日落條款啟動(dòng)背景下中資企業(yè)在印尼投資的國(guó)際保護(hù)

魏艷茹

印尼是東盟最大經(jīng)濟(jì)體、人口最多的國(guó)家、最大消費(fèi)市場(chǎng)，也是歷史上華人“下南洋”、如今中資企業(yè)“走出去”的重要目的地國(guó)。在“一帶一路”倡議與作為印尼頂層戰(zhàn)略規(guī)劃的“全球海洋支點(diǎn)”構(gòu)想成功對(duì)接、基于“利益和合”的全球投資治理網(wǎng)絡(luò)重組的時(shí)代背景下，中印投資交往更為密切。從2014 年起，印尼漸次終止了26 個(gè)雙邊投資協(xié)議（簡(jiǎn)稱(chēng)BIT），1994 年中國(guó)—印尼BIT 也在其列。在已終止BIT 日落條款（sunset clause）普遍啟動(dòng)的新變局中及時(shí)開(kāi)新局，為中資企業(yè)在印尼投資的國(guó)際保護(hù)做好法律謀劃非常重要。學(xué)界對(duì)該問(wèn)題關(guān)注不多，是以筆者略述管見(jiàn)，以求教于方家。

一、印尼BIT 日落條款的啟動(dòng)背景

早在亞非拉國(guó)家競(jìng)相掀起外資國(guó)有化浪潮的20 世紀(jì)60 年代，印尼便開(kāi)始積極締結(jié)BIT①整個(gè)20世紀(jì)60—70年代，印尼締結(jié)了8個(gè)BIT，其締約伙伴均為歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家：荷蘭、丹麥、德國(guó)、挪威、比利時(shí)、法國(guó)、瑞士和英國(guó)。，以吸引外資發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)[1]。自1968 年與丹麥締結(jié)第一個(gè)現(xiàn)代BIT 起，至決定漸次終止BIT 的2014 年止，共締結(jié)了71 個(gè)BIT。這些BIT 核心條款普遍用語(yǔ)模糊、籠統(tǒng)，具有片面保護(hù)投資者私權(quán)、對(duì)東道國(guó)主權(quán)保護(hù)不夠、全面接受投資仲裁庭管轄權(quán)等特點(diǎn)[2]。

截至2014 年，涉印尼的投資仲裁案件共8起，仲裁庭的裁決并未明顯出格。但由于體現(xiàn)全球話語(yǔ)的BIT 規(guī)則未能與體現(xiàn)地方話語(yǔ)的印尼國(guó)內(nèi)治理規(guī)則良性互動(dòng)，恰恰是這些BIT 中片面保護(hù)投資者利益的規(guī)則本身及BIT 框架下非常獨(dú)特的私人（投資者）挑戰(zhàn)東道國(guó)的投資仲裁機(jī)制，導(dǎo)致這些案件尤其是最后3 起礦業(yè)爭(zhēng)端案件給印尼政府帶來(lái)了極大的監(jiān)管和輿情壓力[3]。

在上述背景下，2014 年3 月，印尼通知荷蘭，1994 年 印 尼—荷 蘭BIT 將 于2015 年7 月1 日 有效期屆滿(mǎn)后正式終止[4]。迄今漸次終止了26 個(gè)BIT。因投資通常具有較長(zhǎng)的生命周期，為確保投資法律環(huán)境的穩(wěn)定，依循國(guó)際投資協(xié)議締約實(shí)踐，印尼BIT 終止條款都內(nèi)嵌了日落條款，以期為終止前對(duì)已投入的既有投資提供延伸保護(hù)。比如，1994 年中國(guó)—印尼BIT 日落條款（第13 條第2 款）規(guī)定：“第1—12 條的規(guī)定對(duì)本協(xié)議終止之日前進(jìn)行的投資應(yīng)繼續(xù)適用10 年。”②印尼BIT日落條款所規(guī)定的延伸保護(hù)期以10年為主。極少數(shù)印尼BIT未指明延伸適用的具體期限。除1992年印尼—澳大利亞BIT、1995 年印尼—阿根廷BIT 外，其余24 個(gè)已終止印尼BIT 的日落條款均已啟動(dòng)。

各國(guó)根據(jù)國(guó)內(nèi)外情況定期或不定期更新BIT范本本是常規(guī)工作，但通常借助新舊BIT 更替轉(zhuǎn)變締約立場(chǎng)，而不是在新范本以及基于新范本的新BIT 尚未簽訂并生效之前，大面積終止已生效的BIT。這是因?yàn)?，后者不但將?dǎo)致國(guó)際投資保護(hù)網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)真空，而且還加劇其動(dòng)蕩性，不利于為外資營(yíng)造良好的法律環(huán)境。正是在這樣的背景下，研判印尼大量終止BIT 進(jìn)而“日落條款”陸續(xù)啟動(dòng)后，中資企業(yè)在印尼投資的國(guó)際保護(hù)現(xiàn)狀、問(wèn)題、對(duì)策非常必要。

二、日落條款啟動(dòng)后中資企業(yè)在印尼投資的國(guó)際保護(hù)現(xiàn)狀

在本文的語(yǔ)境中，“中資企業(yè)在印尼的投資”包括兩類(lèi)：一是中資企業(yè)以印尼為首個(gè)投資目的地進(jìn)行的投資，這類(lèi)投資通常被視為“中國(guó)投資者的投資”，受中國(guó)與印尼之間的國(guó)際投資協(xié)議之保護(hù)；二是中資企業(yè)以印尼為最終投資目的地而非首個(gè)投資目的地進(jìn)行的投資，這類(lèi)投資通常被視為“第三國(guó)投資者的投資”①出于善用境外資源、市場(chǎng)、技術(shù)等關(guān)鍵要素的考慮，跨國(guó)公司通常傾向于搭建復(fù)雜的全球投資架構(gòu)。中資企業(yè)亦然?！白叱鋈ァ钡闹匈Y企業(yè)經(jīng)常以避稅港或低稅地為最頂層/頂層投資地，以稅制規(guī)范透明、避免重復(fù)征稅協(xié)定多、稅收條件優(yōu)惠的國(guó)家或地區(qū)為中間層投資地，以實(shí)際業(yè)務(wù)運(yùn)作的國(guó)家或地區(qū)為底層投資地，通過(guò)復(fù)雜的融資結(jié)構(gòu)投資。對(duì)于這種股權(quán)安排，中國(guó)財(cái)政部、稅務(wù)總局2018年聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善企業(yè)境外所得稅收抵免政策問(wèn)題的通知》已予以避免國(guó)際重復(fù)征稅意義上的肯定，將受承認(rèn)的國(guó)際稅收間接抵免層級(jí)由三級(jí)升至五級(jí)。，受第三國(guó)與印尼之間的國(guó)際投資協(xié)議之保護(hù)。上述中資企業(yè)在印尼的投資之國(guó)際保護(hù)框架包括BIT 框架、其他協(xié)議框架。

（一）BIT 框架下的投資保護(hù)現(xiàn)狀

印尼始終采用傳統(tǒng)的歐洲式BIT 范本。將現(xiàn)行有效的印尼BIT 與業(yè)已終止、借由日落條款延伸適用的印尼BIT 相比較可知，除非締約對(duì)方另有不同堅(jiān)持，整體上這兩類(lèi)BIT 均極為偏重投資者利益。主要表現(xiàn)有：一是投資定義條款多采用以資產(chǎn)為中心的締約模式，將包含間接投資、買(mǎi)賣(mài)合同在內(nèi)的各類(lèi)資產(chǎn)都認(rèn)定為投資，故印尼有義務(wù)用BIT 保護(hù)投機(jī)資本和國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)。二是絕對(duì)待遇標(biāo)準(zhǔn)條款未附加必要的限縮性解釋?zhuān)释顿Y仲裁庭有機(jī)會(huì)用該“口袋條款”擴(kuò)大保護(hù)投資者利益。三是征收補(bǔ)償條款的規(guī)定非常籠統(tǒng)，未界定間接征收，從而為仲裁庭擴(kuò)大解釋間接征收預(yù)留了空間。四是資本轉(zhuǎn)移條款允許投資的本金與利潤(rùn)自由轉(zhuǎn)移到境外，未設(shè)置維護(hù)金融秩序穩(wěn)定的必要限制條件，故投資者可自由撤資②在東道國(guó)國(guó)際收支長(zhǎng)期不平衡時(shí)，外資大量出逃不但可能導(dǎo)致東道國(guó)在國(guó)際上無(wú)力購(gòu)買(mǎi)基本物資和服務(wù)，而且可能助推金融危機(jī)的發(fā)生，而1997—1998年印尼金融危機(jī)的導(dǎo)火索恰是外資大量出逃。。五是投資者和國(guó)家間的投資爭(zhēng)端解決條款全面接受了投資仲裁管轄權(quán)，允許投資者就其與東道國(guó)之間的任何投資爭(zhēng)端提起投資仲裁。

（二）其他協(xié)議框架下的投資保護(hù)現(xiàn)狀

除了早在1981 年締結(jié)的《伊斯蘭會(huì)議組織投資協(xié)議》采用當(dāng)時(shí)風(fēng)行的傳統(tǒng)歐洲式BIT 范本，印尼締結(jié)或參加的、現(xiàn)行有效的所有“東盟+”類(lèi)協(xié)議和雙邊自由貿(mào)易類(lèi)協(xié)議均采用了美國(guó)式BIT 范本。這些協(xié)議均訂立于2007 年以后，具有美國(guó)式BIT 之注重預(yù)留東道國(guó)正當(dāng)規(guī)制空間、投資保護(hù)水平相對(duì)略低的特點(diǎn)：一是縮小投資定義的外延，或采取以企業(yè)為中心的定義模式③如2019年《印尼—澳大利亞更緊密經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》第14.1條（定義）。，或?qū)⒉痪哂型顿Y屬性（如投入資本、期待獲得收益、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等）的資產(chǎn)排除在受保護(hù)的投資范疇之外④如2009年《東盟全面投資協(xié)議》腳注2。。二是對(duì)絕對(duì)待遇標(biāo)準(zhǔn)條款予以限縮性解釋?zhuān)吻骞焦?、全面保護(hù)和安全的含義，以及這兩者與習(xí)慣國(guó)際法的關(guān)系。三是在征收補(bǔ)償條款中明確了間接征收的判斷標(biāo)準(zhǔn)，以及征收與稅收措施之間的關(guān)系。四是對(duì)轉(zhuǎn)移條款設(shè)定了除外條件，規(guī)定東道國(guó)有權(quán)為了遵守國(guó)內(nèi)強(qiáng)行法、遵守《國(guó)際貨幣基金協(xié)議條款》、解決國(guó)際收支嚴(yán)重不平衡問(wèn)題及外部財(cái)政困難等原因，限制投資者轉(zhuǎn)移其本金與利潤(rùn)。五是限制投資者對(duì)投資仲裁條款的濫用，限定可提起投資仲裁的爭(zhēng)端范圍，細(xì)化投資爭(zhēng)端解決程序，增設(shè)防止濫訴的機(jī)制，如要求濫訴的投資者支付東道國(guó)的應(yīng)訴費(fèi)用和律師費(fèi)。

根據(jù)印尼締結(jié)的兩類(lèi)協(xié)議的通常規(guī)定，當(dāng)不同投資協(xié)議的調(diào)整范圍重合時(shí)，投資者有權(quán)選用更優(yōu)惠的規(guī)則。具體如下：一是多數(shù)印尼BIT 明確規(guī)定，調(diào)整同一事項(xiàng)的兩類(lèi)協(xié)議可并存，投資者可適用對(duì)其更優(yōu)惠的協(xié)議或規(guī)定①例如，1994年中國(guó)—印尼BIT第11條（其他義務(wù)）規(guī)定：“如果……締約雙方簽訂的國(guó)際協(xié)議為締約另一方投資者的投資提供了較本協(xié)定的規(guī)定更為優(yōu)惠的待遇，應(yīng)從優(yōu)適用。”。二是其他類(lèi)協(xié)議也均允許并存。有的協(xié)議簡(jiǎn)單承認(rèn)，締約方有權(quán)簽署待遇更優(yōu)惠的平行協(xié)議②例如，1981年《伊斯蘭會(huì)議組織投資協(xié)議》規(guī)定：“兩個(gè)或兩個(gè)以上締約方可簽訂協(xié)議，提供比本協(xié)議規(guī)定的待遇更優(yōu)惠的待遇。；有的協(xié)議進(jìn)一步規(guī)定，應(yīng)適用對(duì)投資者更優(yōu)惠的規(guī)定③如2009年《東盟—韓國(guó)投資協(xié)議》便是如此。；還有的協(xié)議在承認(rèn)并存的同時(shí)責(zé)令或指引締約方努力解決條約沖突④如2007年《印尼—日本經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》便是如此。。

三、日落條款啟動(dòng)后中資企業(yè)在印尼投資的國(guó)際保護(hù)障礙

（一）保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的可預(yù)測(cè)性差

對(duì)24 個(gè)已終止BIT 項(xiàng)下的既有投資來(lái)說(shuō)，因日落條款的緣故，已終止BIT 繼續(xù)為之提供若干年限的延伸保護(hù)，其國(guó)際保護(hù)框架暫時(shí)穩(wěn)定。但是，由25 個(gè)現(xiàn)行有效的印尼BIT 所構(gòu)建的國(guó)際保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的可預(yù)測(cè)性卻較差。

首先，印尼的BIT 終止立場(chǎng)尚不穩(wěn)定。一是以共時(shí)性視角觀之，投資保護(hù)水平本身并不是影響印尼BIT 終止與否的決定性因素。現(xiàn)行有效BIT 與已終止BIT 的投資保護(hù)水平整體看來(lái)并無(wú)明顯差異，但個(gè)體差異可能巨大。例如，因中國(guó)在投資仲裁條款方面的格外堅(jiān)持，1994 年中國(guó)—印尼BIT 的投資保護(hù)水平嚴(yán)重偏低，投資者僅有權(quán)就征收補(bǔ)償款額爭(zhēng)端提起投資仲裁。在終止過(guò)分褫奪東道國(guó)正當(dāng)規(guī)制權(quán)的老一代BIT 的過(guò)程中，印尼順便單方終止了極為尊重東道國(guó)規(guī)制權(quán)的低標(biāo)準(zhǔn)BIT。二是以歷時(shí)性視角觀之，隨著時(shí)間遷延而產(chǎn)生的BIT 代際區(qū)分也不是影響印尼BIT 終止與否的決定性因素。印尼BIT 締結(jié)立場(chǎng)有明顯的代際特征，但是，印尼所終止的BIT 遍布各個(gè)代際。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)考量無(wú)法解釋這一現(xiàn)象。例如，印尼何以在是否保留BIT 上對(duì)兩個(gè)首屈一指的外資來(lái)源國(guó)——中國(guó)、新加坡態(tài)度不一？

其次，部分印尼BIT 包含了賦予締約方隨時(shí)單方終止權(quán)的終止條款。印尼BIT 單方終止規(guī)則可大體分為兩類(lèi)：默認(rèn)展期終止、固定期限終止。在前一種情況下，BIT 在締約雙方商定的初始有效期（如10 年）內(nèi)生效；除非締約一方利用該初始有效期結(jié)束前的窗口期（如至少1 年前）發(fā)出終止通知，否則默認(rèn)續(xù)展一個(gè)額外的有效期。據(jù)此，印尼每隔一定年限才可獲得一次單方終止BIT的機(jī)會(huì)。在后一種情況下，BIT 在締約雙方商定的初始有效期內(nèi)生效；該有效期屆滿(mǎn)后，無(wú)限期自動(dòng)續(xù)展，但締約一方可隨時(shí)向另一方發(fā)出終止BIT的通知。對(duì)方收到該通知起經(jīng)過(guò)特定時(shí)間（通常為1 年）后BIT 終止?？紤]到自2014 年以來(lái)，印尼在BIT 終止與否問(wèn)題上尚未形成一致的立場(chǎng)或做法，故固定期限終止條款加劇了印尼BIT 背景下國(guó)際保護(hù)框架的不穩(wěn)定性。

（二）保護(hù)真空不斷擴(kuò)大

同全球的國(guó)際投資保護(hù)網(wǎng)絡(luò)一樣，印尼的國(guó)際投資保護(hù)網(wǎng)絡(luò)既存在剪不斷、理還亂的“意大利面碗”效應(yīng)，也存在保護(hù)真空。印尼漸次終止BIT 繼而啟動(dòng)日落條款后，其締結(jié)或參加的其他具有BIT 功能的協(xié)議并不能無(wú)縫補(bǔ)位，導(dǎo)致中資企業(yè)在印尼投資的國(guó)際保護(hù)真空不斷擴(kuò)大。

首先，新投資及延伸保護(hù)期屆滿(mǎn)的既有投資進(jìn)入保護(hù)真空。未進(jìn)入保護(hù)真空的此類(lèi)投資只有兩種：一是獲得印尼BIT 銜接性保護(hù)的極少數(shù)投資。印尼BIT 中使用彈性用語(yǔ)界定投資國(guó)籍的僅為已終止的1992 年印尼—澳大利亞BIT（單獨(dú)采用“擁有或控制標(biāo)準(zhǔn)”）、現(xiàn)行有效的1992 年印尼—瑞典BIT（單獨(dú)采用“住所地標(biāo)準(zhǔn)”）。鑒于前一個(gè)BIT 日落條款已為兩國(guó)共同終止，故中資企業(yè)在印尼的新投資和既有投資里，只有住所地設(shè)在瑞典的中資企業(yè)的那部分可獲得銜接性保護(hù)。二是獲得印尼其他投資協(xié)議銜接性保護(hù)的部分投資。申言之，依“組建或成立地標(biāo)準(zhǔn)”獲得保護(hù)的新投資和既有投資，條件是在協(xié)議中非印尼締約方領(lǐng)土內(nèi)依其法律成立企業(yè)、以此類(lèi)國(guó)家企業(yè)身份赴印尼投資；依“擁有或控制地標(biāo)準(zhǔn)”獲得保護(hù)的新投資和既有投資，條件是被其他締約方投資者所擁有或控制。

其次，日落條款本身被終止情況下的既有投資進(jìn)入保護(hù)真空。通過(guò)共同終止的方式，印尼一并終止了與阿根廷、澳大利亞之間的BIT 及其日落條款。根據(jù)1969 年《維也納條約法公約》第54 條（依條約規(guī)定或經(jīng)當(dāng)事國(guó)同意而終止或退出條約）并考察諸國(guó)際法院判例及相關(guān)仲裁案例可知，該條款確實(shí)得因締約方的一致同意而終止[5]?？紤]到共同終止BIT 及其日落條款甚至無(wú)需等到BIT 有效期屆滿(mǎn)，在印尼尚未形成一致的BIT 終止立場(chǎng)或做法的背景下，存在發(fā)生更多既有投資直接步入國(guó)際保護(hù)真空的可能。

（三）保護(hù)水平不敷其用

印尼1999 年地方分權(quán)法將地方自治確定為國(guó)家制度，且規(guī)定“中央政府應(yīng)把除了外交、國(guó)防、法院、金融與宗教之外的權(quán)力移交給地方政府，并在政治層面進(jìn)行權(quán)力的轉(zhuǎn)移”[6]。由于地方政府的投資治理能力和資源各異、央地之間投資治理權(quán)限劃分不明確、溝通協(xié)調(diào)不暢，央地之間及地方政府內(nèi)部的法律法規(guī)、政策文件、具體決定經(jīng)常交叉重疊并發(fā)生矛盾。復(fù)雜的投資法律環(huán)境導(dǎo)致投資者面臨的投資法律風(fēng)險(xiǎn)劇增，而自然資源領(lǐng)域的投資者尤甚[7]。2014 年以前發(fā)生的8 個(gè)涉印尼投資仲裁案件中，涉地方分權(quán)后投資治理困局者占半數(shù)之多。例如，Churchill案、Planet 案凸顯了地方分權(quán)落地實(shí)施后地方政府在許可證管理方面的能力不足①Churchill Mining and Planet Mining Pty Ltd v.Republic of Indonesia,ICSID Case No.ARB/12/40 and 12/14,Award dated 6 December 2016,paras.22–37.；Cemex 案凸顯了地方分權(quán)落地實(shí)施后中央與地方權(quán)力移交過(guò)程中的監(jiān)管失控②Cemex Asia Holdings Ltd v.Indonesia,ICSID Case No.ARB/04/3,Award embodying the parties' settlement agreement dated 23 February 2007,pursuant to Arbitration Rule 43(2).；East Kalimantan 案凸顯了地方分權(quán)后央地之間的投資治理權(quán)之爭(zhēng)③Government of the Province of East Kalimantan v.PT Kaltim Prima Coal and others,ICSID Case No.ARB/07/3,Award on Jurisdiction dated 28 December 2009.。印尼中央政府其后雖試圖通過(guò)分級(jí)治理的“再集權(quán)”方式協(xié)調(diào)各級(jí)政府之間的法律法規(guī)，但效果有限，因地方分權(quán)后治理不善的投資仲裁案件仍在不斷發(fā)生④Indian Metals &Ferro Alloys Ltd v.Republic of Indonesia,PCA Case No.2015-40,Award dated 29 March 2019.。

誠(chéng)然，漸次終止26 個(gè)BIT 是印尼改革BIT 體制的前奏，并非拋棄該機(jī)制的號(hào)角，印尼將在新范本基礎(chǔ)上繼續(xù)締結(jié)BIT及其他投資協(xié)議。但是，根據(jù)印尼外交部條法司司長(zhǎng)披露的信息，印尼將在新BIT 范本中嚴(yán)格限制投資仲裁的進(jìn)攻性[12]。既有BIT 的大量終止及后續(xù)締結(jié)的BIT 之投資保護(hù)水平大幅降低，導(dǎo)致其無(wú)法充分滿(mǎn)足地方分權(quán)后產(chǎn)生的高企的國(guó)際保護(hù)需求。

四、日落條款啟動(dòng)后中資企業(yè)在印尼投資的國(guó)際保護(hù)對(duì)策

日落條款啟動(dòng)后，為穩(wěn)定中資企業(yè)在印尼投資的國(guó)際保護(hù)法律環(huán)境，盡可能縮小保護(hù)真空，提高投資保護(hù)水平，本文認(rèn)為，應(yīng)在國(guó)家和企業(yè)兩個(gè)層面采取法律對(duì)策。

（一）國(guó)家層面的對(duì)策

1994 年 中 國(guó)—印 尼BIT 于2015 年3 月31 日被單方終止后，兩國(guó)共同締結(jié)或參加的具有代償功能或此方面潛力的國(guó)際協(xié)議目前有二：2009 年《中國(guó)—東盟投資協(xié)議》（2010 年1 月1 日生效）；2020 年11 月15 日簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》（尚未生效）。中國(guó)—印尼之間的國(guó)際投資保護(hù)機(jī)制尚未達(dá)到差強(qiáng)人意的水平，唯一現(xiàn)行有效的2009 年《中國(guó)—東盟投資協(xié)議》不僅保護(hù)范圍狹窄，而且保護(hù)水平很低，比如，甚至未真正賦予投資者以投資國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇。鑒此，中國(guó)應(yīng)與印尼乃至包括印尼在內(nèi)的東盟10國(guó)、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》其他成員國(guó)展開(kāi)談判，完善或新簽相關(guān)投資保護(hù)協(xié)議，至少為中資企業(yè)以印尼為首個(gè)投資目的地的投資提供適當(dāng)水平的投資保護(hù)。

首先，盡快推動(dòng)2009 年《中國(guó)—東盟投資協(xié)議》的第二次升級(jí)。2009 年《中國(guó)—東盟投資協(xié)議》曾于2015 年進(jìn)行了第一次升級(jí)，但只完善了投資促進(jìn)和投資便利化條款，未涉及投資保護(hù)條款。為穩(wěn)定中資企業(yè)以印尼為首個(gè)投資目的地的投資之國(guó)際保護(hù)機(jī)制，提高其保護(hù)水平，中國(guó)應(yīng)及時(shí)推動(dòng)2009 年《中國(guó)—東盟投資協(xié)議》再次升級(jí)。對(duì)標(biāo)同樣作為“東盟+”協(xié)議的2014 年《東盟—印度投資協(xié)議》，側(cè)重完善如下兩點(diǎn)：第一，擴(kuò)大協(xié)議保護(hù)的投資范圍，將“擁有或控制標(biāo)準(zhǔn)”納入“投資”定義，具體措辭可以考慮：“締約一方投資者根據(jù)締約另一方相關(guān)法律、法規(guī)和政策在后者境內(nèi)擁有或控制的各種資產(chǎn)。”第二，擴(kuò)大協(xié)議所約束的東道國(guó)行為范圍，將東道國(guó)的具體決定、措施囊括其中，具體措辭可考慮：“措施一詞是指所采取的，影響投資者和/或投資的，任何法律、法規(guī)、規(guī)則、程序、行政決定或行政行為。”

其次，及時(shí)推動(dòng)2020 年《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》項(xiàng)下的投資仲裁談判。2020 年《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》之投資篇章（第10 章）雖屬于BIT 類(lèi)型，但卻未包含投資者與東道國(guó)之間的爭(zhēng)端解決機(jī)制。根據(jù)該協(xié)議第10.18 條（工作方案），在尊重締約各方立場(chǎng)的前提下，締約各方有義務(wù)在該協(xié)議生效兩年內(nèi)就投資者與東道國(guó)之間的投資爭(zhēng)端解決機(jī)制問(wèn)題展開(kāi)談判，并在開(kāi)始談判后的三年內(nèi)結(jié)束談判。本文認(rèn)為，為確保中資企業(yè)在印尼的投資之國(guó)際保護(hù)機(jī)制的穩(wěn)定性，中國(guó)應(yīng)密切關(guān)注2020 年《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》生效后的第10.18 條談判問(wèn)題，努力推動(dòng)投資仲裁條款的最終納入?？紤]到自2014 年以來(lái)，印尼繼續(xù)締結(jié)包含高水平投資保護(hù)內(nèi)容的自由貿(mào)易類(lèi)協(xié)議，如2019 年《印尼—澳大利亞全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》，且2020 年《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》締約方之間現(xiàn)行有效的BIT 及其他協(xié)議大都包含投資仲裁機(jī)制，故亦有可能說(shuō)服印尼及其他《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》成員繼續(xù)接受投資仲裁機(jī)制。

最后，盡早推動(dòng)雙邊自由貿(mào)易類(lèi)協(xié)議或BIT的商簽。2018 年，印尼與新加坡新簽了BIT，亦與卡塔爾共同推動(dòng)了2000 年BIT 之正式生效；2020 年，印尼通過(guò)了旨在使2018 年印尼—新加坡BIT 生效的2020 年第97 號(hào)總統(tǒng)令，亦與澳大利亞共同推動(dòng)了2019 年更緊密經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議之正式生效。上述雙邊性質(zhì)的自由貿(mào)易類(lèi)協(xié)議投資篇章及BIT 均包含投資仲裁機(jī)制。可見(jiàn)，對(duì)于已與之建立了包含投資仲裁在內(nèi)的次多邊國(guó)際保護(hù)機(jī)制的伙伴國(guó)家而言，印尼在繼續(xù)簽訂包含投資仲裁機(jī)制的雙邊自由貿(mào)易類(lèi)協(xié)議或BIT問(wèn)題上確有轉(zhuǎn)圜空間。作為排名僅次于新加坡、日本的印尼第三大外資來(lái)源地國(guó)，中國(guó)尚未為本國(guó)企業(yè)在印尼的投資建立起堪與新加坡、日本相媲美的國(guó)際保護(hù)機(jī)制。無(wú)論是與新加坡投資者能享受到的2009 年《東盟全面投資協(xié)議》項(xiàng)下之保護(hù)相比，還是與日本投資者能享受到的2007年《印尼—日本經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》項(xiàng)下之保護(hù)相比，中國(guó)投資者根據(jù)1994年中國(guó)—印尼BIT（已終止）和2009 年《中國(guó)—東盟投資協(xié)議》所享受到的投資保護(hù)水平都明顯偏低。為更有效保護(hù)中資企業(yè)在印尼的投資，中國(guó)應(yīng)充分考慮和借鑒印尼新近與新加坡、澳大利亞等國(guó)之間的締約實(shí)踐，從雙邊協(xié)議入手，盡早推動(dòng)雙邊自由貿(mào)易類(lèi)協(xié)議或BIT 的商簽，爭(zhēng)取此類(lèi)雙邊協(xié)議能為中資企業(yè)在印尼的投資提供超出2009 年《中國(guó)—東盟投資協(xié)議》水平的國(guó)際保護(hù)。

（二）企業(yè)層面的對(duì)策

為有效保護(hù)其在印尼的投資，中資企業(yè)應(yīng)注意增強(qiáng)國(guó)際投資法意識(shí)，在進(jìn)行投資決策時(shí)主動(dòng)出擊，像稅務(wù)籌劃那樣，提前進(jìn)行國(guó)際投資保護(hù)方面的籌劃。除應(yīng)購(gòu)買(mǎi)海外投資政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)外，還應(yīng)格外注意采取以下國(guó)際保護(hù)對(duì)策。

首先，善用國(guó)籍規(guī)劃。一是采用疊加協(xié)議的方式確保投資保護(hù)的穩(wěn)定性、可得性和高水平。能促進(jìn)投資保護(hù)網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性、可得性的優(yōu)先選擇是自由貿(mào)易類(lèi)協(xié)議、次多邊協(xié)議。不過(guò)，此類(lèi)協(xié)議的投資保護(hù)水平往往遠(yuǎn)不及BIT，所以，疊加選擇高水平的BIT 效果更佳。二是采用疊加協(xié)議的方式重點(diǎn)防范特定投資風(fēng)險(xiǎn)。例如，印尼國(guó)內(nèi)法不能為地方分權(quán)后的投資提供充分保護(hù)，投資者迫切需要國(guó)際投資協(xié)議“公平公正待遇條款”的保護(hù)。因此，未雨綢繆地選擇以伊朗、約旦、摩洛哥、卡塔爾、沙特、蘇丹、敘利亞、突尼斯等國(guó)投資者身份赴印尼投資，不但可享受到1981年《伊斯蘭會(huì)議組織投資協(xié)議》的穩(wěn)定保護(hù)，還可享受到這些國(guó)家與印尼之間的BIT 之公平公正待遇條款的高水平保護(hù)。另外，1981 年《伊斯蘭會(huì)議組織投資協(xié)議》第11 條極為支持成員國(guó)間的資本和利潤(rùn)自由轉(zhuǎn)移。因此，采用本文所言的疊加策略亦可有助于投資者應(yīng)對(duì)匯兌限制風(fēng)險(xiǎn)。

其次，必要時(shí)申請(qǐng)母國(guó)外交保護(hù)。對(duì)于中資企業(yè)已在印尼的投資而言，倘在剩余的延伸保護(hù)期屆滿(mǎn)前未能受到疊加的國(guó)際投資協(xié)議之保護(hù)，即便保護(hù)期屆滿(mǎn)之時(shí)或其后立即進(jìn)行適當(dāng)?shù)膰?guó)籍規(guī)劃，也會(huì)導(dǎo)致一些重要的投資爭(zhēng)端不能通過(guò)投資仲裁機(jī)制解決。原因在于，BIT 保護(hù)期屆滿(mǎn)時(shí)尚未提交解決的投資爭(zhēng)端將失去依據(jù)該協(xié)議解決的資格；國(guó)籍規(guī)劃前業(yè)已產(chǎn)生的投資爭(zhēng)端無(wú)法通過(guò)相關(guān)BIT 或具有類(lèi)似功能的國(guó)際投資協(xié)議得到解決①See e.g.,Venezuela Holdings BV and others (formerly Mobil Corporation and others) v.Bolivarian Republic of Venezuela,ICSID Case No ARB/07/27,Decision on Jurisdiction dated 10 June 2010,paras.193-205.。盡管對(duì)于何為“已發(fā)生的爭(zhēng)端”，不同仲裁庭的觀點(diǎn)各異，但是，“試圖利用國(guó)籍規(guī)劃解決既有爭(zhēng)端的做法乃是濫用程序”[9]，已成為投資仲裁庭的主流觀點(diǎn)。鑒此，在印尼投資的中資企業(yè)在進(jìn)行國(guó)籍規(guī)劃的同時(shí)，需仔細(xì)排查與東道國(guó)印尼之間的投資爭(zhēng)端，對(duì)于那些無(wú)法借助國(guó)籍規(guī)劃予以解決的已發(fā)生爭(zhēng)端，應(yīng)設(shè)法通過(guò)友好協(xié)商、國(guó)內(nèi)訴訟、一般國(guó)際商事仲裁等方式予以妥善解決。確實(shí)無(wú)法解決的重大投資爭(zhēng)端，在已經(jīng)“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”的情況下，必要時(shí)可考慮申請(qǐng)母國(guó)予以外交保護(hù)。

最后，妥善管理爭(zhēng)端。一是嚴(yán)格履行投資者的“守法義務(wù)”。充分尊重和遵守印尼國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)，不但是投資者確保其經(jīng)營(yíng)順利、防止產(chǎn)生投資爭(zhēng)端的重要手段，也是履行印尼國(guó)際投資協(xié)議中始終堅(jiān)持的投資者“守法義務(wù)”的必然要求。印尼締結(jié)的類(lèi)似協(xié)議明晰指出，違反東道國(guó)法律的投資不受?chē)?guó)際保護(hù)。2019 年《印尼—澳大利亞全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》第14.21 條（不得提出的索賠請(qǐng)求）第1 款即是如此。二是主動(dòng)踐行公司社會(huì)責(zé)任。印尼有關(guān)氣候①關(guān)于氣候治理與投資治理之間的沖突，可參見(jiàn)：魏艷茹.國(guó)際投資協(xié)議視野中的氣候治理[J].江西社會(huì)科學(xué)，2021（9）：193–200.、健康、勞工等事宜的法律法規(guī)之保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)之間尚有明顯距離，而其國(guó)際投資協(xié)議大多未提及公司社會(huì)責(zé)任，或僅設(shè)定了軟性約束義務(wù)②印尼最新締結(jié)的一些投資保護(hù)類(lèi)協(xié)議已經(jīng)開(kāi)始注意提及投資者的公司社會(huì)責(zé)任問(wèn)題。例如，2019年《印尼—澳大利亞全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議》第14.17條（公司社會(huì)責(zé)任）便是如此。這類(lèi)規(guī)定僅為締約國(guó)設(shè)定義務(wù)，且締約國(guó)的義務(wù)只限于“鼓勵(lì)”投資者“自愿”遵守“該締約方認(rèn)可或支持的、國(guó)際公認(rèn)的”公司社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和原則。。但是，投資仲裁實(shí)踐中最近出現(xiàn)一種默認(rèn)存在投資者的公司社會(huì)責(zé)任之趨勢(shì)[10]。對(duì)于違反公司社會(huì)責(zé)任的投資者，仲裁庭或拒絕行使管轄權(quán)，或在受理后裁定投資者敗訴。鑒此，中資企業(yè)應(yīng)積極主動(dòng)踐行公司社會(huì)責(zé)任，此舉可使自身成為東道國(guó)可持續(xù)發(fā)展的催化劑，進(jìn)而不容易遭受未經(jīng)充分補(bǔ)償?shù)恼魇?、歧視或不公正待遇，也不容易與東道國(guó)之間產(chǎn)生其他不可調(diào)和的投資爭(zhēng)端。

結(jié)語(yǔ)

在2020 年新冠肺炎疫情蔓延導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)下行、外資流量銳減的低迷形勢(shì)下，中國(guó)對(duì)印尼的投資額逆勢(shì)激增。中資企業(yè)在印尼的投資集中在基礎(chǔ)設(shè)施、能源、礦產(chǎn)等領(lǐng)域。此類(lèi)投資具有資本投入大、建設(shè)周期長(zhǎng)、內(nèi)在不確定性多、社會(huì)影響廣泛等特點(diǎn)，容易因東道國(guó)政府更迭、體制機(jī)制改革、排外情緒等種種原因而遭受政治風(fēng)險(xiǎn)，其行穩(wěn)致遠(yuǎn)不能僅靠東道國(guó)國(guó)內(nèi)法，還需借勢(shì)適當(dāng)?shù)膰?guó)際投資協(xié)議，提前披上國(guó)際法鎧甲，以策萬(wàn)全。在日落條款啟動(dòng)背景下有針對(duì)性地從國(guó)家、企業(yè)層面加強(qiáng)對(duì)在印中資企業(yè)投資的國(guó)際保護(hù)，正當(dāng)其時(shí)。