搬遷村莊新老社區(qū)差異化治理的邏輯與影響
——以豫西H村公共衛(wèi)生治理為例

湯玉權，趙若男

一、問題的提出

“治理”一詞被廣泛應用于或公或私的個人和管理機構共同管理事務[1]。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。治理并沒有嚴格意義上的固定模式，而是根據(jù)治理區(qū)域的現(xiàn)實條件、治理環(huán)境的特點、治理群體的性質(zhì)因時、因地、因人地調(diào)整變化，具有一定的權變性和特殊性。

治理的內(nèi)容較為豐富，其中就包括了為扶貧而實施的易地搬遷后續(xù)治理問題。自20 世紀80年代起，我國便開始了諸如“三西移民”的移民搬遷試點，隨后開啟了長達30 年的有計劃的移民搬遷工程。從《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出“要對極少數(shù)生存和發(fā)展條件特別困難的村莊和農(nóng)戶，實行開發(fā)式移民”，到《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》堅持搬遷與脫貧“兩手抓”，加快實施以建檔立卡扶貧搬遷為主，避災、生態(tài)等其他類型搬遷統(tǒng)籌推進的移民搬遷工程，我國的易地搬遷工作不斷深化并漸趨成熟。與此同時，有關易地搬遷政策實施、移民的生計模式、社會適應和融合也逐漸成為學界熱議的話題。在大規(guī)模易地搬遷背景下，由于地方性共識沖突、移民群體的特質(zhì)差異、搬遷實際操作的差異性以及問題暴露的過程性，易地搬遷的后續(xù)治理問題兼具整體層面的共性和相對微觀層面的特殊性。

為深入了解易地搬遷后續(xù)治理的實際狀況，筆者于2021 年1 月對家鄉(xiāng)豫西H 村進行了田野調(diào)查。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，H 村在2016 年因煤礦污染治理需要，讓部分村民易地搬遷，使村莊近一半人口向本鎮(zhèn)集鎮(zhèn)地轉(zhuǎn)移并建立了新社區(qū)，從而使H 村形成了新、老社區(qū)兩個格局。但新老社區(qū)仍由一個村委會治理，在形式上呈現(xiàn)出“兩村統(tǒng)治”的特點。然而，在村民活動空間已然分裂，相應的生產(chǎn)、社會活動、村莊人際關系也已發(fā)生改變的情況下，新老社區(qū)表面的統(tǒng)一治理能否真實全面地反映其治理的內(nèi)在邏輯？對此，筆者結合2020 年新冠肺炎疫情在中國蔓延這一公共衛(wèi)生危機中H 村的治理實踐展開調(diào)查，發(fā)現(xiàn)H 村的新老社區(qū)在公共衛(wèi)生治理中并不統(tǒng)一，甚至呈現(xiàn)出兩種截然不同的治理格局，表現(xiàn)出“差異化治理”的特征。同屬一個村莊，本應在人員配備、物資調(diào)撥、方式方法等方面無差別地實施公共衛(wèi)生治理，為何在實踐中卻呈現(xiàn)出“差異化治理”的特征？這一問題構成了本文研究的起點。

通過梳理有關易地搬遷研究的文獻，發(fā)現(xiàn)目前的研究集中在移民社區(qū)以及移民群體的后續(xù)治理方面。雖有學者注意到搬遷移民群體與遷出村莊在政治參與、社會關系和社會文化層面存在斷裂的問題[2]，也有學者關注到戶籍所在地村級組織對于移民的管理力不從心的問題[3]，但總的來看，既有研究缺少易地搬遷后新老社區(qū)的治理比較研究，疏于探討其背后的差異化邏輯。研究這一問題，有助于理解農(nóng)村治理不平衡的原因，為促進農(nóng)村發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供參考。

二、H 村基本村情

H 村是河南省洛陽市M 縣W 鎮(zhèn)下轄的一個普通村莊，濱臨黃河，以丘陵地勢為主，耕地面積1400畝，人均耕地面積1.03畝。雖然耕地破碎，缺乏大規(guī)模作業(yè)的自然條件，但該村曾一度富有煤炭資源。長期的煤礦開采致使村莊原本就脆弱的生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，部分區(qū)域存在土地塌陷的風險隱患，村民的生活環(huán)境和生命安全受到極大的破壞和威脅。因此，2015 年，在鎮(zhèn)政府和村干部的協(xié)作下，確定了風險路段，劃定了搬遷的范圍，H 村煤礦污染易地搬遷工程開始穩(wěn)步實施。搬遷村民在保留原有耕地、復墾宅基地基礎上被集中安置。2016 年5 月，搬遷村民最終入住新社區(qū)，H 村易地搬遷工程結束。由于戶籍、土地以及集體經(jīng)濟等相關利益存在耦合，村民達成了維持村莊整體性和共用同一套管理班子的共識，由此產(chǎn)生了新老社區(qū)分立卻又統(tǒng)一管理的特殊情形。

H 村有8 個村民小組，共415 戶村民，總人口1354 人，約370 人常年留村，村莊空心化趨勢明顯。村莊權威組織包括村黨支部、村委會、村監(jiān)委會，也就是村民口中的村“三委”。在村“三委”任職的村干部共6 名，年齡均在55 歲左右，最高學歷為高中。6 名村干部中，有5 名居住在移民新社區(qū)，有1 名隨子女常居毗鄰縣，致使原村莊（老村）內(nèi)生政治精英嚴重缺失。新冠肺炎疫情發(fā)生時，全村（包括新老社區(qū)）近60%的人口已流動到本縣城居住，縣域外流動人口則占近13%，村莊內(nèi)部實際人數(shù)372 人（包括2 名原村莊返鄉(xiāng)人員），其中新社區(qū)145 人，老社區(qū) 227 人。新老社區(qū)相距5 公里左右，各配備有1 個衛(wèi)生室和1 名村醫(yī)。筆者在家鄉(xiāng)開展田野調(diào)查的過程中，采用走訪觀察、談話交流以及與村主任、村委的非結構化面談、打電話、發(fā)微信等方式持續(xù)深度交流，獲得了大量資料。

三、H 村新冠肺炎疫情差異化治理表現(xiàn)及邏輯

在2020 年新冠肺炎疫情治理期間，河南省縣、鎮(zhèn)（區(qū)）、村三級衛(wèi)生防護體系在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件過程中發(fā)揮了巨大作用。M 縣政府迅速成立縣應急處置指揮部，發(fā)布黨員干部全體停休、包村人員下沉宣傳、落實疫情防控的緊急通知。而后W 鎮(zhèn)立即召開專題會議，成立防控指揮部，將上級指示第一時間傳遞到村（社區(qū)），全面部署應急工作。因此，H 村的公共衛(wèi)生治理是在縣、鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌規(guī)劃、村干部的組織領導下統(tǒng)一開展的。本文分別從縱向的組織開展、橫向的管控措施、內(nèi)外的管制基礎，探究H 村新老社區(qū)新冠肺炎疫情治理的表現(xiàn)，并以此為基礎探究其治理的內(nèi)在邏輯。

1.縱向組織動員

在嚴峻的防疫形勢下，“暫停各類活動，以疫情防控為中心任務，調(diào)動區(qū)域內(nèi)所有可用資源，竭盡全力打贏防疫攻堅戰(zhàn)”是W 鎮(zhèn)政府的明確指示。H 村根據(jù)指示要求建立防疫領導小組，確定村支書為第一負責人，落實由駐村干部、村干部、村民小組組長、村醫(yī)為主體的“四包一”制度。該制度的首要任務是摸底排查，統(tǒng)籌安排其他工作。

按照“以戶籍底數(shù)為基準，逐戶梳理家庭成員工作、學習和生活地點”的要求，H 村以村民小組為單元，首先開展摸底排查。H 村8 個村民小組組長原為人民公社時期生產(chǎn)隊的隊長，對所轄小組村民的家庭情況爛熟于心，并能夠迅速有針對性地開展工作。但H 村的排查工作要突破村民不同生活空間的限制，實際操作起來具有相當大的難度。一方面，移民新社區(qū)和老社區(qū)空間結構上存在差異：新社區(qū)由于集中安置，村民房屋統(tǒng)一規(guī)劃、連片聚集、規(guī)模有限，有利于挨家挨戶順利地摸底排查；老社區(qū)則保留著原始的村落面貌，村民分散居住，覆蓋面廣，社群的離散性給逐戶走訪調(diào)查帶來了困難[4]。另一方面，新老社區(qū)對風險的感知也存在差異：新社區(qū)按照每戶至少1 人在鎮(zhèn)、縣、市務工的標準，其人員的流動范圍相對要大；同時新社區(qū)的區(qū)位條件、村民的生活需要也決定了社區(qū)的開放度相對要高。老社區(qū)相對封閉，其安全防護的先天優(yōu)勢明顯。鑒于此，新社區(qū)的風險客觀上要高于老社區(qū)。在行政壓力向基層轉(zhuǎn)移的過程中，村民小組組長對新老社區(qū)采取了不同的防疫策略。新社區(qū)位于W 鎮(zhèn)政府所在地，受行政部門控制監(jiān)督的強度更高，傳統(tǒng)權威促使村民小組長逐戶走訪調(diào)查，確保信息的準確性。村莊精英在行政壓力下與政府達成共識，并將這種壓力轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?。相較之下，老社區(qū)缺少核心人物的監(jiān)督，村民小組長更多是基于個人經(jīng)驗以及村民的口耳相傳，在必要時通過電話問詢來完成基礎信息的填報。鄉(xiāng)土社會的人情法則在一定條件下抵消了部分行政約束力，以至于上述方式并不能保證信息的真實性，例如村民反映確實存在居住偏遠的村民家中有湖北省旅居史的人員卻沒有上報的情況。

在摸底排查的同時，村“三委”同步開展其他準備工作。首先，村“三委”按照鎮(zhèn)政府要求在鎮(zhèn)主干道以及新社區(qū)入口設置防疫卡點，并動員黨員和積極分子建立起義務值班隊伍。針對老社區(qū)，在村莊治理主體多數(shù)時間不在場的情況下，基于“不出事”的避責邏輯，村委組織村民用土堆封死3 條與附近其他村莊互為連通的公路，只保留1 條自鎮(zhèn)而起的主要通村公路連接新老社區(qū)。老社區(qū)入口設崗，由村內(nèi)積極分子輪流值班。這種做法盡管出發(fā)點是好的，但非正式化的治理方式顯示出不合法的一面[5]。其次，相關部門組織疫情募捐，黨員干部發(fā)揮帶頭作用，村民紛紛響應，最終共籌得防疫資金13630 元，該資金除了用于村監(jiān)委會疫情期間的財務支出，余款全部用于村“愛心林”建設?；I得口罩200 個均分給新老社區(qū)，優(yōu)先保障值班崗哨人員的供給。但在人口基數(shù)相差懸殊的基礎上，這種 “均分”的背后是資源的傾斜化分配。老社區(qū)總人數(shù)是新社區(qū)的兩倍多，也就意味著老社區(qū)一半多的村民缺少防護用品?；I得消毒液50 斤用于保證值班崗哨消毒。老社區(qū)基于村民活動范圍不固定、公共區(qū)域無法明確界定的原因，并未開展定點消毒。新社區(qū)人員密集且活動空間有限，因此能夠?qū)π律鐓^(qū)的公用通道、小廣場以及文化活動室集中消毒。H 村新老社區(qū)形態(tài)及具體防疫安排差異如表1 所示。

表1 新老社區(qū)形態(tài)及防疫安排對比

2.橫向管控協(xié)調(diào)

2020 年2 月8 日，M 縣政府發(fā)布禁行通知。農(nóng)村縣、鎮(zhèn)、村三級防疫卡點網(wǎng)開始發(fā)揮作用，層層限行，限制人員流動。疫情風險的擴大化所釋放的危險信號不僅會加劇民眾的恐懼感，也使農(nóng)村基層迅速達成封閉式治理的共識[6]。H 村按照風險最小化原則進入了完全封閉狀態(tài)：值班崗哨嚴格把控，勸返來往車輛；由村民小組組長通知外遷村民停止返鄉(xiāng)，禁止新老社區(qū)村民外出。在將外來風險降低到最小范圍的基礎上，村莊治理也逐漸轉(zhuǎn)向維護村莊內(nèi)部的和諧穩(wěn)定。

首先，村“三委”協(xié)作組織建立起一套可操作的值班制度：將防疫領導小組進一步擴展為防疫工作小組，將崗哨人員納入工作班子。根據(jù)兩地值班人員的換崗情況以及村委數(shù)量，防疫工作小組劃分為5 組，輪流排班。每組由村“三委”成員、鎮(zhèn)（街道）防疫卡點人員、新社區(qū)值班人員和老社區(qū)值班人員組成。指定村“三委”成員為組長即值班當天的主要負責人，匯總當日各村民小組組長的上報信息，于當日下午5 點上交鎮(zhèn)政府；記錄值班人員的消毒工作并負責緊急狀況的組織應對。從調(diào)查情況來看，老社區(qū)只有一個村“三委”成員且不駐村，參與卡點值班的實際只有兩名積極分子；而新社區(qū)村“三委”成員有5 人，兩個崗哨值班人員有10 人。這種換班不換崗的制度，實質(zhì)是遵循屬地管理的默認原則。新社區(qū)和老社區(qū)在值班隊伍的建設上存在明顯的人員差異。在新社區(qū)可調(diào)動人力資源較多的情況下，老社區(qū)有限參與治理的人員則要付出更多的時間成本，總體承擔更多的任務。老社區(qū)積極分子在明確感知到不公平時出現(xiàn)了兩種行為結果：第一，消極行為。即積極分子怠工甚至罷工，在值班期間串門、完成例行事務后直接回家，或者確認沒有督察人員時不到崗。這種情況造成了治理的形式主義。第二，過激行為。即積極分子對村委處事不明、置老社區(qū)于不顧的做法有很多抱怨。這種情況造成了治理的過度剛性以及干群關系的惡化。治理主體空間上的結構失衡伴隨不合理的權責分工，引起治理成效上的差異。

其次，解決村民的生活難題。個體的注意力是有限的，且個體一次只能將有限的注意力集中在有限的事物上，注意力的“聚焦”同時造成了“注意力忽視”（attentional neglect），即由于某些問題吸引了個體的注意力，從而導致他們忽視了別的問題[7]。由于新老社區(qū)都隸屬同一個村委會，村干部的注意力應共同作用于新老社區(qū)兩個治理場域。但在實際上，新社區(qū)作為村委的所在地且位于政治中心地帶，其信息將會優(yōu)先被村委注意到并積極應對，從而在一定程度上減弱了對老社區(qū)的注意力并對其延后治理，造成“治理空隙”。易地搬遷后，新社區(qū)村民處于人地分離的狀態(tài)，社區(qū)缺乏維持耕作必要的土地資源。搬遷村民與原有的生計模式基本脫節(jié)，其日常生活資料的獲取在很大程度上依賴于市場，一旦實施封閉式管理，新社區(qū)居民無法外出購買物資，將會面臨嚴重的生活問題。為了解決這一問題，村“三委”及時聯(lián)系協(xié)調(diào)，運送新鮮蔬菜等日常生活用品至社區(qū)門口，方便村民自行購買，保障新社區(qū)治理的服務性、便民性。老社區(qū)雖沒有相同的待遇，但并不影響村民的生活：一方面，農(nóng)業(yè)種植保證了富足的糧食儲備；另一方面，村民可以利用庭院以及周圍空間種植蔬菜和養(yǎng)殖家畜[8]48-49。因此老社區(qū)村民能夠在完全封閉的狀態(tài)下實現(xiàn)一定時期的自給自足。然而對于老社區(qū)兩名縣城返鄉(xiāng)人員來說卻并非如此，他們幾乎沒有維持長期生活的必要物資，只能依靠村民救濟渡過難關?？臻g距離的分隔使村干部在信息獲取及處理上存在滯后性，直到封閉管理期即將結束才核實完返鄉(xiāng)人員的境況。

3.內(nèi)外的治理基礎

新社區(qū)位于鎮(zhèn)政府所在地，特殊的區(qū)位條件使行政介入更加頻繁，治理面臨更直接有效的監(jiān)督和控制。在開展疫情防控應急準備工作的首周內(nèi)，縣委書記、政協(xié)副主席、政法委書記等領導先后赴鎮(zhèn)視察，村干部協(xié)同參與治理。在壓力型體制下，橫幅、標語、大喇叭以及卡點、隔離和各種表單等硬性要求成為新社區(qū)治理主體的工作重點。同時，鎮(zhèn)巡邏隊加入疫情防控宣傳隊伍并巡回監(jiān)督新社區(qū)聚集活動及卡點隔離情況。在已有處罰先例的情況下，新社區(qū)村民基于對防疫制度的理性認識以及在多方力量的管制下，能夠恪守規(guī)則，居家隔離。對于老社區(qū)而言，駐村干部視察頻率相對較低，行政力量的介入有限；村內(nèi)無自治基礎，鎮(zhèn)自治組織更難以觸及；村莊精英基本脫離原有的生活場域，干群關系“懸浮”。但是，傳統(tǒng)權威的影響力仍然能夠起到有效監(jiān)督作用，且村干部個人的領導風格在很大程度上影響著村民遵循制度的結果。調(diào)查顯示，H 村的村支書有數(shù)十年的治理經(jīng)驗，強勢的處事作風使其在村民中具有相當大的話語權。新冠肺炎疫情治理過程中，老社區(qū)也發(fā)生了一起由病犬引發(fā)的黑熱病公共衛(wèi)生事件。在村支書“現(xiàn)有犬只全部捕殺，村內(nèi)往后禁止養(yǎng)狗”的強硬態(tài)度下，村民即便多有非議，但實際多配合服從。在鄉(xiāng)土社會秩序主導的村落，村莊核心人物通過自身權威影響村民的行為選擇，引導基層治理的發(fā)展方向。但這種權威的輻射范圍受載體行動軌跡的影響，其作用力顯著受到時空限制。在有效監(jiān)督主體無能為力的情況下，老社區(qū)村民仍然選擇照常開展社交活動，不受防疫規(guī)則的影響。

H 村曾長期處于無外力介入的封閉狀態(tài)，然而易地搬遷的實施打破了村莊的“無事件情境”[9]。村民共同的生活方式和價值觀念逐漸改變，村莊共同體也在悄然瓦解。新社區(qū)村民在搬遷初期面臨社會適應困境。在鎮(zhèn)政府和村“三委”的幫助下，首先通過就近務工、安排公益崗位、產(chǎn)業(yè)扶貧車間等形式幫助新社區(qū)居民實現(xiàn)家門口的就業(yè)增收，通過經(jīng)濟融入引導村民的社會融入。同時，村“三委”不斷開展以新社區(qū)為中心的村風建設：通過開展“美麗鄉(xiāng)村”建設，打造共建共治共享治理格局；組織微信募捐活動幫助患病村民，樹立社區(qū)互助理念；建立包括家風家訓館、黨建長廊等在內(nèi)的村級文化活動中心，為社區(qū)村民宣傳家風、黨風。在這一過程中，不僅凝聚了社區(qū)村民的共識，而且形成了良好的干群關系，使得村莊精英的工作開展具備良好的群眾基礎。新社區(qū)村民共同經(jīng)歷了搬遷重建的重大事件，在實踐演練中構建新的社區(qū)文化和集體認同意識，形成基于地緣的社區(qū)共同體。因此，在面對突發(fā)事件時，新社區(qū)能夠顯示出較好的動員效果，展現(xiàn)出較強的對外行動力。與此相反，受易地搬遷影響，老社區(qū)的治理秩序面臨困境：伴隨著村莊人口不斷外流，村民小組作為核心家庭之外的統(tǒng)一行動單位后繼無力，易地搬遷進一步造成村莊共同體的解體以及村莊原生精英的轉(zhuǎn)場。在雙層行動邏輯瓦解、村莊核心人物缺失、社群高度離散的情況下，村民行動多表現(xiàn)為無組織、無力量的渙散狀態(tài)。老社區(qū)村民迫切需要能夠代表其利益的內(nèi)生精英引導超家庭行動與認同單位的重塑[10]，恢復正常的社會治理秩序。然而，村民與村委時有摩擦（如村民與村委就辦公地點落在新社區(qū)還是老社區(qū)的博弈就是典型表現(xiàn)），干群關系也漸趨緊張，村民與村干部陷入信任缺失的惡性循環(huán)中。因此，老社區(qū)在應對突發(fā)事件時出現(xiàn)了雙重矛盾：一方面，村民沒有自發(fā)組織開展集體行動的社會基礎，只能被動地接受現(xiàn)有村莊精英的到場組織；另一方面，村民對于現(xiàn)有村莊精英的信任缺失使各方參與治理的積極性有限。可見，新老社區(qū)的社會基礎特性是其治理差異生成的深層原因。

四、差異化治理的現(xiàn)實影響

本文通過分析實際案例發(fā)現(xiàn)，差異化治理具有兩面性：理論上，差異化治理能夠符合特殊時期、不同對象的多重需要，并能促進治理主體的素質(zhì)能力提升；但在實踐中，差異化治理往往失范，導致不公平的傾斜治理甚至治理盲區(qū)。據(jù)此，本文進一步分析差異化治理具體的現(xiàn)實影響。

（一）建設性影響

1.突發(fā)事件的針對性治理

按照《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件[11]。新冠肺炎疫情就是典型的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。突發(fā)事件的治理強調(diào)及時性和有效性。治理資源的多寡和質(zhì)量狀況在很大程度上決定著治理目標能否如期實現(xiàn)[12]。傳統(tǒng)農(nóng)村社會資源匱乏的狀況因資源下鄉(xiāng)有所改善，但農(nóng)村發(fā)展不充分是一個長期狀態(tài)，資源相對不足仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村的主要特征。根據(jù)第七次人口普查統(tǒng)計，2010—2020 年，農(nóng)村人口減少了近1.64 億人，全國流動人口增加近1.54 億人[13]。農(nóng)村勞動力作為最龐大的流動群體，其流動狀況呈現(xiàn)出空間上的廣泛性和時間上的非長期性。當前，農(nóng)村人力資源短缺的現(xiàn)狀和外出務工人群返鄉(xiāng)的風險性制約著突發(fā)事件治理的及時性和有效性。

社區(qū)的地理條件、區(qū)位特點、功能定位以及人員的流動狀況成為風險衡量的重要因素，使各區(qū)域突發(fā)事件的危急程度各不相同。風險評估的結果成為農(nóng)村有限治理資源配置的主要依據(jù)。針對風險人群及社區(qū)重點治理，同時不忽略相對低風險人群及社區(qū)的安全防范。因地制宜、靈活應對、兼顧效率和有效的差異化治理是突破資源限制的現(xiàn)實選擇，同時也是集中力量精準處置疫情等突發(fā)事件的必要措施。

H 村通過對黨員干部、村莊精英的高效政治動員以及對村莊經(jīng)濟能人、積極分子和村民的廣泛動員，彌補了資源短缺的客觀狀況。此外，H村還根據(jù)新老社區(qū)不同的現(xiàn)實情況采取針對性的治理措施，集中資源重點滿足問題突出的新社區(qū)治理需求，同時確保社區(qū)的安全穩(wěn)定，一定程度上體現(xiàn)了差異化治理在提高效率方面的積極作用。

2.治理能力的審視與再造

根據(jù)2019 年6 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，鄉(xiāng)村治理要在2035 年實現(xiàn)基本現(xiàn)代化[14]。復雜的農(nóng)村情況要求基層治理人員必須深入實際、因地制宜地解決問題。因此這一階段性目標的具體實現(xiàn)，在很大程度上依賴于以內(nèi)嵌于村莊的原生精英為代表的基層治理主體。

目前農(nóng)村社會正處于熟人社會向陌生人社會的持續(xù)轉(zhuǎn)型期，鄉(xiāng)土社會秩序瓦解程度整體呈現(xiàn)出非均衡特征。農(nóng)村社會形態(tài)總體的多元化與個別的突變性要求基層治理主體兼顧縱向和橫向群眾利益訴求的差異性，這對村干部的治理能力是極大的考驗。簡約化的治理模式與變遷中的現(xiàn)實基礎不相匹配、理性的治理規(guī)則與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會的錯位是目前村干部治理能力無法適應社會轉(zhuǎn)型的兩種表現(xiàn)[15][16]。有限化、老齡化、經(jīng)驗化的村干部隊伍，在體力、素質(zhì)和數(shù)量上無法滿足高強度的治理需要，在能力素質(zhì)上則無法適應現(xiàn)代化數(shù)字治理要求，這在H 村公共衛(wèi)生差異化治理過程中充分暴露出來，并得到村“三委”內(nèi)部的承認以及鎮(zhèn)政府的關注。而后，在新社區(qū)原有村干部盡數(shù)保留的基礎上，老社區(qū)產(chǎn)生了3名內(nèi)生權力代表，且鎮(zhèn)政府指定老社區(qū)1 名本科學歷青年作為派遣委員參與村莊治理，即通過換屆選舉使兩地村委在數(shù)量上實現(xiàn)了基本平衡，這為村委班子注入了新鮮血液，為差異化治理發(fā)揮了建設性作用。在實踐演練的反復作用下，基層治理主體主動或被動地學習新的知識和技能，實現(xiàn)自我完善和發(fā)展。通過基層民主選舉制度以及政府的資源輸送更新流動村干部，最終實現(xiàn)村委班子整體能力再造的目標。

（二）破壞性影響

1.治理傾斜造成發(fā)展不平衡

自農(nóng)業(yè)稅費制取消后，農(nóng)村治理資源主要依賴于政府自上而下的輸送。在晉升錦標賽和政治淘汰賽的共同作用下，各級政府的治理運行往往產(chǎn)生目標置換。行政發(fā)包制下，“責任—任務”機制貫穿行政層級運作始終，基層政府“能小事多”，繁重的治理任務超出了其治理能力負荷。受鄉(xiāng)政村治模式的客觀影響，村干部淪為基層政府實際的下屬人員漸趨行政化，基層政府通過行政控制和資源分配影響鄉(xiāng)村治理發(fā)展方向，以重點滿足短期內(nèi)可實現(xiàn)且成效突出的選擇性目標需要[17]。資源的分配集中投放于基礎相對較好的社區(qū)，忽略了非重點村落的治理需要，由此拉開發(fā)展差距[18]。治理傾斜必然伴隨著“馬太效應”所造成的社區(qū)之間發(fā)展不平衡和村莊內(nèi)部的社會分層，使得基層的治理矛盾更加尖銳。正如H 村村莊精英長期以移民新社區(qū)為中心開展治理活動，基礎設施建設相較于老社區(qū)更為健全，新老社區(qū)村民生活水平差距顯著。村民基于直觀的對比差距產(chǎn)生的不公感成為老社區(qū)村民與村干部屢有摩擦的原因之一，村民對于自身利益維護的需求更加迫切。村莊發(fā)展的不平衡使村民對于村干部的評價呈兩極分化的特點，在村莊政治上集中表現(xiàn)為新老社區(qū)兩大陣營對立博弈。

2.治理盲區(qū)潛在的風險隱患

2020 年中央一號文件提出深入推進平安鄉(xiāng)村建設[19]，其中治理盲區(qū)是當前鄉(xiāng)村治理存在的重大風險點，對鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生極大威脅。非公平的傾斜治理將會選擇性地忽視非重點治理場域的信息傳遞，使其在時空范圍上治理缺位。以湖北農(nóng)村為中心的第二次疫情暴發(fā)就是典型的治理盲區(qū)引發(fā)的公共衛(wèi)生危機。尚未完全瓦解的鄉(xiāng)土社會秩序決定了傳統(tǒng)人情禮法具有相當大的作用發(fā)揮空間，然而有效治理的目標達成需要國家規(guī)范化的正式控制與鄉(xiāng)村非規(guī)則性的文化網(wǎng)絡之間的調(diào)適性聯(lián)結。人情禮法與理性規(guī)則形成共鳴將推動生產(chǎn)力發(fā)展，提升治理效能，若兩者相沖突就會產(chǎn)生結構性內(nèi)耗。

對于非關鍵性治理場域，治理主體往往采取簡單的治理措施，以迅速解決突出矛盾。在某些情況下，其決策的科學性和合法性經(jīng)不起推敲，損害了人民群眾的利益，是現(xiàn)代化治理發(fā)展道路上的障礙，例如禁止老社區(qū)村民養(yǎng)狗明顯違背了多數(shù)村民的意愿。此外，治理主體的選擇性缺位意味著基層治理不能深入一線，未能全面掌握基層群眾的思想動向和行動軌跡，難以準確把握基層自治的發(fā)展方向。治理盲區(qū)在缺少有效監(jiān)督的情況下，容易偏離正確軌道，一旦失控就可能發(fā)生群體性事件。H 村就曾出現(xiàn)過小規(guī)模的群體性事件，加速了干群關系的惡化?？梢姡卫砻^(qū)的客觀存在，需要基層治理向全面化、系統(tǒng)化、法治化方向發(fā)展。

五、討論：差異化治理的生成框架和價值

本文以H 村新冠肺炎疫情防控為案例，系統(tǒng)分析了其公共衛(wèi)生治理過程，發(fā)現(xiàn)村莊不同社區(qū)間存在“差異化治理”現(xiàn)象，這種差異化治理是在易地搬遷后經(jīng)過長期各自發(fā)展而逐漸顯露的，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的進一步作用下呈現(xiàn)逐漸穩(wěn)固的趨勢。據(jù)此，本文最終以“空間—活動—關系”框架具體闡述差異化治理的生成條件及其價值。

（一）生成條件：“空間—活動—關系”多維變化

1.空間分裂

“細胞分裂”的過程是鄉(xiāng)土社會無法避免的[20]。在戶籍、土地、社會關系保留原有狀態(tài)的基礎上，建設移民新社區(qū)的安置模式實質(zhì)是村莊整體在空間上的分裂擴張。移民新社區(qū)在村莊固有的空間之外重新建構，實現(xiàn)了村莊規(guī)模在地理空間上的進一步擴大。村莊社區(qū)規(guī)模、房屋構造、基礎設施的具體特征與區(qū)位條件密切相關。村莊老社區(qū)在漫長的自發(fā)演變中合并、融合多個自然村，村民以家庭為單位分散居住，在村落邊界持續(xù)擴張過程中整體格局呈現(xiàn)出地緣遼闊、人口稀疏的特點；房屋建造以扁平式的庭院模式為主要特征，居住空間橫向面積寬闊，以滿足小農(nóng)經(jīng)濟和庭院經(jīng)濟的便利性生產(chǎn)需要；文體公共設施建設在容易被“看到”的通村公路邊，脫離了村民日常活動半徑，公共設施表現(xiàn)出配置不完善、利用不充分的特點。新社區(qū)處于土地資源高度飽和的鎮(zhèn)中心地帶，政府對土地、財政、管理成本綜合衡量后[21]，縮短單位家庭間物理距離，統(tǒng)籌規(guī)劃連片安置，實現(xiàn)新社區(qū)規(guī)模的有效壓縮和人口的集聚。房屋構造兼顧實用性和美觀性，向立體化的樓房發(fā)展，居住空間呈現(xiàn)出縱向面積的延伸[22]，盡可能在占用有限土地指標的同時滿足居住需求。以H 村的移民社區(qū)為例，按照每戶170平方米的標準，統(tǒng)一規(guī)劃兩層小樓，其居住空間從某種程度上來說并未被壓縮，相反實現(xiàn)了空間橫向和縱向上的優(yōu)化配置和利用。文體公共設施的配置參照城鎮(zhèn)標準，配置水平相對較高，公共設施的配置在有限的空間內(nèi)與村民的活動需要相契合。宜居的社區(qū)環(huán)境成為打造區(qū)域內(nèi)典范性移民社區(qū)的基礎。

2.活動分化

人類社會生活在本質(zhì)上是實踐的，而空間是人類實踐得以展開的前提與載體[23]。在空間分裂的背景下，社群的活動形式也產(chǎn)生了分化。老社區(qū)村民的物質(zhì)資料獲取與土地緊密結合，生產(chǎn)活動的開展并不需要與外界物質(zhì)信息的頻繁交流；老社區(qū)村民通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得的物資一部分可以滿足自身的生活需要，剩余的物資可以通過市場出售實現(xiàn)家庭資本的積累，可見，老社區(qū)村民與市場之間的互動模式具備單向交換的特征；局限于熟人社會的性質(zhì)，老社區(qū)村民的社交圈子長期固化，人情往來相對有限；老社區(qū)村民的娛樂活動與生產(chǎn)活動在某種程度上是重合的，村民個體的精細化勞動具備藝術性、娛樂性色彩，而非單純的生產(chǎn)活動，這在老齡村民中表現(xiàn)得更為明顯[8]50-53。相較之下，新社區(qū)村民在人—地分離的狀態(tài)下，喪失了自給自足的基礎，生產(chǎn)方式以非農(nóng)為主[24]。伴隨著生計模式由務農(nóng)向務工的轉(zhuǎn)變，基層市場社會體系與新社區(qū)村民的日常生活緊密聯(lián)系。新社區(qū)村民既需要通過市場獲得勞動報酬，又需要通過市場交換獲得生活資料；在生產(chǎn)模式和生活方式重塑的過程中，新社區(qū)村民面臨著社區(qū)內(nèi)部熟人社會與社區(qū)外部陌生人社會轉(zhuǎn)換的不同情境；新社區(qū)村民可以充分利用社區(qū)廣場、戲臺、圖書館、家風宣傳館、鎮(zhèn)區(qū)公園、景點以及市場，獲得豐富多彩的文娛活動體驗。

3.關系裂變

傳統(tǒng)農(nóng)民以血緣和地緣關系為依據(jù)，社會關系的強弱按照“家庭—親族—村莊”依次向外推移。村莊的分裂使村民的關系圈層進一步衍生為“家庭—親族—社區(qū)—村莊”，關系圈層的更新意味著村民需要重新審視自己人與外人的邊界劃分[25]。關系的維持需要往來交流和實踐演練，在空間距離拉大以及生產(chǎn)活動毫無交集的情況下，村民彼此的關系排序呈現(xiàn)向后推移的發(fā)展趨勢。

伴隨著空間變化，易地搬遷的潛在利益所得是家庭財富差距社會分化的關鍵性影響因素。H村移民在統(tǒng)一規(guī)劃原則下，按照每平方米700 元的房屋建造補貼標準，戶均補貼達到12 萬元。移民在短時間內(nèi)實現(xiàn)家庭財富的爆發(fā)式積累，家庭資本積累平均水平不同所導致的社會分層使村民之間有了無形的隔膜。

在地緣與血緣高度嵌合的情況下，村莊內(nèi)部存在小親族之間錯綜復雜的網(wǎng)絡關系。作為社會人的村干部，其角色既是村莊的核心人物，也是親族內(nèi)部的長老。規(guī)則與禮法相互嵌合能夠使治理從制度層面上升到意識層面，但由于空間距離的分割進一步削弱了老社區(qū)村民對村干部行為的監(jiān)督抗衡作用，容易滋生權力尋租和公權私用等失格行為。為了保障自身的利益，在新社區(qū)已然建立完備的辦公場所設施的情況下，老社區(qū)村民集體與村干部就辦公地點發(fā)生激烈沖突，群體性事件最終以治理主體的妥協(xié)而告終。因此村干部往返兩地開展工作，但這種流于形式的坐班制度最終被時空限制所消解，治理主體和治理對象的矛盾繼續(xù)惡化。

（二）價值剖析：治理的多重困境

1.治理成本增加——資源投入有限

物理空間的分裂直接導致治理區(qū)域的擴大，標志著治理成本的增加。社區(qū)與區(qū)域政治中心距離的遠近反映“國家—社會”的強弱關系，新社區(qū)與基層政府空間距離的縮短使其受正式權力的輻射滲透度更高。在摻雜了政績因素和“面子”因素的治理邏輯下，區(qū)域內(nèi)標桿社區(qū)的基礎設施水平成為基層政府加大資源投入、打造示范性宜居典范的參考標準，而地理位置不宜被“看到”的非重點社區(qū)存在形式主義現(xiàn)象。

2.利益訴求差異——治理目標僵化

空間分裂連帶著村民的生產(chǎn)活動和社會活動發(fā)生分化。經(jīng)濟模式的不同決定了意識領域的差異，在活動分化的背后是治理對象潛在的生活方式、思想觀念的改變。不同主體階段性利益訴求并不一致，這直接影響著其對治理活動滿意度的評判結果。政治錦標賽下目標的置換使治理結果與治理需求不相匹配。懸浮型政府不能深入掌握基層情況，村干部過分追求規(guī)范化的任務完成，模糊了其作為群眾利益代言人的初衷。國家與社會單向的溝通模式，可能導致上層政治結構與底層社會結構的疏離[26]。無法靈活解決民生問題，僅依靠自上而下的資源輸送，缺少發(fā)展的創(chuàng)新意識和內(nèi)生動力，導致基層治理陷入內(nèi)卷。

3.治理對象參與——治理共識破碎

“社會互動是由一定的時間——空間結構下的社會實踐構成的，空間形塑了社會互動亦為社會互動所再生產(chǎn)”[27]。社區(qū)共同體受空間分裂過程中潛在的利益因素和活動分化過程中的社會因素影響而逐漸瓦解，以地緣為特征的社區(qū)共同體概念空間漸趨成型。鄉(xiāng)土社會簡單化治理邏輯與城市精細化的治理目標決定了以禮法人情、差序格局為主要特征的鄉(xiāng)土文化與規(guī)則法治、協(xié)調(diào)合作的城市文化之間的差異[28]。由于社區(qū)文化的差異，無形的社區(qū)邊界基于個體的自我感知而生成。具有象征意義的深層次共同空間的瓦解使開展統(tǒng)一的治理活動喪失了精神基礎。治理對象思想觀念更新水平的不同決定了其對治理規(guī)則的理解以及制度遵循程度的不同，治理共識的缺乏意味著群眾參與治理的積極性受限，甚至干擾統(tǒng)一的治理活動，難以達成預期治理目標。

六、結語

本文以H 村的公共衛(wèi)生治理為視窗，系統(tǒng)分析了在易地搬遷所造成空間分裂、活動分化、關系裂變的背景下，新舊社區(qū)差異化的治理邏輯及其影響。值得注意的是，在易地搬遷持續(xù)推進的宏觀背景下，基層治理高度重視新社區(qū)，使村民在某些方面得到潛在的治理資源；但在一定程度上忽略了對于老社區(qū)的治理，使其因缺少治理資源而容易伴生尖銳的社會矛盾。長此以往，“馬太效應”將使發(fā)展不平衡程度持續(xù)加大。在全面實施鄉(xiāng)村振興的背景下，對這一問題的關注尤為必要。為了避免鄉(xiāng)村內(nèi)部由于“差異化治理”而帶來新的不平衡，客觀上需要基層治理多方主體的協(xié)調(diào)配合，在尊重差異、消滅差距的邏輯下開展系統(tǒng)治理，從而推進鄉(xiāng)村平衡發(fā)展，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。