戰(zhàn)略的角度看，公共財政不僅是老年保障的重要資金來源，公共財政的其他功能，如教育投入、就業(yè)促進等也是積極應(yīng)對人口老齡化不可忽視的方面。

我國財政支出中老年相關(guān)支出占比已與發(fā)達國家相當(dāng)，未來更需提升資金配置的公平性和效率

需求驅(qū)動下我國財政和社保老年相關(guān)支出逐年增加。公共財政支出結(jié)構(gòu)變化有需求驅(qū)動和供給驅(qū)動兩種理論解釋。從需求角度看，一國政府根據(jù)社會需求制定財政預(yù)算，例如隨著收入水平提升，公眾對教育科技及文化等具有公共品性質(zhì)的服務(wù)有更高需求;隨著人口老齡化加劇，公眾對養(yǎng)老和醫(yī)療方面的服務(wù)有更多需求;隨著全球化進程加深，經(jīng)濟風(fēng)險增加，亦會對社會保障規(guī)模產(chǎn)生影響。由此，一國財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整。供給驅(qū)動理論則從政治博弈的視角解釋，比如利益群體游說導(dǎo)致某些財政支出項目增加、選舉制度下政黨競爭引起財政支出結(jié)構(gòu)變化等。

就我國而言，需求驅(qū)動是合適的解釋。公共財政分為四大類，即一般公共預(yù)算、社會保險基金、政府性基金和國有資本經(jīng)營，不特別注明時，“財政支出”指的是“一般公共預(yù)算支出”，養(yǎng)老相關(guān)費用主要發(fā)生在一般公共預(yù)算支出和社會保險基金支出兩大類中。我國60歲及以上人口占比從2010年的13.3%增長到2019年的18.1%，老年保障需求加速提升。同時這一時期也是我國全球化和城市化不斷提升的階段，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、環(huán)境保護等諸多方面提出更高要求。因此，我國財政支出規(guī)模在2010年以來的近20年中年均增長11%，超過GDP增長速度，同時，政府為平衡各方需求，不斷調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。

伴隨著人口老齡化加?。ㄒ妶D1），財政支出中的老年相關(guān)支出（老年福利、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費和財政對基本養(yǎng)老保險基金補助三項之和）占比從2010年的4.8%增加到2019年的7.8%，尤其是在“十三五”期間我國居民基本養(yǎng)老保險覆蓋面擴大和養(yǎng)老待遇持續(xù)增長，離退休金和對養(yǎng)老保險基金補貼增長較快。衛(wèi)生健康費用通常也和人口老齡化密切相關(guān)，這一支出占財政支出比例從2010年的5.4%增長到2019年的7%。

社會保險基金中的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險占GDP比重同樣體現(xiàn)出老齡化引致的需求，這兩個指標(biāo)也呈現(xiàn)增長趨勢（見圖2），2019年分別增長到了占GDP的5.3%和2.1%的水平，基本養(yǎng)老保險支出增長幅度更大。而一般公共財政支出中的“老年福利”“行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費”“衛(wèi)生健康費用”和社會保險基金中的“基本養(yǎng)老保險基金支出”“基本醫(yī)療保險基金支出”五項加總支出占GDP比重已經(jīng)從2010年的5.5%增長到了2019年的10.1%，增幅超過80%，而同期財政支出占GDP比重增幅只有11%。

我國老年相關(guān)支出占GDP比重與發(fā)達國家相當(dāng)。老年相關(guān)支出水平需與人口老齡化、人口規(guī)模及人均GDP水平相適應(yīng)，即使是和一些經(jīng)合組織（OECD）國家相比，我國現(xiàn)階段老齡相關(guān)支出占比也并不低。為了在統(tǒng)一的口徑下進行比較，我們采用兩個指標(biāo)，一是公共養(yǎng)老金支出水平，即養(yǎng)老金支出占GDP比重;二是醫(yī)療公共支出水平，即衛(wèi)生健康支出和醫(yī)保支出之和占GDP比重。利用2017或2019年36個OECD國家數(shù)據(jù)和中國2019年數(shù)據(jù)，在控制了人均GDP差異后，得到各國65歲以上人口占比和養(yǎng)老、醫(yī)療支出水平的相關(guān)關(guān)系。

可以看出，2019年中國養(yǎng)老金支出占GDP比重基本上在平均趨勢上（見圖3），表明我國這一支出水平與這些國家的平均水平相仿。若與單個國家相比，我國公共養(yǎng)老金支出水平已經(jīng)高于老齡化程度更高的一些國家的水平，如澳大利亞、以色列、愛爾蘭、智利和韓國，只是低于土耳其和哥倫比亞等治理能力不強的國家。在醫(yī)療支出水平方面，我國也與平均水平相當(dāng)，并且高于老齡化程度更高的一些國家，如盧森堡、荷蘭、瑞士和韓國?？梢姡覈夏晗嚓P(guān)支出水平并不低，當(dāng)前主要矛盾并非公共支出不夠的問題。

提升資金配置的公平性和效率。我國在應(yīng)對老齡化方面的成就令世人矚目。2019年基本養(yǎng)老保險覆蓋10.9億人，醫(yī)療保險覆蓋了超過13.5億人，基本實現(xiàn)全覆蓋。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇連續(xù)11年以超過10%的速度增長。2019年每千名老人擁有養(yǎng)老床位30.5張，社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施也有了大幅度增長，人均預(yù)期壽命已經(jīng)提高到77.3歲。盡管如此，財政資金使用仍有改善的必要。

財政資金使用應(yīng)進一步助推城鄉(xiāng)和地區(qū)差距的縮小。以養(yǎng)老保障為例，我國有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險兩種制度。2019年1.23億城鎮(zhèn)退休職工月平均養(yǎng)老金為3333元，1.6億居民養(yǎng)老待遇領(lǐng)取人員月平均養(yǎng)老金為162元，二者相差超過20倍。這其中的一個重要原因是二者的繳費水平不同，城鎮(zhèn)職工平均繳費水平是居民的15倍，而且居民養(yǎng)老保險的繳費中政府補貼占比超過三分之二。需要注意到，如此大的養(yǎng)老金水平差異對縮小城鄉(xiāng)收入差距極為不利，未來通過提高居民養(yǎng)老保險繳費水平從而提升養(yǎng)老待遇水平是需要重視的問題。就財政補貼在兩種制度上的分配而言，應(yīng)逐步減少對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的直接補貼，通過提高統(tǒng)籌層次、劃撥國有股補充社?；?、提高投資收益等途徑增強制度的可持續(xù)性。同時應(yīng)加大對居民養(yǎng)老保險制度的補貼，防止低收入家庭老人，尤其是農(nóng)村老人，陷入老年貧困。

財政養(yǎng)老服務(wù)資金使用效率有待提高。2019年公共財政對養(yǎng)老服務(wù)投入比2010年增加了10倍，此外還有種類繁多的稅收優(yōu)惠措施，但養(yǎng)老服務(wù)供給仍然不能滿足需求。在養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施建設(shè)方面，通過競爭促進效率提升是一種可以嘗試的途徑。《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》規(guī)定，由政府運營的養(yǎng)老床位數(shù)占當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比例不超過50%，但僅僅制定這樣的目標(biāo)還不能營造競爭環(huán)境，還需解決養(yǎng)老服務(wù)人員供給匱乏、市區(qū)土地資源稀缺、資金短缺等現(xiàn)實問題。

在老年照料方面，截至2019年，民政部已經(jīng)開展了五批居家和社區(qū)養(yǎng)老試點，給予每個試點城市4000萬中央財政補貼，推進居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點工作。2017年，全國15個城市和兩個重點省份（山東、吉林）啟動長期護理保險制度試點。2020年又新增14個試點城市。從其他國家運行情況看，長期護理保險制度將面臨巨大的財務(wù)風(fēng)險，需建立激勵相容的支付模式，減少失能評估和服務(wù)提供中的信息不對稱，使得家庭、受照護者和護理機構(gòu)的行為與制度目標(biāo)相一致，以期達到激勵家庭成員照護、激勵受益人選擇合適的服務(wù)水平、激勵護理機構(gòu)控制成本等效果。

從生命周期視角認(rèn)識公共財政在積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略中的作用

著眼未來，積極應(yīng)對人口老齡化并非僅僅是增加老年相關(guān)支出。在減稅降費政策和經(jīng)濟增速放緩的大趨勢下，進一步增加財政支出的空間并不大。事實上，積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略強調(diào)的是系統(tǒng)性提升老齡社會促進經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，公共財政在其中的作用也將是在生命周期全過程中發(fā)揮，通過促進生育水平提升、人力資本積累、就業(yè)創(chuàng)造、健康維護等，提供基本公共服務(wù)，改善市場失靈，服務(wù)于國家戰(zhàn)略。

優(yōu)化財政教育支出結(jié)構(gòu)，在生命周期早期積累更多人力資本。通過提升人力資本水平應(yīng)對勞動力供給下降是老齡社會的必由之路。教育是我國財政投入的重點領(lǐng)域之一。2016年至2020年，一般公共預(yù)算教育支出累計16.21萬億元，是一般公共預(yù)算第一大支出。2019年，國家財政性教育經(jīng)費達到40049億元，占GDP比重為4.04%。黨的十九屆五中全會提出2030年建成教育強國的遠景目標(biāo)，并指出要促進人的全面發(fā)展和社會全面進步，建設(shè)高質(zhì)量教育體系。這不僅為財政教育支出提出了規(guī)模要求，也提出了效率要求。優(yōu)化財政教育支出結(jié)構(gòu)是改進財政投入效率、提升教育質(zhì)量的必要路徑。

一是研判勞動力市場需求，結(jié)合社會大眾的教育認(rèn)知，優(yōu)化學(xué)制結(jié)構(gòu)。目前，我國處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、追求高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期。需要加大對未來勞動力市場的研判，根據(jù)市場需求，密切關(guān)注社會對教育的認(rèn)知變化，優(yōu)化學(xué)制結(jié)構(gòu)。

二是充分研判為民辦資金開放教育市場的可能性。在保證民辦學(xué)校不會引起社會分層加深等問題的前提下，鼓勵民辦資金參與到教育發(fā)展事業(yè)中來。調(diào)動民辦學(xué)校的自主權(quán)，使其成為推動教育質(zhì)量進步的積極力量。

三是提升科研轉(zhuǎn)化效率。在高等教育階段，應(yīng)大力發(fā)展市場亟需的關(guān)鍵技術(shù)和專業(yè)，提升技術(shù)轉(zhuǎn)化效率，增加對重大基礎(chǔ)學(xué)科的投入，使高等教育長期持續(xù)引領(lǐng)技術(shù)進步。此外，增加對職業(yè)教育投入的同時，應(yīng)當(dāng)注意借鑒德國等國家的經(jīng)驗，加強職業(yè)教育與企業(yè)的合作，使合作企業(yè)真正有動力長期參與培養(yǎng)職業(yè)教育人才，提高職業(yè)教育質(zhì)量。

多渠道促進就業(yè)，充分利用青壯年群體的人力資源。充分利用勞動力資源是應(yīng)對老齡化帶來的勞動力供給下降的另一項必要措施。我國青年勞動力就業(yè)問題和高齡勞動力就業(yè)問題并存，都體現(xiàn)出明顯的需求和供給不匹配的結(jié)構(gòu)性問題。一方面，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、地區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)等處于不斷變化中，一些勞動力的知識、技能、觀念、區(qū)域分布等難以滿足企業(yè)需求;另一方面，企業(yè)作為追求利潤最大化的經(jīng)營主體，提供一般性培訓(xùn)動力不足，勞動者自身因為支付能力和職業(yè)發(fā)展不確定性等因素，獲得培訓(xùn)的機會較為有限。為此，需要適當(dāng)?shù)恼深A(yù)。

一是通過為勞動者提供技能培訓(xùn)促進就業(yè)。政府委托公共教育機構(gòu)提供公共知識培訓(xùn)，或者委托市場化職業(yè)院?；蚺嘤?xùn)機構(gòu)提供技能培訓(xùn)，這其中需要必要的財政補貼。

二是通過失業(yè)保險基金促進就業(yè)。各國實踐和我國一些地區(qū)的有效做法中，有一些值得借鑒的措施。如通過失業(yè)保險基金給予中小微企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)擔(dān)保，由銀行貸款支持，從而創(chuàng)造就業(yè);補貼社區(qū)工作崗位，促進公共就業(yè);直接補貼企業(yè)，減少企業(yè)裁員等。

三是進一步打破勞動力市場分割，促進勞動力在城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的流動。勞動力流動可擴大工作搜尋區(qū)域范圍，增加就業(yè)機會，同時可提高雇員和雇主之間的匹配程度，更有效利用勞動力資源。

加強公共衛(wèi)生投入，促進健康老齡化。我國75歲以上老人和65歲至74歲老人之間的比例正在逐步增長。以2000年和2010年兩次人口普查數(shù)據(jù)作為對照，2000年這一比例是0.46，到2010年上升到0.61。換言之，2000年65歲以上老人中有31%是75歲以上老人，到2010年有38%是75歲以上老人，這一趨勢還將持續(xù)。75歲以上是失能概率明顯提升的時期，減少失能率和減輕老齡照料負(fù)擔(dān)的一個重要方面是加強日常健康維護。大量研究表明，通過改善健康行為可減輕健康風(fēng)險，如經(jīng)常鍛煉能有效降低糖尿病風(fēng)險、有規(guī)律檢查和服藥可以控制高血壓等慢性病帶來的失能問題。我國衛(wèi)生投入長期存在“重臨床，輕預(yù)防”的現(xiàn)象，在一般預(yù)算支出中公共衛(wèi)生投入占比多年未變，甚至略有下降，基本上維持在0.9%左右。盡管公共財政收入受到減稅降費、經(jīng)濟增速放緩等多重因素影響，增長情況不容樂觀，但對公共衛(wèi)生的投入仍然需要增加。同時應(yīng)提高公共衛(wèi)生資金使用效率，加大健康知識宣傳力度，促使社會公眾改變不健康的生活和行為方式。

健康老齡化可以直接改善老年人福利水平，同時，通過降低醫(yī)療服務(wù)需求、減少長期護理服務(wù)需求、增加勞動能力等途徑，可緩解老齡化對財政體系的壓力，減輕對年輕人的負(fù)擔(dān)，從而保障醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老制度的可持續(xù)發(fā)展。因此，我國能否成功緩解人口老齡化對經(jīng)濟、醫(yī)療和長期照料等方面帶來的巨大壓力，很大程度上取決于能否實現(xiàn)健康老齡化。

綜上，我國自2000年開始已進入老齡化社會，財政支出中老年相關(guān)支出占比已與發(fā)達國家相當(dāng)。未來更需從優(yōu)化財政教育支出結(jié)構(gòu)、多渠道促進就業(yè)、加強公共衛(wèi)生投入等多個角度出發(fā)，提升資金配置的公平性和效率，在生命周期全過程中發(fā)揮公共財政在老齡社會中促進經(jīng)濟社會發(fā)展的作用。

（本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略行動研究”成果，項目編號：17JZD028）

責(zé) 編/馬冰瑩