從亂到治：三大因素沖擊下的中國周邊安全形勢

張潔

2020年，中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢加劇、新冠疫情肆虐、周邊國家對區(qū)域合作的認同加強，決定了中國周邊安全形勢“從亂到治”的基本特征。“亂”體現(xiàn)為各國不得不全力以赴應對新冠疫情及其對社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、國家安全造成的諸多沖擊，以及不得不暫時性地停滯地區(qū)原定各項合作議程?！皝y”還體現(xiàn)在美國不遺余力地試圖在經(jīng)濟與安全上遏制中國。不過，由于中國自身實力的不斷提高以及周邊國家對于地區(qū)合作的認同，下半年以來周邊形勢逐漸實現(xiàn)了“治”，地區(qū)對話議程聚焦常態(tài)化疫情防控與經(jīng)濟復蘇，東盟首次躍居中國第一大貿(mào)易伙伴，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）在年末簽署，從而提振了區(qū)域合作的信心，也為周邊安全與穩(wěn)定提供了保障。

四組大國關系和三大熱點問題，是判斷中國周邊安全形勢變化的基本框架。四組大國關系即中美關系、中印關系、中俄關系、中日關系。三大熱點問題即南海問題、朝鮮半島局勢與中印邊境問題。在未來一段時間，中國周邊安全形勢將具有相當?shù)牟淮_定性與不穩(wěn)定性。美國“印太戰(zhàn)略”與地區(qū)秩序的“中國方案”相互博弈，地區(qū)各類新舊安全問題此消彼長，地區(qū)中小國家在試圖避免于中美之間“選邊站”的同時，通過推動多邊主義與區(qū)域合作，努力塑造有利于自身利益的地區(qū)秩序。中小國家的戰(zhàn)略自主意識也為中國帶來了機遇與挑戰(zhàn)，中國仍需要在周邊地區(qū)投入更多外交資源，依托于多層次地區(qū)對話機制，加強與中小國家的對話溝通，以實現(xiàn)互利共贏；同時，還應高度重視對于涉及領土領海沖突的危機管控，從而維護周邊地區(qū)的長治久安。

三大地區(qū)安全熱點：非均衡性緊張態(tài)勢

地區(qū)熱點問題對中國周邊安全形勢具有最直接的沖擊力，同時也是大國博弈的“角逐場”。進入21世紀第二個十年以來，南海問題與朝鮮半島問題始終是中國周邊地區(qū)的兩大安全熱點，而洞朗對峙和加勒萬河谷沖突的先后發(fā)生則使中印邊境問題成為新的地區(qū)熱點。在不同年度，三大問題的熱度有高低起伏的變化。2020年，朝鮮半島問題保持了相對的平靜，而南海問題與中印邊境問題顯著升溫。

朝鮮半島相對平靜

繼2019年河內(nèi)第二次朝美峰會破裂后，朝鮮半島問題陷入困境，在2020年未出現(xiàn)新的重大變化，這主要是因為新冠疫情的突發(fā)以及復蘇經(jīng)濟的迫切需求使得美韓朝三國均忙于國內(nèi)事務，因此三國互動較為有限。

在雙邊層面，朝韓關系因5月“撒傳單事件”及其引發(fā)的朝方炸毀開城南北共同聯(lián)絡處大樓而一度緊張，但最終朝鮮決定暫緩執(zhí)行“對南軍事行動計劃”，從而緩和了朝韓關系，也反映出雙方希望保持半島形勢穩(wěn)定、化解危機的基本立場。中朝、俄朝關系則在疫情中表現(xiàn)得更為緊密。

2020年，朝鮮面臨新冠疫情、自然災害和國際制裁三重壓力，國內(nèi)經(jīng)濟形勢嚴峻。朝鮮對外政策的調(diào)整始終是以突破經(jīng)濟困境為核心。但是受限于朝鮮國內(nèi)經(jīng)濟體制的制約，以及美國的制裁施壓和韓國反朝力量的掣肘，朝鮮突破經(jīng)濟困境面臨著巨大阻力。

隨著2021年初美國政府的更迭和朝鮮勞動黨第八次代表大會的召開，未來朝韓美三國將出現(xiàn)新一輪的互動，半島局勢以及朝核問題或?qū)l(fā)生新變化。但也有分析指出，鑒于拜登政府不會完全依賴領導人外交引領半島局勢，美朝關系短期內(nèi)難以有顯著改善。

南海形勢轉(zhuǎn)向動蕩

2020年或?qū)⒊蔀槟虾Ｐ蝿輳摹摆叿€(wěn)向好”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠邮幉话病钡墓?jié)點。美國“印太戰(zhàn)略”將南海問題作為安全議程的核心議題，作為黏合盟友與伙伴關系、共同“推回”中國海上力量的抓手，這極大地提升了南海問題的戰(zhàn)略地位，也增加了南海問題的復雜性。7月，蓬佩奧發(fā)表的“南海政策聲明”、美方在南海海域進行的大規(guī)模軍事演習，極大地增加了南海發(fā)生海上摩擦的可能性，使南海局勢一度風高浪急。就全年而言，南海形勢具有軍事化、國際化與法理化斗爭加劇三大特征。

在軍事化方面，美國依靠自身實力，保持了在南海海域軍事活動的常態(tài)化，包括數(shù)以千計的艦機抵近偵察，全年多達十次的“航行自由行動”以及不同國家組合、規(guī)模不等的海上軍事演習。

法理斗爭加劇主要表現(xiàn)為：第一，由馬來西亞向聯(lián)合國大陸架界限委員會提交的南海北部部分外大陸架劃界案引發(fā)的“照會戰(zhàn)”貫穿2020年全年，包括南海相關國家以及美日澳等域外國家，共向聯(lián)合國提交了數(shù)十份照會，申明各自在南海問題上的法律主張和立場，從而形成了涉及南海問題的新一輪法理斗爭高潮。第二，7月蓬佩奧發(fā)表“南海政策聲明”，聲稱中國對南海地區(qū)的大多數(shù)離岸資源提出的索求完全不合法，中國為“控制”這些資源采取的措施是“霸凌”行為。因此，美國將采取與南海仲裁案裁決一致的立場，強化本國的南海政策?！芭钆鍔W聲明”標志著美國開始違背多年來不選邊站隊的承諾，公然介入南海領土領海主權爭議。第三，2020年5月15日，越南根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》附件五和附件七提名了四名調(diào)解員和四名仲裁員，初步做好提交針對中國的南海仲裁案的準備。

上述三個事件均涉及中菲南海仲裁案裁決問題，反映出域內(nèi)外一些國家企圖迫使中國承認裁決，從而坐實裁決的意圖。這些行動將中國置于法理斗爭的“風口浪尖”，增加了各方在南海實際維權中發(fā)生沖突的可能性，從長期來看將會嚴重損害中國的主權權益。

南海問題的國際化在軍事化和法理斗爭方面表現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢。一方面，數(shù)十輪照會戰(zhàn)、美國的“南海政策聲明”等凸顯了南海法理斗爭的國際化趨勢；另一方面，因疫情影響，日澳印與“七國集團”國家減少或暫停了向南海海域派遣軍艦，一定程度上降低了南海軍事活動的“國際化”色彩。但是這種情況只是暫時性的。2021年2月初，美國“麥凱恩”號驅(qū)逐艦在穿越臺灣海峽后，再次闖入中國西沙群島，執(zhí)行“自由航行行動”。同期，兩艘法國艦艇也在南海開展“自由航行任務”。這標志著南海問題的軍事化與國際化特征將會相互交織，重新升溫。

長期以來，“雙軌思路”對于穩(wěn)定南海局勢發(fā)揮了重要作用。然而，受新冠疫情、外部干涉和缺乏共識等因素的影響，中國—東盟國家有關“南海行為準則”（COC）磋商在2020年基本處于暫停狀態(tài)。2021年1月13日，中國—東盟國家舉行落實《南海各方行為宣言》聯(lián)合工作組第二次特別視頻會議，各方表示將努力保持落實《宣言》和COC磋商勢頭，維護南海形勢穩(wěn)定。但是，從目前來看，2018年底提出的、在三年內(nèi)完成COC磋商的計劃將很難如期實現(xiàn)。

中印邊境沖突或呈常態(tài)化

中印邊境沖突的常態(tài)化具有其內(nèi)在“必然性”。雖然2018年4月中印首腦在武漢舉行非正式會晤后中印關系有所好轉(zhuǎn)，但是近兩三年來，印度加速推進在邊境地區(qū)的基礎設施和軍事能力建設，單方面改變了中印邊境地區(qū)現(xiàn)狀。因此，中印邊境對峙事件從“偶發(fā)”開始轉(zhuǎn)向“多發(fā)”，雙方邊防軍人對峙的規(guī)模和烈度也有所升級。從2020年4月開始，在中印邊境西段的加勒萬河谷地區(qū)，印度從單方面加固工事、非法越界，到阻擾中方邊防軍正常巡邏，挑釁性侵權活動不斷升級，直至6月印方越過實控線發(fā)動蓄意攻擊，引發(fā)中印雙方?jīng)_突并造成人員傷亡。此后，中印雙方還在班公湖南岸、熱欽山口等地點多次發(fā)生對峙。

截至2021年1月，中印已經(jīng)舉行了九輪軍長級會談。雙方同意遵照兩國領導人共識，通過談判對話共同努力推動降溫緩局，同時繼續(xù)采取有效措施，確保一線部隊克制，穩(wěn)控西段邊境實控線地區(qū)的局勢。2月10日，根據(jù)中印第九輪軍長級會談的共識，中印兩軍位于班公湖南、北岸一線部隊開始同步有計劃地組織脫離接觸。但是，雙方在邊界西段多個區(qū)域形成的多點對峙局面仍沒有得到徹底解決。同時，因加勒萬河谷事件及其后續(xù)發(fā)展已經(jīng)急劇惡化了中印兩國的國內(nèi)輿論，雙方認知進一步負面化，印度國內(nèi)更是出現(xiàn)反華運動。

邊境沖突產(chǎn)生的影響并不局限于中印兩國。據(jù)悉，在沖突發(fā)生期間，美國為印度提供了大量情報信息。而沖突發(fā)生后，印度迅速倒向美國“印太戰(zhàn)略”陣營，同時加速發(fā)展印美、印日和印澳在安全領域的合作。未來，中印處理與管控邊境糾紛的難度仍然很大，中印邊境仍然存在再次發(fā)生沖突的可能性。

三大因素加速周邊地區(qū)秩序重組

中國在地區(qū)層面影響力的迅速上升引發(fā)了美國亞太戰(zhàn)略的調(diào)整，從奧巴馬政府的“亞太再平衡戰(zhàn)略”到特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”，都將中國作為首要制衡或遏制目標。美國的戰(zhàn)略調(diào)整引發(fā)了中國周邊秩序的解構與重組。當前，中美博弈是影響地區(qū)秩序發(fā)展方向的關鍵性因素，而新冠疫情的暴發(fā)成為“發(fā)酵劑”，加劇、加速了中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢。同時，在新冠疫情沖擊下，抗疫合作的階段性成果、RCEP的簽署，既反映了周邊國家對于區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作與社會治理合作的高度認同，也進一步鼓勵他們發(fā)揮戰(zhàn)略自主性，積極塑造符合自身利益的地區(qū)秩序。

中美博弈是關鍵因素

中美在地區(qū)層面的博弈是兩種不同性質(zhì)的地區(qū)秩序方案的博弈。美國“印太戰(zhàn)略”是一套具有鮮明地緣政治特征的設計，在經(jīng)濟領域更強調(diào)在基礎設施方面提供“透明的、可替代性的”投資，針對中國“一帶一路”倡議的意圖明顯。其安全議程的要義是以美國為中心、以規(guī)則為基礎、建立多層次的安全網(wǎng)絡。其印太戰(zhàn)略的目標是遏制中國影響力的“擴張”，維護美國的地區(qū)領導地位。尤其是在特朗普政府時期，美國的印太戰(zhàn)略強調(diào)競爭大于合作，凸顯排他性、封閉性，是一種偽多邊主義。而在中國，周邊命運共同體理念、“一帶一路”倡議和新安全觀可被視為“中國的地區(qū)方案”的三大要件，體現(xiàn)了一種倡導包容、合作、開放、重視發(fā)展、支持多邊主義的地區(qū)秩序設計。因此，美國的“印太戰(zhàn)略”與“中國的地區(qū)方案”具有本質(zhì)上的區(qū)別。這兩種地區(qū)方案的競爭將在相當程度上影響整個地區(qū)格局的發(fā)展方向。

新冠疫情的雙重效應

2020年，防疫抗疫和經(jīng)濟復蘇合作充分實踐了中國“親誠惠容”的周邊外交理念，“人類衛(wèi)生健康共同體”的提出則進一步豐富了周邊命運共同體的內(nèi)涵。在經(jīng)濟領域，2020年東盟歷史性地成為中國第一大貿(mào)易伙伴，形成了中國與東盟互為第一大貿(mào)易伙伴的良好格局，中國和東南亞國家雙邊投資額則同比增長58.8%。此外，中老鐵路、中巴經(jīng)濟走廊、雅萬鐵路等“一帶一路”項目在疫情沖擊下仍然基本保持了正常運營，瀾湄合作與陸海新通道對接方案確定，中歐班列運量大幅增加，這些都體現(xiàn)出中國在周邊地區(qū)經(jīng)濟影響力的持續(xù)擴展。在安全領域，釣魚島問題、南海問題仍然是中國面臨的主要安全挑戰(zhàn)。對此，中國多次強調(diào)，排除一切干擾，盡快重啟“南海行為準則”磋商，爭取早日達成有利于維護南海長治久安的地區(qū)規(guī)則。而未來以新安全觀為指導，以“準則”磋商制定的規(guī)則與機制為基礎，或?qū)⑹菢嫿ㄐ碌牡貐^(qū)安全機制的一種選項。

2020年，美國“印太戰(zhàn)略”已經(jīng)進入實施與升級階段。在意識形態(tài)方面，美國借新冠疫情抹黑中國，其炮制的“中國病毒”“中國責任”負面論調(diào)得到日澳等盟友的積極回應，并在一定程度上削弱了周邊國家民眾對華的友好度。在經(jīng)濟領域，2019年“印太戰(zhàn)略”提出的“藍點網(wǎng)絡”計劃（即根據(jù)“普遍接受的原則和標準，對提名的基礎設施項目進行評估和認證，以促進印太地區(qū)和世界各地市場驅(qū)動的、透明的、財政可持續(xù)的基礎設施發(fā)展”）意在對沖“一帶一路”倡議的基礎設施項目。2020年美國進一步提出建立“繁榮經(jīng)濟網(wǎng)絡”，并邀請日澳印韓等諸多中國周邊國家加入，試圖打造排斥中國的國際經(jīng)貿(mào)陣營，減少相關國家對中國的依賴。不過，在安全領域，新冠疫情遲滯了“印太戰(zhàn)略”的推進。受疫情影響，美國與盟友、伙伴在周邊地區(qū)的軍事演習次數(shù)與規(guī)模也出現(xiàn)程度不等的壓縮。

上述情況表明，新冠疫情在總體上加大了中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢，但是對于中美兩國各自來說，既帶來了挑戰(zhàn)也帶來了機遇。新冠疫情的暴發(fā)在意識形態(tài)和經(jīng)濟領域均加速了美國“印太戰(zhàn)略”遏制中國的步伐。但對中國而言，抗疫合作的成功與疫后地區(qū)經(jīng)濟復蘇的需求，又為中國在更多領域加強與周邊國家合作、提供公共安全產(chǎn)品帶來了新的契機。

區(qū)域合作的認同加強

新冠疫情的影響將會持續(xù)作用于中國周邊安全形勢。疫情的暴發(fā)加強了多數(shù)周邊國家對于區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作與社會治理合作的認同，2021年的大部分時間內(nèi)各國仍然需要應對在可能實現(xiàn)的經(jīng)濟增長方面所面臨的持續(xù)上升的壓力，仍然需要應對疫情引發(fā)的各類社會矛盾與危機，如失業(yè)人口增加、因“疫”返貧、糧食危機，等等。這種需求會進一步增強各國參與地區(qū)合作的動力，也在一定程度上對沖了“印太戰(zhàn)略”提出的、以遏制中國為目的各種“脫鉤論”。就此而言，周邊國家對于區(qū)域合作的認同與地區(qū)秩序“中國方案”具有更多的共同點，這既為周邊國家參與地區(qū)秩序的構建提供了“抓手”，也為中國提供了更多的外交空間。

周邊安全形勢的發(fā)展趨勢

2021年1月拜登政府上臺后，拜登和國務卿布林肯已經(jīng)先后與日本、韓國、菲律賓等地區(qū)盟友通話。值得注意的是，布林肯在與菲律賓外長通話中重申，“美國拒絕中國在南海的海洋權利主張，這些海域超出了1982年《海洋法公約》規(guī)定的中國主張的范圍”，重申“強大的美菲同盟對自由開放的印太地區(qū)至關重要”，強調(diào)《美菲共同防御條約》對兩國安全的重要性。這表明現(xiàn)階段拜登政府基本繼承了特朗普時期的“印太戰(zhàn)略”。不過，正如中美多家智庫所指出的，未來拜登政府將更為重視與盟友的協(xié)調(diào)、重視多邊主義。按照以布魯金斯學會為代表的美國智庫提出的建議，為了掌握地區(qū)秩序的主導權，拜登政府應保持美國在地區(qū)事務中的活躍度和可見性，在亞洲各地與安全伙伴進行頻繁互動，證明美國對聯(lián)盟承諾的可信度，以及防止中國在亞洲建立排他的勢力范圍。這意味著，拜登政府的印太政策將是“軍事實力+多邊外交”。

拜登政府開展多邊外交，或?qū)⒓哟罅Χ韧七M“美日印澳四邊對話”的機制建設。2020年，“四邊對話”正式從司局級對話升級為部長級會晤，在擴容方面也進行了短暫性的嘗試，即在2020年3—5月期間，美日印澳四國與越南、韓國、新西蘭、巴西等國形成兩組不同組合，以共同抗疫為名，每周定期舉行副外長級電話會議?！八倪厡υ挕弊鳛椤坝√珣?zhàn)略”所依托的最主要合作機制，拜登政府或?qū)⒗^續(xù)推動其升級與擴容，從而使其從非正式組織轉(zhuǎn)變?yōu)檎铰?lián)盟，甚至按照蓬佩奧提出的設想，將“四邊對話”打造成印太版的小北約。而這無疑會加大中國在地區(qū)多邊對話機制中面臨的壓力與挑戰(zhàn)。

中國的周邊政策也在不斷調(diào)整當中。2021年1月，王毅國務委員兼外長出訪東南亞四國，對話溝通的核心議題是推動“一帶一路”倡議與各國的發(fā)展戰(zhàn)略對接，以及繼續(xù)加強與各國的防疫抗疫合作，這可以被理解為2021年度中國周邊外交工作的重點議題。對于南海問題，王毅表示，將積極穩(wěn)步推進“南海行為準則”磋商，打造符合國際法、有效且具有實質(zhì)意義的地區(qū)規(guī)則，共同維護南海和平穩(wěn)定。

除了中美戰(zhàn)略競爭這一關鍵性變量之外，影響周邊安全穩(wěn)定的一些不穩(wěn)定不確定因素已經(jīng)初露端倪。2021年2月初緬甸政局發(fā)生突變，軍方接管政權并宣布實行為期一年的緊急狀態(tài)；菲律賓、印尼、巴基斯坦等國長期存在的恐怖主義活動或因疫情及其引發(fā)的社會矛盾而重新活躍；2022年菲律賓將進行總統(tǒng)換屆選舉，由此可能導致中菲關系出現(xiàn)暫時性波動以及南海局勢的動蕩不安；朝鮮、韓國、日本、印度等國家和地區(qū)則將持續(xù)推進軍備采購和武器開發(fā)計劃，等等。

正如《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》所指出的，當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，國際力量對比深刻調(diào)整，國際環(huán)境日趨復雜，不穩(wěn)定不確定性明顯增加，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，全球化遭遇逆流，世界進入動蕩變革期，單邊主義、保護主義、霸權主義對世界和平與發(fā)展構成威脅。周邊地區(qū)亦然。這就需要中國繼續(xù)花大力氣經(jīng)營周邊，精耕細作，綜合運用軟硬實力，統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟、安全與各領域的政策，從而確保周邊地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

（摘自《世界知識》2021年第5期，作者為中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員。有刪節(jié)）