中國農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革公共性問題探析

高紅

（黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院，哈爾濱 150080）

0 引言

2020年3 月發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于做好2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策與改革相關(guān)重點工作的通知》，強調(diào)要全面開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，規(guī)范有序開展成員身份確認、折股量化資產(chǎn)，探索新型集體經(jīng)濟發(fā)展路徑，繼續(xù)扶持2萬個左右村推進集體經(jīng)濟試點示范。而作為集體產(chǎn)權(quán)制度改革重要組成部分的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅為集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深化奠定了基礎(chǔ)，更為集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深化積累了治理經(jīng)驗。目前學(xué)術(shù)界主要從經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)的視角，對中國集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地的權(quán)屬問題、確權(quán)問題、“三權(quán)分置”改革和增值收益分配問題，以及集體產(chǎn)權(quán)制度建構(gòu)和改革問題進行了理論和實證研究。據(jù)此，本研究在探析中國農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革最新進展的基礎(chǔ)上，對集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革中的公共性缺失問題進行了深入剖析。進而從公共性生產(chǎn)邏輯的視角，探索建構(gòu)持續(xù)增進集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)益和權(quán)能的公共化改革路徑。

1 中國農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革的新進展

1.1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革的新進展

中國農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革主要涉及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地兩大類。2015年11月中辦、國辦印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，提出工礦倉儲、商服等農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，在“出讓、租賃、入股”的產(chǎn)權(quán)交易中與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地自主入市的交易規(guī)則、監(jiān)管制度和增值收益分配機制。2017年，原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入房地產(chǎn)市場。2019年《中共中國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》規(guī)定，有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地、城中村、城邊村，以及村級工業(yè)園等可以連片開發(fā)整治的集體土地可自主入市。同年修訂的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同價同權(quán)，以壯大集體經(jīng)濟和保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益。截至2019年10月底，全國33個試點縣（市、區(qū)）集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊12644宗，面積8333 hm2，總價款約476.6億元，收取調(diào)節(jié)金50.4億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款687宗、85.2億元[1]。

1.2 宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的新進展

由于中國農(nóng)村宅基地使用權(quán)福利分配、無償使用，以及分配資格、指標(biāo)和程序等的模糊，往往造成農(nóng)民多要、爭搶宅基地等“農(nóng)民建房難、一戶多宅、面積超標(biāo)、違規(guī)違法用地”等社會矛盾。同時，由于作為集體所有的宅基地使用權(quán)缺乏處分（轉(zhuǎn)讓）、收益權(quán)能，使其成為難以自由流通，不能資本化的“沉沒資產(chǎn)”[2]。隨著農(nóng)村人口大量外流的“空心村”問題日益嚴(yán)重，大量農(nóng)村宅基地閑置，既不能發(fā)揮其保障農(nóng)民居住權(quán)的社會功能，又極大地限制了農(nóng)民財產(chǎn)收益的增加，從而從整體上拉低了農(nóng)村集體的社會福利水平。2019年，農(nóng)村居民可支配收入16020.7元/人，其中，工資性收入6583.5元，占比41.1%；經(jīng)營凈收入5762.2元，占比36%；財產(chǎn)凈收入377.3元，占比2.4%，轉(zhuǎn)移凈收入3297.8元，占比20.6%[3]?？梢?，財產(chǎn)凈收入的占比要遠遠低于其他幾項指標(biāo)。因此，2015年國家確定的宅基地改革思路是“在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，明確界定農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，探索農(nóng)民住房保障、宅基地有償使用和自愿有償退出機制”。并具體在北京、天津、浙江等全國33個縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)村宅基地改革試點。例如，浙江德清探索了利用宅基地使用權(quán)出租等多種形式發(fā)展民宿、養(yǎng)老、科研、文化產(chǎn)業(yè)等服務(wù)行業(yè)[4]，江蘇昆山開展了對農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房予以統(tǒng)一收儲利用的改革嘗試[5]。

2 集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革的公共性缺失問題

2.1 集體建設(shè)用地的土地信用不足及其影響

集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同價同權(quán)”意味著從法律上承認“農(nóng)村集體”和“國家”具有同等的所有者身份。但代表全民所有的“國家所有權(quán)”顯然與代表全體農(nóng)民所有的“農(nóng)村集體所有權(quán)”在代表的主體和承載的權(quán)能上均難以等同。例如，由于集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)殘缺，導(dǎo)致土地的信用職能缺失、難以帶來高標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)投資。調(diào)研表明，2015年以來，33個地區(qū)進行的“三塊地”改革試點，絕大多數(shù)地區(qū)可入市的集體建設(shè)用地不僅總量少，且地塊小、布局散，難以形成土地要素在城鄉(xiāng)間自由流動、平等交換的建設(shè)用地市場[6]。2020年農(nóng)村居民人均財產(chǎn)凈收對農(nóng)村居民增收的貢獻率為3.7%，比上年提高1.2個百分點。其中，人均轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營權(quán)租金凈收入增長12%，人均紅利收入增長9.7%，人均出租房屋凈收入增長5.9%[7]?？梢姡瑥目傮w上來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的經(jīng)濟效應(yīng)還較不明顯。

2.2 集體建設(shè)用地的公共財產(chǎn)屬性及其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)要求

根據(jù)《中華人民共和國刑法》第九十一條規(guī)定，公共財產(chǎn)包括國有、勞動群眾集體所有，以及用于公益事業(yè)的社會捐助或?qū)ｍ椈鹭敭a(chǎn)?？梢?，農(nóng)村集體建設(shè)用地作為公共財產(chǎn)不僅要實現(xiàn)農(nóng)村集體的共同利益和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，更要實現(xiàn)與特定時期經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)（如城鄉(xiāng)融合發(fā)展）相協(xié)同的公共利益和公共需求。即集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的界定與轉(zhuǎn)讓是國家強制性的制度設(shè)計和鄉(xiāng)村社會內(nèi)生規(guī)范秩序共同建構(gòu)的過程，既要符合農(nóng)村自治習(xí)俗又要與城市發(fā)展總體利益需求相協(xié)調(diào)[8]。因此，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)由保障和實現(xiàn)農(nóng)村集體公共利益的所有權(quán)，代表和實現(xiàn)廣大農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的承包權(quán)，以及承載和落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同利益的經(jīng)營權(quán)三部分組成。從而通過地對集體建設(shè)用地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的賦權(quán)授能不斷強化其土地信用，以逐步形成集體建設(shè)用地市場與國有土地市場相互強化、相互制衡的競和關(guān)系，消弭城鄉(xiāng)土地市場有形的制度障礙和無形的信用壁壘[9]，最大限度地激活集體建設(shè)用地市場活力，從整體上提升中國土地綜合利用效率。

2.3 集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革的公共性缺失隱患及其應(yīng)對

當(dāng)下正在推行的農(nóng)村集體建設(shè)用地“三權(quán)分置”改革，主要以“股權(quán)量化”和“政經(jīng)分離”為主。即在集體資產(chǎn)實力較強、外來人口較多的地方，把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給和村民自治功能剝離出來，分別移交給鄉(xiāng)級政府和村民自治組織[10]。從而推進了農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)由“公有”向由個體私有產(chǎn)權(quán)疊加的“共有”轉(zhuǎn)變[11]。這在一定程度上忽視了集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的公共屬性。即隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)市場的發(fā)展，農(nóng)村集體公共利益和公共需求表達、協(xié)商和實現(xiàn)機制并末能及時完善，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民整體發(fā)展、規(guī)劃等公共問題對各級政府部門的依賴性依然很強[12]。從而因缺乏內(nèi)生的公共性規(guī)制而極大地增加集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)改革的制度協(xié)調(diào)成本和過度市場化風(fēng)險。2019年6月23日，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，提出要建立基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下、以村民自治和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)，以集體經(jīng)濟和農(nóng)民合作組織為核心、其他經(jīng)濟社會組織為輔助的村級組織體系。探索“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體系[13]。從而為集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革的公共性回歸提供了政策性導(dǎo)向。

3 集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革的公共性回歸

3.1 集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革的公共性回歸思路

公共性是由具有歷史使命感和責(zé)任感的“公共人”，通過在公共領(lǐng)域的商談、辯論和協(xié)商等交流和互動的形式產(chǎn)生的，在經(jīng)濟、社會和政治場域需要實現(xiàn)的有關(guān)公共利益和公共需求的共識[14]。新中國成立以來，中國農(nóng)村公共性的生產(chǎn)經(jīng)歷了從合作化、公社化的“政社合一”到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下行政主導(dǎo)的“鄉(xiāng)政村治”再到新型集體經(jīng)濟的鄉(xiāng)村善治，從城鄉(xiāng)分割的二元體制到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、再到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深刻轉(zhuǎn)變[15]。這意味著中國農(nóng)村的公共性生產(chǎn)已經(jīng)逐步由“政治主導(dǎo)向行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變”的初級階段，轉(zhuǎn)向“由政府主導(dǎo)向市場化產(chǎn)權(quán)主體協(xié)商共治的公共化主導(dǎo)”縱深發(fā)展[16]。因此，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革的公共性回歸，既要以產(chǎn)權(quán)主體的分化、確權(quán)和價值量化為基礎(chǔ)；又要以“兼顧公共利益、集體共同利益和私人權(quán)益”的利益分配、協(xié)商、決策和監(jiān)督制度的建立健全為保障；更要緊密結(jié)合當(dāng)前的技術(shù)條件和經(jīng)濟社會背景，探索持續(xù)增進集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)益和權(quán)能的公共化路徑。

3.2 集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體建設(shè)的公共性回歸

在法律上明確集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體需兼顧多方利益訴求的“準(zhǔn)公法人”屬性，構(gòu)建地方政府、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、基層黨委、理事會、集體成員代表大會和監(jiān)事會之間相互協(xié)作與制衡的治理結(jié)構(gòu)及其治理機制[17]。2014年10月，中央審議通過了有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案。各地改革的普遍做法是：明確集體經(jīng)濟組織成員界定標(biāo)準(zhǔn)，推進清產(chǎn)核資、量化資產(chǎn)份額，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，兌現(xiàn)股份分化[18]。2015年末全國已有4.7萬個村和5.7個組織完成改革，量化資產(chǎn)6578.1億元，累計股金分紅2255.9億元[19]。2017年10月1日施行的《民法總則》將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”歸為特別法人。2020年11月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》[20]規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)下履行管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員等職能，并接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。重大決策遵循“村黨組織提議—村黨組織和本社理事會會議商議—黨員大會審議—集體成員代表大會決議—決議和實施結(jié)果公開”的“四議兩公開”。集體經(jīng)濟組織設(shè)成員代表大會、理事會、監(jiān)事會等組織機構(gòu)，建立并完善年度資產(chǎn)清查，資產(chǎn)登記、保管、使用和處置等制度。從而基本明確了集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體公共性建設(shè)的目標(biāo)與機制化路徑。

3.3 集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)信息化平臺的公共性回歸

借助農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建立健全“集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)信息數(shù)據(jù)化系統(tǒng)化公開化，集體土地產(chǎn)權(quán)供需、交易信息數(shù)據(jù)化平臺化透明化，集體土地利用信息數(shù)據(jù)化監(jiān)測，農(nóng)業(yè)科技和金融服務(wù)信息專業(yè)化公司化產(chǎn)業(yè)化”的數(shù)字化治理機制，以減少集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革的信息孤島、制度壁壘、供需失衡和效率低下等問題[21]。截至2020年底，中國農(nóng)村寬帶用戶總數(shù)達1.42億戶，占比為29.3%，比2015年分別增長121.79%及4.6個百分點。中國通光纖和4G的行政村比例均超過98%，實現(xiàn)了農(nóng)村和城市的同網(wǎng)同速[7]。2020年，國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025年）》，提出要推進農(nóng)村集體資產(chǎn)大數(shù)據(jù)建設(shè)，具體用區(qū)塊鏈技術(shù)建立集體資產(chǎn)的登記、保管、使用、處置的電子臺賬，并以數(shù)字化手段規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場、建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)保障體系[22]。這將極大地降低集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革的協(xié)商和監(jiān)督成本，促進集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)市場的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、清單化建設(shè)，從而實現(xiàn)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)交易的便捷化、多樣化、有序化，為最大化實現(xiàn)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)交易雙方權(quán)益提供制度平臺保障。

3.4 集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)利和權(quán)益的公共性回歸

完善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、推進基本公共服務(wù)均等化，從而為農(nóng)村集體建設(shè)用地增加公共賦加值，強化其土地信用。2021年中央農(nóng)村工作會議強調(diào)了“普及基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)，推進改廁和污水、垃圾處理等人居環(huán)境整治，在保護傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌基礎(chǔ)上分類指導(dǎo)村莊布局”等鄉(xiāng)村建設(shè)戰(zhàn)略布局[23]。截至2019年9月，中國農(nóng)村公路總里程達到420萬km，“十三五”時期基本實現(xiàn)了具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村100%通硬化路、100%通客車[24]。2019年，實現(xiàn)集中供水的行政村占比達78.29%，供水普及率達80.98%；農(nóng)村燃氣普及率為31.36%；全國90%以上的村莊開展了清潔行動，衛(wèi)生廁所普及率超過60%，農(nóng)村生活垃圾收運處置體系覆蓋84%以上的行政村[7]。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，實施“兩免一補”政策，教師工資、校舍維護和公用經(jīng)費均由公共財政保障。健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、改善農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)條件，普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險。2019年，農(nóng)村小學(xué)、初中生均教學(xué)儀器設(shè)備值分別為1511元和2354元，農(nóng)村小學(xué)、初中建網(wǎng)校的比例分別為65.7%、74.2%；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，2019年設(shè)有衛(wèi)生室的行政村比例已達94.8%，農(nóng)村每萬人醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)48.1張，每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員50人[7]。從而極大地改善了農(nóng)村的居住環(huán)境、人文景觀和宜居水平，為集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)增值積累優(yōu)良的社會資本。

3.5 集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的公共性回歸

結(jié)合城市群和都市圈發(fā)展戰(zhàn)略，積極探索并調(diào)整各地城鄉(xiāng)融合發(fā)展的公共性目標(biāo)和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新多樣化的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)契約化、資本化、憑證化方式，搭建城鄉(xiāng)土地、勞動力、科技、資本等生產(chǎn)要素雙向流動的體制機制[25]，從而以集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)交易市場化、權(quán)益穩(wěn)定化、增值途徑多樣化強化其權(quán)能。事實上，為支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，2006年國家免除了農(nóng)業(yè)稅，同時建立了全面的農(nóng)業(yè)補貼制度。2019年國家用于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合改革的財政支出分別6554.7億元、2007.7億元、4584.4億元、5561.5億元、1644.3億元，比2018年分別增長6.47%、3.96%、1.36%、14.34%；7.45%[3]。目前民間資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村的領(lǐng)域已由開始的種養(yǎng)業(yè)，逐漸向加工流通、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等延伸，且農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的拉動作用更加明顯。2020年全國農(nóng)林牧漁業(yè)民間固定資產(chǎn)投資累計規(guī)模達到2.5萬億元，占全國農(nóng)林牧漁固定資產(chǎn)投資額的比重超過60%[7]。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，2019年全國各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員累計超過850萬人，創(chuàng)辦農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項目的占80%，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的超過50%[26]?？梢?，當(dāng)前中國農(nóng)村集體建設(shè)用地的投資價值和融資能力已有較大改善，初步形成了國家、企業(yè)、新型農(nóng)民和農(nóng)村項目經(jīng)營主體構(gòu)成的多元投資結(jié)構(gòu)。今后應(yīng)在充分結(jié)合和協(xié)調(diào)中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興發(fā)展目標(biāo)下，從公共性生產(chǎn)的視角不斷強化集體建設(shè)用地權(quán)能。

4 結(jié)論

農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革既要實現(xiàn)國家對集體建設(shè)用地的“放權(quán)授能”，為此，要在梳理現(xiàn)行市場經(jīng)濟體制下國家、地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民關(guān)系基礎(chǔ)上重構(gòu)農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，培育具有獨立法人財產(chǎn)權(quán)和自治權(quán)的集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體，以充分激發(fā)其自主經(jīng)營的積極性、創(chuàng)新性，不斷強化集體建設(shè)用地的市場競爭力。另一方面，集體建設(shè)用地的公共財產(chǎn)屬性要求其產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)遵循新時期的公共性生產(chǎn)邏輯，即在梳理和協(xié)調(diào)現(xiàn)行市場經(jīng)濟條件下“城鄉(xiāng)融合發(fā)展的公共利益、集體經(jīng)濟的共同利益和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益”基礎(chǔ)上，探索以多元主體協(xié)同共治為基礎(chǔ)，以數(shù)字化治理技術(shù)創(chuàng)新為保障，以公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)改善為支撐，以城鄉(xiāng)要素市場雙向流動建設(shè)為目標(biāo)的產(chǎn)權(quán)制度改革路徑。為此，應(yīng)進一步明確農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革的公共性目標(biāo)，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角系統(tǒng)地推進各項配套改革措施的完善，并加強對其改革效果的公共性評估。