中國共產黨基層組織選舉工作制度建設的百年歷程和經驗

李斌雄 楊 檬

基層組織選舉工作的有效開展是發(fā)揚黨內民主、尊重黨員民主權利、增強基層黨組織政治功能和組織力的重要保障。黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規(guī)定：“黨內選舉必須體現(xiàn)選舉人意志，規(guī)范和完善選舉制度規(guī)則?！蓖晟苹鶎咏M織選舉工作制度，需要把制度建設貫徹到黨的基層組織選舉工作的各個環(huán)節(jié)。在中國共產黨百年發(fā)展歷程中，基層組織選舉工作制度建設貫穿于全過程并逐漸從初步探索走向創(chuàng)新完善?；厮葜袊伯a黨基層組織選舉工作制度建設的百年發(fā)展歷程，總結其基本經驗和啟示，對于推進新時代中國共產黨基層組織選舉工作制度建設具有重大啟迪意義。

一、中國共產黨基層組織選舉工作制度的內涵、結構和功能

自馬克思主義政黨創(chuàng)建伊始，馬克思和恩格斯就重視選舉工作，其思想體現(xiàn)在《共產主義者同盟章程》之中，各級委員會由選舉產生，并且“可以隨時撤換之”[1]。中國共產黨作為馬克思主義政黨，從根本意義上講，正是由于其具備嚴密、科學的組織體系，才會具有源源不斷的組織內的不竭動力?！吨袊伯a黨章程》規(guī)定：“企業(yè)、農村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會團體、社會中介組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。”[2]而基層組織選舉工作制度對于基層組織建設是重中之重。若要深入探索新時代中國共產黨基層組織選舉工作制度，須依據(jù)唯物辯證法關于邏輯與歷史相一致的原則，從中國共產黨基層組織選舉工作制度建設的百年歷程著手，厘清中國共產黨基層組織選舉工作制度的內涵、結構和功能。

（一）中國共產黨基層組織選舉工作制度的內涵

從一定意義上講，任何選舉的實質都是權力的委托——代理。在黨內基層組織選舉工作中黨員將部分權力委托給代表，代表再將權力委托給委員。而選舉制度在一定程度上是規(guī)范委托——代理的行為。黨的基層組織和黨內選舉制度這二者的概念在《中國共產黨章程》歷史變遷的不同階段中得以明晰。從黨的六大黨章第一次明確黨的“基本組織”的定義，到黨的七大黨章提出黨的“基礎組織”，再到黨的八大黨章正式提出黨的“基層組織”，黨的基層組織逐漸被譽為黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎。[3]黨內的基層是相對于上層、中層而言的。黨的基層組織建設的優(yōu)良傳統(tǒng)直接影響了黨在人民群眾中的形象和地位，也間接反映了黨是否有效發(fā)揮了人民群眾凝聚力的作用。因此中國共產黨尤為重視基層組織建設，并且在黨章第五章第三十條對于黨的基層組織有明確規(guī)定，又在第三十條提到黨的基層組織之后緊接著提出了對基層組織選舉方面的要求：“黨的基層組織，根據(jù)工作需要和黨員人數(shù)，經上級黨組織批準，分別設立黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會?；鶎游瘑T會由黨員大會或代表大會選舉產生，總支部委員會和支部委員會由黨員大會選舉產生，提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見?！盵4]

黨內基層組織選舉就是基層黨組織和黨員按照《中國共產黨章程》《中國共產黨基層組織選舉工作條例》等相關制度規(guī)定，根據(jù)選舉人的意志和意愿，通過黨員代表大會選舉產生黨的基層組織委員和出席上一級黨的代表大會的代表的過程。而黨內基層選舉制度是指在實施基層黨組織成員或基層黨員代表、委員、書記等人員的選舉過程及其前后，由與選舉相關的原則、程序、方法等規(guī)范構成的一系列具有規(guī)范性的配套制度的總稱，是基層組織工作制度的重要組成部分。

（二）中國共產黨基層組織選舉工作制度的結構

中國共產黨基層組織選舉工作制度隨著黨的制度建設的百年創(chuàng)新發(fā)展而不斷豐富和完善，從而形成了一套具備中國特色的制度體系?；鶎咏M織選舉工作制度在不同的歷史時期以當時的黨章和頒布的與選舉相關的黨內法規(guī)為指導，不斷發(fā)展到了今天的制度體系?，F(xiàn)如今的中國共產黨基層組織選舉工作制度建設與黨章和與基層組織選舉工作相關的系列黨內法規(guī)息息相關。中共中央在2020年頒布的《中國共產黨基層組織選舉工作條例》（以下簡稱《條例》）中明確指出，《條例》是根據(jù)《中國共產黨章程》和有關黨內法規(guī)制定而成的。由此可見，中國共產黨基層組織選舉工作制度體系的結構是以《中國共產黨章程》中與選舉工作相關的各項規(guī)定為根本依據(jù)，以《中國共產黨基層組織選舉工作條例》為主干，由含有基層組織選舉工作制度的黨內法規(guī)、黨內規(guī)范性文件所構成的有機體系。如圖1所示。

圖1 中國共產黨基層組織選舉工作制度的結構分析

（三）中國共產黨基層組織選舉工作制度的功能

在革命、建設和改革的不同歷史時期，黨的基層組織選舉工作制度建設始終緊密圍繞黨的思想理論和政治路線，發(fā)揮著規(guī)范功能、政治功能和制約功能這三大制度功能。

中國共產黨基層組織選舉工作制度的規(guī)范功能屬于其本體功能，主要體現(xiàn)在對基層黨組織選舉工作的開展、程序和公示的規(guī)范，以實現(xiàn)選舉工作規(guī)范化、制度化。我們黨在不同歷史時期對于基層組織選舉制度的豐富和發(fā)展使得當今的基層組織選舉工作制度的規(guī)范功能充分發(fā)揮。基層組織選舉工作制度還具備一定的政治功能。馬克思認為，選舉本身就是一種“政治形式”[5]?；鶎咏M織選舉工作制度的政治功能主要體現(xiàn)為可以通過規(guī)范基層黨內選舉來增強黨員的政治意識及參政能力，也可以最大限度地激發(fā)黨員的創(chuàng)新探索能力，通過對黨內選舉過程及結果的分析，總結經驗以促進中國共產黨基層組織選舉工作制度的探索，充分發(fā)揮黨支部堅強戰(zhàn)斗堡壘的作用?；鶎咏M織選舉工作制度的制約功能主要體現(xiàn)在對于權力的制約，在實施此項制度的過程中對于黨內干部的約束作用。隨著基層組織選舉工作制度的百年發(fā)展，在中國特色社會主義進入新時代的今天，與選舉配套的監(jiān)督制度更為完備，制約功能也得以日益強化，使得領導干部的權力不會無序運行。

二、中國共產黨基層組織選舉工作制度建設的百年歷程

中國共產黨基層組織選舉工作制度的歷史變遷歷經了“初步形成——基本形成和確立——基層組織選舉制度正式確立——選舉工作制度的發(fā)展和遭受曲折——選舉工作制度恢復并走上科學化、體系化、規(guī)范化”的不同歷史階段。深入對比分析后可以得出，基層組織選舉工作制度的變遷與不同時期歷史背景的變化發(fā)展相關聯(lián)。

中國共產黨基層組織選舉工作制度的制定和實施以《中國共產黨章程》關于基層黨組織選舉方面的規(guī)定為根本依據(jù)，同時也離不開與黨內選舉相關的系列黨內法規(guī)和黨內規(guī)范性文件相配套；因此，梳理基層組織選舉工作制度建設的百年歷程，從研究中國共產黨歷次黨章和不同時期的黨內法規(guī)入手，清晰發(fā)現(xiàn)，中國共產黨在不同的歷史時期對于黨的組織建設和民主建設的高度重視程度。

（一）起步和奠基：新民主主義革命時期（1921—1949年）

黨的基層組織選舉工作制度初步建立和形成于新民主主義革命時期。這個時期處于中國共產黨建設與發(fā)展的萌芽時期，各項組織制度發(fā)展還不完善，再加之險峻的國內外環(huán)境，中國共產黨更多時間只能是“極端秘密的存在”[6]。黨支部的核心領導成員往往是處于被國民黨等反動勢力槍決或秘密處置的高危狀態(tài)，再加之許多腐敗投機分子，均會跑到革命的隊伍中來。部分抱著投機心理的黨員，對于擔任領導干部的風險更是會盡量規(guī)避。從另一層意義來講，那些真正愿意被選舉為黨內領導干部的黨員多為懷著遠大且崇高的理想信念，并真正愿意為人民群眾盡義務、謀幸福的優(yōu)秀人才。因此，在多重客觀條件的影響下，黨內基層組織選舉制度在新民主主義革命時期起步和奠基。

建黨初期與大革命時期，1921年通過的《中國共產黨第一個綱領》雖然對于基層組織選舉制度沒有設置專條表述，但涉及到了黨內選舉的相關內容。中共二大黨章首次提出了黨的基層組織的雛形，但是僅規(guī)定了地方支部的黨員具有選舉權和被選舉權，規(guī)定了區(qū)及地方執(zhí)行委員會選舉的周期，即半年一選，組長任期不做規(guī)定，這二者都可以實現(xiàn)連選連任。中共三大黨章基本保留了中共二大黨章的規(guī)定，對于基層組織的選舉工作仍未有具體表述。中共四大黨章進一步擴大了組織規(guī)模，首次提出組織干事會，并且每支部要為此公推書記一人，或在支部中推三人，此外還涉及到了基層組織的選舉周期，即明確規(guī)定“支部干事或書記任期三月”。中共五大黨章首次明確了支部在黨內的地位，提出支部是黨的基本組織，并且較之此前歷次黨章有關基層組織選舉的規(guī)定，其有關條文最多，規(guī)定得最全面、最具體。首先在第二章就明確了黨的各級組織系統(tǒng)，處于最基層的是“生產單位——支部黨員全體大會——支部干事會”[7]。其次單獨列出“黨的支部”一章。除了沿用之前三個月的選舉周期外，還對支部書記撤換做了規(guī)定，表明黨的基層組織選舉制度已取得了重要進展，但是仍處于初期探索之中。

土地革命戰(zhàn)爭時期，黨的基層組織選舉制度建設進入初創(chuàng)時期。1928年7月中共六大頒布的《關于組織問題草案之決議》中指出了工廠支部存在“支部書記不是選舉出來的”問題，但是由于當時中國共產黨所處環(huán)境并不安全，因此也只能以“秘密工作條件允許”為前提提倡開展由黨員選舉支部書記的工作。中共六大黨章也新增設了“黨的全國會議”專章和“黨的全國大會”專章，并作出相應選舉規(guī)定，但是對于黨的基層組織的選舉工作未比之前做更詳盡的表述。1929年《古田會議決議》中明確強調，“厲行集中指導下的民主生活”，這使得全黨日益重視黨內民主?！吨醒腙P于蘇維埃區(qū)域黨的組織決議案》于1931年5月頒布實施，該決議案規(guī)定了支部全體會議需定期召開，并且對開展選舉各級黨組織的工作做出了相關規(guī)定。

全民族抗日戰(zhàn)爭時期，隨著黨的基層組織進一步發(fā)展壯大，如何通過基層組織選舉工作為基層黨組織有效選拔出“能打勝仗、作風優(yōu)良”的領導干部成為了亟待解決的問題。1945年通過的中共七大黨章專設了“黨的基礎組織”這一章，第一次把黨的基層組織從黨的支部擴展到黨的總支部和基層黨委，首先明確規(guī)定了開展選舉的方式，即由支部全體黨員大會選舉支部委員會。其次修改了支部委員會的選舉周期，明確指出“支部委員會任期半年至1年”。此外，中共七大黨章還對選舉辦法進行了創(chuàng)新，即“進行無記名投票或表決”，并且明確規(guī)定選舉黨的各級委員會都適用于此辦法。從中共七大黨章開始，我們黨日益重視選舉人的意志，強調針對每一個候選人，各位選舉人都有對其“批評與調換”[8]的權利。這使得黨的基層組織選舉工作制度建設又上了新的臺階。

解放戰(zhàn)爭時期，黨員人數(shù)持續(xù)增長，黨的基層組織進一步擴大，基層組織選舉制度如何更加公平高效地實施日益成為廣大黨員關切的問題。根據(jù)唯物辯證法的發(fā)展觀，領導干部上級任命制在解放戰(zhàn)爭時期顯然已不符合黨情國情新變化的需要。1948年9月，隨著《中共中央關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》的頒布，改變了靠委派制任命黨員領導干部的情況，并在一定程度上健全了基層黨組織的民主集中制。1949年中華人民共和國成立后基層組織選舉工作制度建設進入全新的發(fā)展階段。

（二）發(fā)展和曲折：社會主義革命和建設時期（1949—1978年）

黨的基層組織選舉工作制度在社會主義革命和建設時期得以進一步發(fā)展，同時受到此歷史階段后期黨內大環(huán)境影響，其發(fā)展也經歷了曲折。社會主義革命和建設時期隨著黨在全國范圍執(zhí)政的新形勢，較之新民主主義革命時期，擔任黨的基層組織領導干部日益成為許多黨員心目中的榮譽，基層組織的黨員干部在為人民群眾盡義務的同時，較上一個時期相比，所掌握的權力也有所增加。如何通過黨的基層組織選舉制度促使選舉出來的黨內基層領導干部真心為人民辦事也成為黨面臨的一項重大課題。

國民經濟恢復和社會主義改造時期，隨著“黨的基層組織”概念的提出，基層組織選舉工作又有了新的進展，由于中國共產黨成為全國的執(zhí)政黨，因此這一時期的進展主要表現(xiàn)在基層組織選舉制度在全國范圍內的逐步普及和實行。1949年11月，黨中央出臺了《關于成立黨的中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，實現(xiàn)了黨的紀律建設與黨內民主制度建設的有機融合。1953年黨的七屆四中全會上，重點強調了民主集中制以及集體領導的原則。為落實黨的七屆四中全會精神，1955年通過了《關于成立中央和地方監(jiān)察委員會的決議》。組織制度的完善促進了黨內監(jiān)督制度的發(fā)展，使黨內民主的制度化、系統(tǒng)化程度大大提高。1956年通過的中共八大黨章的第六章正式提出“黨的基層組織”的概念，對于不同人數(shù)規(guī)模的基層組織分門別類，并且規(guī)定了基層黨組織的選舉周期，即基層黨委員會、總支部委員會和支部委員會的選舉周期均為一年。章程還對黨的小組選舉做了規(guī)定，可選舉組長一人，也可增選副組長。除此之外，在黨章第二章增加了對于基層組織選舉方式的特別說明，規(guī)定在不可能采用投票方式的情況下，可以采取舉手表決的方式，應當采用按照選舉人名單逐個表決的辦法，禁止采取全名單一次表決的辦法。以上可以看出對于黨的基層組織選舉工作制度探索又前進了一步。

在開始全面建設社會主義時期特別是在“文化大革命”時期，由于指導思想發(fā)生偏差，黨的八大黨章不僅沒有得到很好的貫徹實施，其中與黨的基層組織選舉工作制度有關的規(guī)定也受到當時大背景的影響，前進受到阻礙。黨的九大黨章與黨的基層組織的選舉工作相關的規(guī)定僅存在一條。黨的十大黨章有關黨的基層組織選舉工作方面僅增加了基層委員會的任期，即每兩年改選一次。黨的十一大黨章關于基層組織選舉工作方面的規(guī)定無大變動。黨的九大黨章、十大黨章和十一大黨章忽視了黨員的選舉權利，黨內選舉程序也存在一定問題。在一定程度上，“文化大革命”時期不僅是基層組織選舉工作的倒退，也使得黨內選舉制度建設停滯下來。

（三）調整和發(fā)展：改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期（1978—2012年）

基層組織選舉工作制度在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期得到了恢復、調整和發(fā)展。改革開放后隨著市場經濟的逐步建立和發(fā)展，拜金主義、個人主義、享樂主義等不良價值觀也逐漸侵蝕著部分黨員的理想信念。有些黨員不僅將當選為黨內領導干部當作莫大的榮耀，還作為自己所屬圈子謀私利的重要手段。為了能成功競選而不擇手段的現(xiàn)象在一些地方和部門不斷發(fā)生。例如，在浙江紹南鎮(zhèn)的村支部出現(xiàn)賄選情況，到了2011年，南鎮(zhèn)竟然有三個村的單人賄選金額超過一千萬元。不僅村支部選舉中賄選現(xiàn)象猖獗，甚至人大代表、村民組長和村民代表選舉中也出現(xiàn)了賄選。因此，在這種拉票、賄選、走后門、攀關系的選舉生態(tài)環(huán)境影響下，完善黨內基層組織選舉工作制度成為一個重大命題。

1980年2月通過的《關于黨內政治生活的若干準則》，恢復了黨內民主選舉的相關制度，并且第一次將差額選舉的原則在黨中央全會上鄭重提出。1982年通過的黨的十二大黨章標志著基層組織選舉工作制度建設進入新階段，黨內選舉制度框架基本形成，主要表現(xiàn)在與黨內選舉相關的規(guī)定更加全面、系統(tǒng)，同時有關黨的民主集中制和各項組織制度的規(guī)定也更充分具體。更重要的是黨的十二大黨章為防止少數(shù)人破壞黨的選舉原則從制度保障上突出體現(xiàn)了選舉人的意志。除此之外黨章對于基層委員會的任期也調整為3年。1985年中央組織部印發(fā)了《關于黨的地方各級代表大會若干具體問題的暫行規(guī)定》，其中對代表的產生、審查以及黨的委員會委員名額分配等做了詳細的規(guī)定，對于選舉的程序進行了初步探索。在1987年黨的十三大通過的《中國共產黨章程部分條文修正案》中，增加了有關差額選舉的新內容，進一步完善了黨的選舉方式，進一步落實了黨員選舉的權利。黨的十三大黨章有關黨內選舉的規(guī)定被之后的歷次全國代表大會在修改黨章時所沿用，只是在一些具體方面做出了調整和進一步完善。1990年中共中央印發(fā)《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），《暫行條例》共6章35條，自發(fā)布之日起施行，在施行期間指導各基層黨組織進行選舉工作，使得選舉程序更加規(guī)范化。1992年黨的十四大通過的黨章較之以往無太大變動，只是適當調整了黨的基層組織的任期。1997年黨的十五大黨章和2002年黨的十六大黨章沿用了之前黨章關于基層組織選舉工作制度的規(guī)定。2002年7月9日中共中央頒布了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，對于選舉過程中的紀律和監(jiān)督進行了規(guī)定。并且于2007年將尊重黨員和群眾對于選舉候選人的意見寫入了黨的十七大黨章。此外，中共中央將黨的基層組織選舉工作制度日益細化，出臺了《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》等包含各條戰(zhàn)線黨的基層組織換屆選舉辦法的文件。由此可見，在黨中央的領導之下，黨內基層組織選舉工作日益制度化。

（四）科學化和體系化：中國特色社會主義進入新時代（2012年至今）

黨的十八大以來，黨內法規(guī)制度建設走上了體系化的軌道，形成了習近平新時代中國特色社會主義思想中的黨內法規(guī)制度建設思想。[9]黨的十九大將全面從嚴治黨寫入黨章。要實現(xiàn)自我革命，則要抓住問題的主要矛盾以及問題主要矛盾的主要方面。黨的領導干部選拔任用尤為關鍵，治黨嚴不嚴，關鍵看干部。如何選拔任用德才兼?zhèn)涞幕鶎咏M織黨員干部以帶動各戰(zhàn)斗堡壘完成新時代的總任務總目標，是黨亟待研究的新課題。

2012年黨的十八大通過的黨章和2017年黨的十九大通過的黨章雖然未涉及黨內選舉的內容的修訂，但是以習近平同志為核心的黨中央日益重視黨的基層組織選舉工作。在2018年施行的《中國共產黨支部工作條例（試行）》〔以下簡稱《條例（試行）》〕中，有很多條款提及基層組織選舉制度，其中規(guī)定基層黨委審批同意后，基層單位召開黨員大會選舉產生黨支部委員會。批復和選舉結果由基層黨委報上級黨委組織部門備案。《條例（試行）》還對不同類型基層組織的選舉周期進行了具體的規(guī)定。如村、社區(qū)黨的支部委員會每屆任期為5年，而一般的基層黨支部委員會則規(guī)定每屆任期為3年。除此之外還對黨的基層組織補選工作做出了規(guī)定，上級黨組織可以在必要時指派黨支部書記或者副書記到基層組織任職。值得注意的是《條例（試行）》還為基層組織選舉制度提供了配套制度，例如，建立健全黨支部按期換屆提醒督促機制；一般提前6個月以發(fā)函或者電話通知等形式，提醒做好換屆準備?！稐l例（試行）》還規(guī)定對換屆選舉時的拉票賄選情況嚴肅處理；這也在一定程度上保障了基層組織選舉工作公正有序地開展。中共中央政治局于2020年6月29日召開會議審議《中國共產黨基層組織選舉工作條例》，2020年7月13日中共中央印發(fā)了《中國共產黨基層組織選舉工作條例》，條例自發(fā)布之日起施行。1990年6月27日中共中央印發(fā)的《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》同時廢止?！吨袊伯a黨基層組織選舉工作條例》（以下簡稱《條例》）的出臺是中國共產黨基層組織選舉工作制度發(fā)展的一個新的里程碑。

《條例》的文本內容分為7章41條，4000余字，內容全面充實，規(guī)定清晰明確，覆蓋到新時代中國共產黨基層組織選舉工作的各方面?！稐l例》包括總則、分則、附則三大板塊，其基本框架如表1所示。

表1 《中國共產黨基層組織選舉工作條例》的結構分析

《條例》是從基層黨組織選舉工作面臨的新形勢出發(fā)制定的一部重要的黨的組織法規(guī)，對基層組織選舉各方面作出了全面翔實的規(guī)定，聚焦基層組織選舉過程中存在的突出問題，具有針對性和可操作性?！稐l例》的法規(guī)內容創(chuàng)新如下:

首先，基層組織選舉工作實現(xiàn)共性要求和特性需求的有機統(tǒng)一?！稐l例》較之《暫行條例》突出的一點在于，既對全黨適用于本條例的基層黨組織的選舉工作進行了全局部署，又對不同領域、不同群體的基層黨組織選舉工作提出了適當調整原則?！稐l例》中多處出現(xiàn)此類規(guī)定，如第二章“代表的產生”第八條先提出了普遍性的要求，對代表的名額做出了規(guī)定，又將具體名額決定權交給了召開代表大會的黨組織，讓其按照黨員是否能夠了解、參與和討論的情況來決定具體名額。此外這種普遍性和特殊性的統(tǒng)一原則在第三章“委員會的產生”中也有所體現(xiàn)，《條例》的第十二條較之《暫行條例》，在規(guī)定委員候選人的條件時補充了“不同領域、不同類型和不同層級黨的基層組織，其委員候選人的條件，根據(jù)黨中央精神和上級黨組織要求，可以結合實際情況進一步細化”?！稐l例》中這樣的新規(guī)定，充分將馬克思主義理論中的普遍性和特殊性相統(tǒng)一的原則運用到了基層黨內選舉實踐之中。

其次，基層組織選舉工作實現(xiàn)程序規(guī)范性和流程完備性的統(tǒng)一?！稐l例》較之《暫行條例》專門設置了一項條款：即第十條“代表產生的主要程序”。在此項條款中從黨支部推薦提名、選舉單位提出代表候選人初步人選、選舉單位研究確定代表候選人預備人選再到選舉單位召開黨員大會或者黨員代表大會進行選舉的具體程序都進行了詳盡的規(guī)定。除此之外，關于選舉實施的細微之處也有所改動，例如將《暫行條例》的“代表候選人數(shù)應多于應選人數(shù)的20%”中的“應多于”修改成了“不少于”。將“有選舉權的到會人數(shù)超過應到會人數(shù)的五分之四”中的“超過”修改為“不少于”。以上的這些修改在一定程度上推動著基層組織選舉工作程序的日益科學化和規(guī)范化；此外，尤為重要的是《條例》專設了第五章“呈報審批”，詳細規(guī)定了有關召開黨員大會或者黨員代表大會的請示，以及對新一屆黨的委員會和紀律檢查委員會委員、常務委員會委員和書記、副書記候選人預備人選、選出的委員的呈報審批工作。實現(xiàn)了選舉前準備工作，選舉程序和選舉結果的呈報審批之間的有機銜接，使得基層組織選舉工作的流程朝著體系化方向發(fā)展。

再次，實現(xiàn)尊重選舉人意志和被選舉人權利的統(tǒng)一。《條例》尊重了黨員和群眾的意見，在遵循上報黨組織審查的基礎上，充分尊重選舉人的意志和權利。在《條例》的第十五條增加了“組織黨員醞釀確定候選人”這個關鍵環(huán)節(jié)，融入了黨員的意見，尊重了選舉人的意志?！稐l例》第二十九條增加了“如果接近應選名額，經半數(shù)以上選舉人同意或者大會主席團決定，也可以減少名額，不再進行選舉”，這也是《條例》對于選舉人意見的重視。《條例》還在第三十條規(guī)定：正式選舉時監(jiān)票人要向選舉人報告被選舉人得票情況，這也是《暫行條例》所沒有的規(guī)定，意在使選舉人更加明晰選舉過程和結果，也是對于選舉人知情權的一種保障。此外，《條例》維護了被選舉人的權利，通過公開透明的選舉機制以及監(jiān)督機制保障了被選舉人受到公平對待的權利?！稐l例》在新增的第六章“紀律和監(jiān)督”中明確指出，嚴禁“拉票賄選”，嚴防其他勢力“干擾破壞選舉”，這在極大程度上維護了被選舉人的權利，也體現(xiàn)了選舉人的意志。

最后，堅持教育警示工作和主體責任、監(jiān)督責任的統(tǒng)一。第六章“紀律和監(jiān)督”，對于基層組織選舉工作開展的教育引導工作和主體責任追查工作做了具體規(guī)定，可謂是一大創(chuàng)舉。首先在第三十五條明確了三個“在先”，即“教育在先、警示在先、預防在先”，并且提出了三項“制度”舉措，其中強化制度意識離不開黨內宣傳教育，嚴格制度執(zhí)行離不開各基層黨組織科學嚴謹?shù)刎瀼貓?zhí)行制度，維護制度權威離不開強化監(jiān)督檢查和責任追究。這是根據(jù)基層組織選舉工作制度存在的短板進行的一項風險規(guī)避，也是黨在全面從嚴治黨進程中對于從嚴依規(guī)治黨的要求和體現(xiàn)。教育在先、警示在先、預防在先可以在一定程度上為黨的基層組織選舉工作公正有序地開展提供先決條件。但是僅有這種警示預防顯然不夠。因此在第三十七條又明確規(guī)定，在基層組織選舉工作中，對失職失責的黨組織和黨的領導干部問責。這種基層選舉工作的問責制在警示基層黨組織負責人及有關黨員的同時，也明確了責任主體，真正做到了教育警示工作和問責雙管齊下，可以有效維護制度權威，為選舉工作風清氣正、井然有序提供了系列保障。

在梳理基層組織選舉工作制度建設的百年歷程中，也發(fā)現(xiàn)不同歷史時期在黨的基層組織選舉制度實施過程中存在著一系列不同和類似的問題。

一是黨內政治文化影響制度實行。這在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期以及中國特色社會主義進入新時代這兩個時期尤為明顯。改革開放以來，由于受到西方社會價值觀的影響，部分黨員干部理想信念被侵蝕。從這些年來查處的違紀違法案件，特別是一些單位選舉舞弊案例來看，不少案件是“拔出蘿卜帶出泥”，牽扯人數(shù)甚多。這種集體性的違反黨規(guī)黨紀情況充分說明部分基層黨組織的政治生態(tài)出了問題。這樣的黨內政治生態(tài)在黨內選舉中會起到相當負面的影響。例如，一些基層組織“一把手”大搞用人“一言堂”，長此以往整個基層組織就被搞亂了風氣，致使在選舉工作中，選舉人看領導眼色行事，違背自己的選舉意志。這樣的黨內政治文化無疑為基層選舉工作的開展帶來了巨大的阻礙。這種圈子文化、拉幫結派的行為使得黨員領導干部任人唯親而絕非任人唯賢，而“一把手”的權力過大又恰恰擴大了領導干部在選人用人時的決定權，使得意見相同者拍手叫好，而意見不同者也只能迫于領導干部的權威而隨聲附和，敢怒而不敢言。最后導致的便是雖然有名義上的民主選舉，但實際上只是將選舉流于“一致通過”的形式主義。

二是賄選情況屢禁不止。按照時間維度，賄選在黨的每個歷史時期都曾出現(xiàn)過，只不過受到物質條件的影響，不同的時期賄選物品價值金額不盡相同，在物資相對匱乏的時期可能是一袋糧食，在如今可能是價值不菲的錢財。按照空間維度，賄選情況在黨的各級選舉工作中都曾出現(xiàn)過，但是在基層黨組織的選舉工作中尤為突出，甚至屢禁不止。究其原因，與中國的“熟人社會”脫不開關系。熟人社會其實簡單來說就是在人情世故的交往中人與人之間都是彼此熟識的，每個人的才干如何、品行如何，大家都是了然于心的。而基層組織的領導干部是距離人民群眾最近的一級領導干部，往往與人民群眾聯(lián)系更為緊密，甚至有時掌握人民群眾的“生殺大權”。由于和人民群眾聯(lián)系較多，候選人與選舉人往往更為熟悉，因此更容易出現(xiàn)賄選的情況。而選舉人迫于候選人的威脅以及平日里所涉及到的“面子”，更容易接受選舉人的賄賂，因此賄選循環(huán)往復、屢禁不止。

三是選舉出來的黨員代表并非代表黨員和群眾行使權力。中國共產黨始終代表最廣大人民的根本利益，然而在不同時期選出理想信念不堅定的少數(shù)黨員干部其思想腐化后代表的利益不盡相同。在新民主主義革命時期受國民黨反動派的威逼利誘，對黨不忠誠的黨員領導干部可能轉而代表資產階級、大地主階級等群體的利益。在社會主義革命和建設時期，對黨不忠誠的黨員干部逐漸轉換為自己的群體圈子謀利益。改革開放以后，受到市場經濟的影響，“拜金主義”“享樂主義”等西方價值觀侵蝕黨員思想，有時在基層組織選舉中，會選舉出那些理想信念薄弱，并非全心全意為人民服務的黨員擔任基層黨組織的領導干部。當然，在這其中，也不排除那些一開始理想信念堅定，但后來被所處政治文化環(huán)境所腐蝕的黨員干部。然而，實際上后者比前者更可怕，因為前者在其作為候選人接受考察期間，選舉人或多或少對其平日里的所作所為有所察覺，對其進行防備，而對于那種“說一套、做一套、想的又是另一套”的對黨“偽忠”的黨員來說，更難尋找方法試其忠誠與否。有些黨員干部甚至成為其所在基層組織黑惡勢力保護傘，例如農村的村霸，剛開始可能還會為人民爭取一些利益，但后來被金錢迷住了雙眼，自己獲得了經濟利益，變成了黑惡勢力，從而走上不歸路。

基于以上對于基層組織選舉工作制度建設的百年歷程梳理和分析存在其中的問題，可以更好地總結黨的基層組織選舉工作制度的經驗啟示。

三、中國共產黨基層組織選舉工作制度建設的經驗啟示

在中國共產黨的百年建設中，基層組織選舉制度建設經歷了跌宕起伏的發(fā)展與變化，奪取了令人矚目的歷史成就，積累了寶貴的歷史經驗，同時也經歷了挫折和磨難。在科學總結基層組織選舉工作制度建設的歷史經驗時，一方面要在黨的建設歷史中分析考察并回顧總結，另一方面應關注黨的十九大以來基層組織選舉工作制度建設的創(chuàng)新成果，以此進行經驗總結。

（一）黨章關于基層組織選舉工作制度建設最新成果的規(guī)定是加強基層組織選舉制度建設的根本依據(jù)

“我們黨歷來高度重視制定和完善黨章?！盵10]根據(jù)梳理《中國共產黨第一個綱領》至黨的十九大黨章中關于黨的基層組織選舉工作制度規(guī)定的變化發(fā)現(xiàn)，黨章的制定和修改將黨內選舉擺在重要位置。黨章的修訂經歷了從提出“基礎組織”的概念，到提出“基層組織”的概念的過程，也經歷了從規(guī)定中央、地方選舉的實施辦法，再到規(guī)定基層組織選舉的方式方法的過程。但是由于1990年的《暫行條例》頒布后到2020年之前，黨中央都未對基層組織選舉工作進行大的修改，所以自黨的十四大黨章以來基層組織選舉工作制度在黨章中的規(guī)定也未進行大的改動。

黨章中的相關規(guī)定是新時代加強基層組織選舉制度建設的根本依據(jù)和實踐遵循。隨著2020年《中國共產黨基層組織選舉工作條例》的正式頒布，在接下來2022年黨章修訂時應將《條例》中的新發(fā)展和新理念融會貫通，從制度建設層面補齊短板，體現(xiàn)出基層組織選舉工作制度在全面從嚴治黨制度建設中的突出位置和重要地位。根據(jù)考察基層組織選舉工作制度建設在歷次黨章文本中的變化與修改，可以得出經驗和結論：必須堅持黨章在基層組織選舉工作制度建設中的核心地位，高度重視將基層組織選舉工作制度建設的歷史性經驗、創(chuàng)新性成果和最新實踐要求上升到理論高度并及時在黨章中加以明確，才能更好地指導基層組織選舉工作制度建設的實踐發(fā)展。

（二）防止選舉人的利益沖突是維護基層組織選舉工作制度公正運行的重要保障

考察黨在不同歷史時期基層組織選舉工作制度落實情況可以發(fā)現(xiàn)，賄選拉票現(xiàn)象產生的根源是選舉人的利益沖突。黨的十八大報告第一次將防止利益沖突寫入黨代會報告。這對于防治選舉中的腐敗現(xiàn)象至關重要。而防止利益沖突在運用到基層組織選舉工作中需要進一步地討論。首先，可以采取選舉人申報方式，實現(xiàn)其選舉行為和選舉關系的具體化。參會人應向主持人申明自己與會議討論有無利益沖突后，由主持人決定是否可以參會并參與表決。有的人可參與基層組織代表大會，但是如果涉及利益沖突，應采取回避制。其次，要建立決策機制，在召開會議前就應該完成申報，并決定其是否可以參加會議的全過程?；鶎咏M織代表大會的組織者應在委員會內成立會議代表選舉工作決策小組，對于防止利益沖突進行細化和量化。

（三）進一步落實執(zhí)規(guī)主體責任和監(jiān)督責任是保障基層組織選舉工作制度平穩(wěn)實施的有力舉措

中國共產黨在不同的歷史階段都注重主體責任的落實，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，鄧小平強調要加強“責任制”，主體責任的劃分更是應用到了不同領域。中國特色社會主義進入新時代后，在黨的建設領域更是加強主體責任的劃分和落實。各級黨委（黨組）肩負開展基層組織選舉工作的主體責任，《條例》新增的第三十七條明確規(guī)定，對“黨組織”和“黨的領導干部”進行問責。這就需要黨組織和黨的領導干部重視起來，強化自身的主體責任感，對選舉工作從選舉前到選舉實施過程再到選舉結果的上報都嚴格按照《條例》執(zhí)行，處理好自己所擔負的權責關系，切實抓好職責范圍內的領導、組織、推進等工作。

《條例》規(guī)定對于違反黨章和基層組織選舉工作相關規(guī)定的黨員“必須認真查處”，這就需要建立配套的監(jiān)督制度來輔助基層組織選舉工作制度的實施。完備的監(jiān)督機制是選舉民主公正的有力保障，不良的選舉現(xiàn)象往往需要監(jiān)督機制的震懾和懲處。因此，在黨內選舉過程中建立黨內選舉監(jiān)督制度是十分必要的。這種監(jiān)督分為黨內的縱向監(jiān)督和橫向監(jiān)督。首先，要加強縱向監(jiān)督，即要加強上級對《條例》實施情況的監(jiān)督檢查。依據(jù)《條例》規(guī)定，上級黨的委員會及上級黨的紀律檢查委員會要負起責任來，定期對基層組織選舉工作制度進行檢查監(jiān)督，并將執(zhí)行情況納入巡視巡察監(jiān)督工作內容。其次，要充分發(fā)揮橫向監(jiān)督作用，同級基層黨組織可以定期交流，邀請同級黨組織代表作為嘉賓出席選舉大會，在此過程中不僅可以有效實施監(jiān)督，還可以和同級黨組織互相交流選舉工作開展經驗。此外除了黨內監(jiān)督，還可以充分發(fā)揮黨外監(jiān)督力量的作用。包括全社會的監(jiān)督、人民的監(jiān)督、新聞輿論的監(jiān)督等。黨始終代表著最廣大人民的根本利益，人民不僅是黨的擁護者也是黨的監(jiān)督者，接受來自社會各方面的監(jiān)督既有利于保障基層選舉工作的順利開展，也使得黨內選舉更加公開透明，從而獲得人民更為深刻的認同感。

（四）提升基層組織選舉制度的執(zhí)行能力和執(zhí)行底氣是踐行基層組織選舉工作法規(guī)的關鍵任務

習近平指出：“黨內法規(guī)不少，主要問題在于執(zhí)行不力，有的是缺乏執(zhí)行能力，有的是缺乏執(zhí)行底氣?！盵11]可見《條例》要想與黨的基層組織選舉工作實踐融為一體以發(fā)揮合力效能，離不開黨的執(zhí)規(guī)能力和執(zhí)規(guī)底氣的自我提升。在新民主主義革命時期，由于國內外嚴峻局勢的影響，基層組織選舉制度的執(zhí)行并不具備主客觀條件，多采取上級委任下級的任命制，這也在一定程度上使得新民主主義革命時期，尤其是建黨初期與大革命時期基層組織選舉工作制度發(fā)展緩慢。中國特色社會主義進入新時代以后，“能力”二字被提及頻率甚高。而廣大黨員干部的制度執(zhí)行能力，正是我們黨提高執(zhí)政能力和實際效能的關鍵一環(huán)。無論是《中國共產黨基層組織選舉工作條例》還是在此基礎之上形成的基層組織選舉制度，都需要在實踐中被執(zhí)行被檢驗才能發(fā)揮其效能，從而體現(xiàn)出中國的制度優(yōu)勢。制度執(zhí)行得好不好關鍵在于執(zhí)行者，各基層黨組織和黨員領導干部正是基層組織選舉制度的執(zhí)行者，因此需要定期對黨員領導干部集中培訓，使其不斷增強制度執(zhí)行力。黨員領導干部也應該主動認清應負擔的責任，率先垂范，對于違反制度的行為“零容忍”，要敢于挺身而出，充分發(fā)揮帶頭作用，以嚴格、公正并且規(guī)范地執(zhí)行《條例》。

僅有執(zhí)行能力還不夠，要推動基層組織選舉工作制度建設還要具備執(zhí)行底氣。正所謂“有自信才有底氣，有底氣才有力量”[12]。中國共產黨執(zhí)政底氣主要來自于“四個自信”。而在基層組織選舉工作制度建設中，制度自信是黨執(zhí)政底氣的源泉。因此，首先要對百年來黨的基層組織選舉工作制度發(fā)展充滿信心。雖然基層組織選舉工作制度建設經歷過社會主義革命與建設時期的曲折發(fā)展，但是從馬克思主義整體觀出發(fā)，從黨的基層組織選舉制度建設的整個歷史時期來看，基層黨組織選舉工作制度建設從新民主主義革命時期的起步與奠基再到中國特色社會主義新時代的科學化和體系化，總的來說獲得了進步發(fā)展，取得的成績不容小覷?；诖耍瑢τ诨鶎咏M織選舉工作制度發(fā)展，黨員領導干部應有足夠的制度自信，更應有強大的執(zhí)行底氣。要將這種執(zhí)行底氣在實踐中轉換為堅定的力量，以支撐黨的基層組織選舉工作制度在新時代的實踐發(fā)展。