網(wǎng)格化視角下的保障性住房小區(qū)管理模式研究
——以貴州省安順市西秀區(qū)為例

□ 周楊健馨 馬琦峰

1 保障性住房小區(qū)管理與網(wǎng)格化

在我國“買房貴、住房難”的大背景下，住房保障發(fā)揮了重要的托底功能，中央出臺(tái)了一系列公共政策用以改善城市低收入家庭的住房困難問題[1]。截至2011年9月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2011〕45號(hào)）出臺(tái)，各省市保障性住房小區(qū)（以下稱“小區(qū)”）建設(shè)、改造及管理工作相繼被提上議程。面對大量小區(qū)的出現(xiàn)，“究竟由誰來管、該怎么管”成為一大難題。

由于保障性住房小區(qū)的投資建設(shè)主體多為當(dāng)?shù)卣?，管理?quán)限大多落在基層政府手中。結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，各小區(qū)管理模式也存在差異，按照政府職能定位可將其大致劃分為兩類：其一，“經(jīng)營型”政府，依據(jù)當(dāng)?shù)匦^(qū)建設(shè)狀況成立專項(xiàng)管理部門，在考慮財(cái)政資金流轉(zhuǎn)及雙向收益的前提下對小區(qū)進(jìn)行直接管理；其二，“監(jiān)督型”政府，依托小區(qū)業(yè)主委員會(huì)制度，在基層群眾自治制度的框架下發(fā)揮小區(qū)住戶的自主性，而政府僅承擔(dān)必要的引導(dǎo)及監(jiān)督工作。在城市化的浪潮下，伴隨小區(qū)住戶數(shù)量激增，傳統(tǒng)小區(qū)管理模式正面臨著新的挑戰(zhàn)，亟須進(jìn)行改革[2-3]。而網(wǎng)格化作為大數(shù)據(jù)時(shí)代下基層治理轉(zhuǎn)型的新興產(chǎn)物，其依托城市信息數(shù)字化平臺(tái)，將管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成為若干網(wǎng)格并通過管理下沉落實(shí)至基層，推動(dòng)著基層治理向科學(xué)化、有序化、精細(xì)化的方向前進(jìn)[4-5]。當(dāng)“網(wǎng)格化”遇上“小區(qū)管理模式改革”，一種新型基層組織管理模式就此誕生。

選取貴州省安順市西秀區(qū)作為研究對象，在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究網(wǎng)格化體制下小區(qū)管理的新型模式，進(jìn)一步立足于管理模式改革過程中存在的困境，有針對性地提出對策建議，在全國范圍內(nèi)復(fù)制并推廣相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，旨在將我國小區(qū)管理牢牢嵌入基層網(wǎng)格化管理體系中。

2 西秀區(qū)保障性住房小區(qū)管理現(xiàn)狀

《貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于加強(qiáng)全省保障性住房物業(yè)管理工作的通知》（黔建房通〔2015〕412號(hào)）文件中明確指出，在小區(qū)管理中應(yīng)當(dāng)“著力于滿足社區(qū)管理服務(wù)體系建設(shè)的基本需要，堅(jiān)持屬地原則并依靠多方參與”。在文件精神的指導(dǎo)下，貴州省安順市西秀區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局對其轄區(qū)內(nèi)的小區(qū)管理工作進(jìn)行了一系列的詳盡安排。通過實(shí)地考察與訪談，歸納出西秀區(qū)小區(qū)管理現(xiàn)狀如下：

2.1 管理主體基本情況

總體而言，現(xiàn)階段西秀區(qū)小區(qū)已被納入城市基層管理網(wǎng)格體系之中，依據(jù)轄區(qū)內(nèi)網(wǎng)格的層級結(jié)構(gòu)、部門性質(zhì)及其職能定位，可將當(dāng)?shù)匦^(qū)管理主體劃分為區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、區(qū)公房管理處、區(qū)保障性住房管理中心、物業(yè)管理有限公司及社區(qū)五類。各管理主體的職能分配情況如表1。

2.2 管理對象基本情況

西秀區(qū)位于安順市中心城區(qū)，截至2018年底統(tǒng)計(jì)，共有各類小區(qū)380處（已入住且住戶規(guī)模在50戶以上），總建筑面積達(dá)1250萬m2，總居住人口約27萬人，達(dá)中心城區(qū)總居住人口的70%以上①。其中，公租類小區(qū)共計(jì)13處，合計(jì)房屋9892套②。管理對象主要呈現(xiàn)出兩方面特點(diǎn)：其一，管理對象基數(shù)相對龐大，且這個(gè)基數(shù)仍在持續(xù)增長，主要針對區(qū)專職管理機(jī)構(gòu)規(guī)模有限而言；其二，管理對象具有特殊性，居住群體多為低收入人群，部分住戶用房意識(shí)薄弱，存在損壞公共設(shè)施、制造安全隱患、拒絕配合管理等問題，為小區(qū)的管理工作帶來困難。

表1 西秀區(qū)小區(qū)管理主體職能分配情況

2.3 管理工作開展情況

目前，西秀區(qū)多個(gè)小區(qū)均已引入網(wǎng)格化管理模式，以200戶為單位劃分網(wǎng)格并配備管理人員統(tǒng)籌本網(wǎng)格的工作。其管理工作重心主要包括費(fèi)用管理、安全管理、登記管理與其他管理四個(gè)方面。費(fèi)用管理主要包括房屋租金、停車服務(wù)費(fèi)及物業(yè)管理費(fèi)的收取、核算以及維持轄區(qū)內(nèi)部財(cái)政收支的動(dòng)態(tài)平衡；安全管理主要包括小區(qū)內(nèi)部的治安管理、風(fēng)險(xiǎn)防范以及住戶人身財(cái)產(chǎn)安全管理；登記管理是小區(qū)管理的基礎(chǔ)與前提，其主要針對小區(qū)住戶及流動(dòng)人口而言；其他管理的覆蓋面較為寬泛，主要是小區(qū)管理的后勤工作，如衛(wèi)生清掃、設(shè)備維修等，在這一環(huán)節(jié)中物業(yè)公司發(fā)揮了重要的功能。

然而，由于小區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)相對較少，且并未實(shí)現(xiàn)本質(zhì)上的模式創(chuàng)新，這造成了管理失靈問題頻發(fā)，具體表現(xiàn)為小區(qū)管理?xiàng)l塊結(jié)構(gòu)混亂，職能部門定位模糊，極易造成部門權(quán)責(zé)糾紛、解決問題拖沓等辦事效率低下的問題。由此看來，網(wǎng)格化雖已遷移至小區(qū)管理中，但卻“有形無神”，尚未形成穩(wěn)定的以網(wǎng)格化為依托的小區(qū)管理模式。

3 西秀區(qū)保障性住房小區(qū)管理模式改革

實(shí)質(zhì)上，網(wǎng)格化是政府基層治理工作從“后控制”向“前預(yù)警”轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，作為一種精細(xì)化下沉服務(wù)式管理，政府希望通過“擴(kuò)大覆蓋的網(wǎng)、深入工作的格”來發(fā)揮區(qū)位特色、調(diào)動(dòng)網(wǎng)格資源。因此，在小區(qū)網(wǎng)格化管理實(shí)踐的過程中，應(yīng)格外突出權(quán)責(zé)與服務(wù)這兩種色彩。對此，西秀區(qū)人民政府借鑒優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行專家論證，在此基礎(chǔ)上擬訂了一系列方案，計(jì)劃在網(wǎng)格框架內(nèi)進(jìn)行改革，依照因地制宜原則探索創(chuàng)新型小區(qū)管理模式，用以維持小區(qū)網(wǎng)格管理體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。文章根據(jù)小區(qū)管理的權(quán)限分配以及自治水平將其歸類劃分為如下三種模式。

3.1 基層社區(qū)高度自治模式

該模式主要在基層群眾自治制度的框架下，面向綜合條件較好、住戶意識(shí)較強(qiáng)的小區(qū)而設(shè)立。由于小區(qū)管理與社區(qū)建設(shè)直接相關(guān)，因而也是未來模式改革的重點(diǎn)方向。在該模式下，大量的管理權(quán)限被下放至社區(qū)住戶委員會(huì)及小區(qū)業(yè)主委員會(huì)，通過小區(qū)住戶的自我管理與自我服務(wù)，減輕管理部門壓力的同時(shí)也有利于激發(fā)小區(qū)內(nèi)部的管理活力。而政府管理部門則主要扮演監(jiān)督者與引導(dǎo)者的角色，即依托網(wǎng)格數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)事掌握小區(qū)的動(dòng)態(tài)，對自治過程中存在的管理偏差進(jìn)行必要性干預(yù)與糾正。政府通過“淡化管理觀念增進(jìn)服務(wù)職能”來實(shí)現(xiàn)精細(xì)服務(wù)與對癥下藥的目標(biāo)，從而切實(shí)提高小區(qū)住戶的滿意度。然而，小區(qū)內(nèi)保障性住房的登記、發(fā)放、收租等管理職能仍應(yīng)由政府部門執(zhí)行，以確保國有資產(chǎn)的安全性，故不能下放予群眾自治組織。

3.2 住房管理中心集權(quán)模式

該模式主要面向建成時(shí)間較短、管理尚不成熟的小區(qū)而設(shè)立。保障性住房的公有性質(zhì)使得小區(qū)采取以政府主導(dǎo)的住房管理中心集權(quán)模式具有其合理性。該模式依托于網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，住房管理中心依照管理職能類型建立數(shù)據(jù)庫并實(shí)行模塊化管理，同時(shí)針對不同小區(qū)搭建不同的管理平臺(tái)，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來實(shí)現(xiàn)模塊資源整合與管理職能調(diào)整。在該模式下，原有的保障性住房登記、審核等職能將從社區(qū)中分離并轉(zhuǎn)移至新組建的住房管理中心，相應(yīng)的，公房管理處的資產(chǎn)持有權(quán)同樣也會(huì)被轉(zhuǎn)移至該中心，最終形成住房管理中心高度集權(quán)的管理模式，對于各小區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)性管理及服務(wù)工作，則主要交由簽約的物業(yè)管理公司打理并接受社區(qū)與住房管理中心的監(jiān)管考核。集權(quán)型住房管理中心作為區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)局小區(qū)管理工作的執(zhí)行部門僅接受該局領(lǐng)導(dǎo)，行政效力較高。

3.3 市場介入業(yè)務(wù)承包模式

市場介入業(yè)務(wù)承包模式將市場力量納入管理工作體系中，試圖發(fā)揮市場活力推動(dòng)管理創(chuàng)新，成為未來小區(qū)管理模式改革的一個(gè)新方向。市場介入業(yè)務(wù)承包模式主要指政府或群眾自治組織通過向市場購買管理服務(wù)的方式，來取代原有小區(qū)基礎(chǔ)性管理的一種模式。其中，向市場購買業(yè)務(wù)多以小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)為主，而政府或群眾自治組織則主要扮演了監(jiān)督者的角色。對于政府而言，市場的介入有利于緩解管理部門的工作壓力，使其能夠更好地“集中精力辦大事”；對于群眾自治組織而言，市場的介入則極大程度上增強(qiáng)住戶自我管理的專業(yè)化水平，同時(shí)提升小區(qū)住戶的參與感與歸屬感。

4 網(wǎng)格管理模式改革存在的問題與對策

目前，西秀區(qū)相關(guān)試點(diǎn)的網(wǎng)格管理模式改革工作已全面展開并取得一定成效，然而在模式銜接及運(yùn)作過程中，也不乏出現(xiàn)一系列新的問題，對管理模式改革進(jìn)程及其效果產(chǎn)生了阻礙作用。對此，文章總結(jié)梳理小區(qū)網(wǎng)格管理模式改革過程中存在的問題，并有針對性地提出解決對策。

4.1 改革問題

（1）新舊模式銜接存在阻礙。一方面，改革后的小區(qū)管理模式對網(wǎng)格化管理的要求更高，信息管理技術(shù)也亟須不斷更新，然而無論是技術(shù)的更迭還是新平臺(tái)的搭建都需要一定的周期，從而產(chǎn)生模式銜接過程中的技術(shù)空檔期，阻礙改革進(jìn)程；另一方面，由于小區(qū)住戶素質(zhì)水平參差不齊，很多住戶缺乏對網(wǎng)格化管理方案及政策的基本認(rèn)知，易產(chǎn)生由信息不對稱所帶來的“處理隔閡”，這在增加管理工作難度的同時(shí)，也降低了管理工作的實(shí)際效果。

（2）網(wǎng)格功能發(fā)揮存在失靈。受制度及個(gè)人因素的雙重影響，改革后小區(qū)內(nèi)部網(wǎng)格同樣會(huì)失靈問題。從數(shù)量上看，網(wǎng)格分化過細(xì)易造成管理人員的供不應(yīng)求，產(chǎn)生工作上的缺位與失位；從質(zhì)量上看，部分管理人員缺乏系統(tǒng)的崗位培訓(xùn)，職責(zé)定位不明晰且缺乏服務(wù)意識(shí)，延續(xù)了傳統(tǒng)管理模式中“一鍋燉”的辦事作風(fēng)，難以切實(shí)解決問題。

（3）網(wǎng)格信息安全缺乏保障。依托大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)的小區(qū)網(wǎng)格化管理模式雖能實(shí)現(xiàn)信息的快速傳遞與共享，但同時(shí)也存在著一定程度上的安全隱患。模式化的信息傳遞導(dǎo)致人與人之間的溝通相對脫節(jié)，在網(wǎng)格信息傳遞與存儲(chǔ)的過程中存在著信息安全風(fēng)險(xiǎn)，一旦網(wǎng)格住戶個(gè)人信息泄露，這不僅會(huì)產(chǎn)生新的管理問題，更會(huì)造成大批住戶對小區(qū)網(wǎng)格化管理模式的信任危機(jī)，這顯然與管理模式改革的初衷背道而馳。

4.2 對策建議

首先，加強(qiáng)網(wǎng)格宣傳以增進(jìn)住戶認(rèn)知度。積極發(fā)揮小區(qū)網(wǎng)格內(nèi)部各管理主體的宣傳功能，如借助街道、社區(qū)及保障性住房管理中心等部門宣傳網(wǎng)格化管理模式及其便民服務(wù)優(yōu)勢。此外，在小區(qū)登記入住時(shí)，登記管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)明確向住戶說明保障性住房管理原則及規(guī)范，這同樣有助于住戶更好地了解、熟悉網(wǎng)格化平臺(tái)及管理人員工作。此外對于綜合條件較好的小區(qū)，可通過撥付自治基金等形式激發(fā)住戶的主人翁意識(shí)，使其更好地配合小區(qū)完成網(wǎng)格化管理工作。

其次，注重對網(wǎng)格管理人員的培訓(xùn)監(jiān)督。擴(kuò)建管理人員隊(duì)伍規(guī)模并設(shè)立相應(yīng)的工作門檻，對于擴(kuò)招入選及在職尚未接受培訓(xùn)的管理人員而言，應(yīng)當(dāng)通過系統(tǒng)的培訓(xùn)來提升其工作本領(lǐng)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。此外，政府可結(jié)合各小區(qū)的條件及特點(diǎn)，成立“網(wǎng)格化管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，密切關(guān)注網(wǎng)格內(nèi)部動(dòng)向、不定期對網(wǎng)格管理人員進(jìn)行工作績效考核與評級，通過建立相應(yīng)的退出及激勵(lì)機(jī)制，來確保網(wǎng)格管理人員能夠更加迅速、準(zhǔn)確地解決小區(qū)管理問題，防止工作拖沓現(xiàn)象的發(fā)生。

最后，提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障與法律保障。一方面，小區(qū)網(wǎng)格化管理平臺(tái)應(yīng)當(dāng)與信息管理部門良好對接、密切合作，積極探索并建立信息備份儲(chǔ)存庫及信息安全防護(hù)網(wǎng)，在根源上防止網(wǎng)格內(nèi)部數(shù)據(jù)信息因設(shè)備問題而出現(xiàn)遺失或外泄，保障網(wǎng)格內(nèi)部的住戶個(gè)人信息安全；另一方面，地方政府應(yīng)出臺(tái)小區(qū)網(wǎng)格化管理工作的政策文件或地方法規(guī)，讓網(wǎng)格化管理工作真正實(shí)現(xiàn)有章可循、有法可依，從法律與制度的層面為小區(qū)網(wǎng)格管理工作提供堅(jiān)實(shí)的保障。

注釋：

①相關(guān)數(shù)據(jù)由西秀區(qū)城鄉(xiāng)與住房建設(shè)局發(fā)布的中心城區(qū)住宅小區(qū)基本情況整理獲得。

②相關(guān)數(shù)據(jù)由西秀區(qū)公房管理處發(fā)布的公租房管理基本情況整理獲得。