生態(tài)規(guī)劃推進基層社會治理范式轉(zhuǎn)換研究

樊穎超，劉凱英，王曉軍

（1山西大學環(huán)境與資源學院，太原 030006；2大同市城市園林綠化研究中心，山西大同 037000）

0 引言

國土空間規(guī)劃是要解決空間中各種物質(zhì)要素和非物質(zhì)要素在空間布局與時間序列上的各種沖突[1]。當前中國國土空間規(guī)劃過程中面臨著政府的職能轉(zhuǎn)型、公眾的參與意識提升、企業(yè)的社會責任強化、社會組織的成熟完善等問題，尤其在基層社會治理方式正在轉(zhuǎn)變的過程中，國土空間規(guī)劃會被賦予更多內(nèi)涵[1-2]。中國國土空間規(guī)劃目前仍以自上而下的規(guī)劃范式進行，在同時要應對基層社會治理改革的背景下，這種規(guī)劃范式在協(xié)調(diào)人與人、人與社會、人與自然之間的關(guān)系時因容易忽視公眾意見，公眾參與熱情不高[3-4]等而表現(xiàn)出包容性差的問題。

生態(tài)規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的一項重要內(nèi)容，對推進社會治理能力應當具有重要作用。生態(tài)規(guī)劃是一類溝通自然與社會生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)劃范式[5]，通過生態(tài)規(guī)劃過程推進基層社會治理能力是區(qū)域國土空間規(guī)劃能夠取得成效的關(guān)鍵[6]。有效的社會治理不僅包括政府、公眾和社會組織機構(gòu)共同管理公共事務(wù)，而且需要調(diào)和各利益相關(guān)者并采取共同行動[7-8]。當前社會治理體系面臨著市場需要完善、政府職能需要轉(zhuǎn)變以及社會治理體系需要改革等現(xiàn)實問題[9-10]；一些地方政府依然一味追求經(jīng)濟發(fā)展而忽略了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展[11]；自上而下的治理體系無法保證各利益相關(guān)者順利地進行協(xié)商，公眾和其他社會力量參與規(guī)劃的程度依然有限[12]。因此，具有包容性的生態(tài)規(guī)劃可以推進社會治理向多元協(xié)商合作的范式轉(zhuǎn)換，推進其以政府、公眾和社會各方力量的互動發(fā)展為核心，促進社會各主體間性的改善，構(gòu)建一種社會、經(jīng)濟和自然可持續(xù)發(fā)展的基層社會治理體系。

為此，在國土空間規(guī)劃和基層社會治理改革的現(xiàn)實背景下，本研究分析當前國土空間規(guī)劃自上而下社會治理范式存在的問題，嘗試通過包容性的生態(tài)規(guī)劃構(gòu)建各利益相關(guān)方的合作，澄清規(guī)劃中基層政府及其部門、公眾、規(guī)劃師、其他社會力量等各方在生態(tài)規(guī)劃的編制、實施、監(jiān)測與評估等交互合作的過程，以及這一合作過程促進區(qū)域空間適應性管理中的作用，說明包容性生態(tài)規(guī)劃可以推動社會治理范式轉(zhuǎn)換。

1 國土空間規(guī)劃中的治理體系現(xiàn)狀

一般的說，中國的國土空間規(guī)劃體系包括全國、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級[13]。規(guī)劃以自上而下的方式進行，即各級政府與部門的規(guī)劃工作人員，自上而下地編制和執(zhí)行指令性規(guī)劃[14]。在縣級以下的國土空間規(guī)劃中，政府做出規(guī)劃決策由下級實施；公眾和其他社會力量依照上級制定的政策方案進行實施；規(guī)劃人員收集和評價與規(guī)劃有關(guān)的重要選擇和信息，并加以充分考慮[15]。這種規(guī)劃方式大都是對上級政府目標的簡單重復。上級規(guī)劃為下級規(guī)劃提供政策依據(jù)和指令，并不能很好地針對特定地方的具體問題，而下級規(guī)劃很少能根據(jù)當?shù)貙嶋H對上級規(guī)劃提出反饋，因而實施性差[16]。

這樣自上而下的規(guī)劃方式對促進有效社會治理的作用有限，可能會忽視某些利益相關(guān)者的訴求和期望，忽視當?shù)鼐用駥ψ陨砑w資產(chǎn)的靈活性管理，有些上級規(guī)劃決策對具體公共事務(wù)干預過多，影響國土空間規(guī)劃在當?shù)氐臋?quán)威性[1,17]；自上而下的規(guī)劃范式可能會導致公眾參與的程度有限，導致公眾參與當?shù)厣鐣卫淼臒崆椴桓遊18-19]；規(guī)劃中基層政府及其部門、公眾、規(guī)劃師、其他社會力量之間的界限和各自的作用不明確[20-21]。這些問題給國土空間規(guī)劃的社會治理帶來巨大的考驗，也是今后國土空間規(guī)劃需要探討的內(nèi)容。本文認為，生態(tài)規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，可以提高基層社會治理能力，并推動基層社會治理體系做出有別于傳統(tǒng)范式的安排。

2 生態(tài)規(guī)劃促進社會治理

生態(tài)規(guī)劃不僅是國土空間規(guī)劃的重要方面，也是生態(tài)學的重要內(nèi)容[22]。奧德姆[23]認為生態(tài)學是一門綜合性的學科，是聯(lián)系科學與社會的橋梁，連接了自然科學和社會科學；奧斯特羅姆[24]認為應該將人與生態(tài)系統(tǒng)作為一個整體，通過人-社會-生態(tài)系統(tǒng)才能理解生態(tài)系統(tǒng)的變化以及人們?nèi)绾芜m應生態(tài)和這種變化；王如松[25]指出，人類社會是一類以人的行為為主導、自然環(huán)境為依托、資源流動為命脈、社會文化為經(jīng)絡(luò)的社會-經(jīng)濟-自然復合生態(tài)系統(tǒng)。由此可見，生態(tài)規(guī)劃面向的對象是自然生態(tài)系統(tǒng)和人類社會系統(tǒng)，將這兩個系統(tǒng)相互聯(lián)系之后的社會生態(tài)系統(tǒng)是生態(tài)規(guī)劃的對象。在社會生態(tài)系統(tǒng)中，人是最活躍的因素，是社會經(jīng)濟活動的主人，但是人也受到自然條件的負反饋約束和調(diào)節(jié)[26-28]。因此，在生態(tài)規(guī)劃中，需要將人與人的社會生態(tài)、人與環(huán)境的自然生態(tài)統(tǒng)一納入系統(tǒng)來考慮。

生態(tài)規(guī)劃關(guān)注各利益相關(guān)方在規(guī)劃的編制、實施和監(jiān)測與評估等階段的參與程度，具有社會包容性。這種規(guī)劃范式可以推進社會治理的改善，通過主體間性的包容與協(xié)調(diào)推進社會治理范式轉(zhuǎn)換，有助于構(gòu)建一種各利益相關(guān)者共同參與的、具有包容性的治理體系。

2.1 生態(tài)規(guī)劃促進各利益相關(guān)者參與

利益相關(guān)者是指在生態(tài)規(guī)劃中能影響區(qū)域發(fā)展目標的實現(xiàn)或被區(qū)域發(fā)展目標所影響的個人或群體[29]。生態(tài)規(guī)劃中涉及到的利益相關(guān)者一般主要包括：政府及其部門、公眾、規(guī)劃師以及其他社會力量，他們在規(guī)劃的編制、實施以及監(jiān)測與評估階段都發(fā)揮著不同的作用。下面是對各利益相關(guān)者在生態(tài)規(guī)劃不同階段作用的簡單分析（表1）。

表1 生態(tài)規(guī)劃過程中主要利益相關(guān)者的作用

（1）政府及其各部門。在生態(tài)規(guī)劃各利益相關(guān)方包容合作的體系下，政府在規(guī)劃中應當起到引導、監(jiān)測、激勵以及資金下放等作用，除了統(tǒng)籌部門規(guī)劃外，政府應積極通過規(guī)劃引導，利用公開協(xié)商等手段，發(fā)揮政府在政策引導、市場監(jiān)管、法治保障等方面的作用。政府各部門的職責主要是協(xié)助政府，落實其他利益相關(guān)者對生態(tài)規(guī)劃的要求，動員一切社會力量實施規(guī)劃行動，通過積極透明的方式確定生態(tài)規(guī)劃的具體方案。

（2）公眾的職責。生態(tài)規(guī)劃的主體是公眾，在生態(tài)規(guī)劃中公眾可以提出自身的訴求，幫助確定規(guī)劃需要解決的問題，其最大的貢獻在于確定規(guī)劃方案篩選的標準及其利益和價值的評定，并對最后的政策選擇提出建議。公眾要自己組織區(qū)域的生態(tài)規(guī)劃，且由他們自己決定聘用哪個規(guī)劃師或團隊；在規(guī)劃的實施建設(shè)階段，由他們決定采用何種方式開展建設(shè)行動或聘請哪些相關(guān)工程技術(shù)人員。

（3）規(guī)劃師的職責。規(guī)劃師首先要根據(jù)區(qū)域發(fā)展中各利益相關(guān)方共同分析和溝通對話的結(jié)果來做出該區(qū)域未來一定時期內(nèi)的發(fā)展計劃。在生態(tài)規(guī)劃過程中規(guī)劃師要協(xié)調(diào)政府、公眾和其他社會力量對區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的想法、提出的問題以及期望等，規(guī)劃師要說服某些群體或個人接受大多數(shù)利益相關(guān)群體的觀點和建議，最終要在這些群體之間形成大家都認同的區(qū)域生態(tài)規(guī)劃戰(zhàn)略。規(guī)劃師可以利用其專業(yè)知識，識別和評估可供選擇的區(qū)域建設(shè)與管理方案，提供政策措施和評價標準，整合各方意愿形成規(guī)劃方案，為決策全過程提供技術(shù)與社會學習支撐。

（4）其他社會力量的職責。其他社會力量包括企業(yè)參與者、環(huán)保組織、有特殊利益的民間組織以及大眾媒體等。這些社會力量可以參與到規(guī)劃的編制、實施和監(jiān)測與評估階段，提出對規(guī)劃的訴求，為規(guī)劃的編制和實施提出建議，與政府、公眾、規(guī)劃師共同制定規(guī)劃方案。

總之，與傳統(tǒng)意義上由政府主導的規(guī)劃不同，生態(tài)規(guī)劃是政府、公眾、規(guī)劃師與其他社會力量共同參與的規(guī)劃方式。這種規(guī)劃方式可以協(xié)調(diào)利益相關(guān)群體間的利益與沖突，為今后基層社會治理改革工作的實施提供了方向。

2.2 生態(tài)規(guī)劃提高社會治理能力

生態(tài)規(guī)劃的規(guī)劃對象是社會-經(jīng)濟-自然復合生態(tài)系統(tǒng)，通過包容合作的方式，尋求人與自然可持續(xù)發(fā)展的根本途徑，自身需要一個各利益相關(guān)者（群體）間具有包容、合作、公開、平等的社會治理環(huán)境，而現(xiàn)實的治理環(huán)境更多的仍處在傳統(tǒng)社會治理范式之內(nèi)，生態(tài)規(guī)劃只得通過其過程推進社會治理范式的轉(zhuǎn)換。

在國土空間規(guī)劃和基層社會治理改革的背景下，本文希望人們認識到生態(tài)規(guī)劃有能力助力自上而下社會治理范式的轉(zhuǎn)換。生態(tài)規(guī)劃強調(diào)各利益相關(guān)者在規(guī)劃全過程的包容、合作和參與，還注重各利益相關(guān)者的參與程度及相互之間的溝通。生態(tài)規(guī)劃的治理范式是在容納、吸收和協(xié)調(diào)各利益相關(guān)主體的利益、訴求和目標的前提下，對規(guī)劃中各方利益格局進行重新調(diào)整，鼓勵基層政府及其各部門、公眾、規(guī)劃師和其他社會力量共同參與規(guī)劃的編制、實施及監(jiān)測與評估的過程，通過這種方式協(xié)調(diào)主體間性，助力社會治理范式轉(zhuǎn)換。下面是對生態(tài)規(guī)劃面臨的兩種社會治理范式做了簡單比較（見表2）。

表2 傳統(tǒng)社會治理范式和期望的社會治理范式比較表

通過表2中的比較可以看出，生態(tài)規(guī)劃的社會治理是一種包容性生態(tài)規(guī)劃的要求，更加注重協(xié)調(diào)人與人、人與社會之間的關(guān)系，通過鼓勵公眾和其他社會力量主動參與公共事務(wù)的生態(tài)規(guī)劃來實現(xiàn)社會治理范式的轉(zhuǎn)變，這種范式應當是今后基層社會治理借鑒的方向。

2.3 包容性生態(tài)規(guī)劃過程助力治理范式轉(zhuǎn)換

包容性生態(tài)規(guī)劃的過程包括前期準備、現(xiàn)狀分析、生態(tài)規(guī)劃與詳細規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃的實施、監(jiān)測與評估以及再規(guī)劃等6個階段（圖1），這一過程是透明、公平公正的協(xié)商過程。這一過程通過協(xié)調(diào)主體間性可以助力治理范式從自上而下轉(zhuǎn)換為上下結(jié)合，從政府完全主導轉(zhuǎn)換為各利益相關(guān)者都參與公共事務(wù)，構(gòu)建多元協(xié)商的治理體系。

圖1 包容性生態(tài)規(guī)劃各利益相關(guān)方合作過程

（1）階段I：前期準備。規(guī)劃的前期準備需要多學科專家團隊的介入，專家團隊包括生態(tài)、管理、社會學等方面的團隊，為之后生態(tài)規(guī)劃制定方案和實施做準備。專家團隊主要負責審批地區(qū)上報的規(guī)劃邏輯框架和依據(jù)這一邏輯框架提出的具體規(guī)劃行動。

（2）階段II：現(xiàn)狀分析。這一階段主要是分析生態(tài)規(guī)劃中涉及到的各利益相關(guān)方在規(guī)劃中的作用和對規(guī)劃的期望，之后各利益相關(guān)方共同分析區(qū)域面臨的問題和未來的發(fā)展趨勢，討論生態(tài)發(fā)展的重點領(lǐng)域。

（3）階段III：生態(tài)規(guī)劃和詳細規(guī)劃。這一階段需要所有利益相關(guān)者就生態(tài)發(fā)展目標達成共識，共同參與制定行動方案和建設(shè)標準。在這一階段中，政府起指導作用，組織并指導其他利益相關(guān)者編制規(guī)劃；公眾和其他社會力量可以提出自身的訴求，幫助確定規(guī)劃方案篩選的標準及其利益和價值的評定；規(guī)劃師整合協(xié)調(diào)各方的需求并利用自身的專業(yè)知識編制規(guī)劃、制定建設(shè)標準和要求。

（4）階段IV：生態(tài)規(guī)劃的實施。這一階段需要整合資金等各方力量，特別是社會力量，之后由政府提供資金支持并鼓勵各方共同參與，專業(yè)人員完成規(guī)劃建設(shè)，并根據(jù)監(jiān)測與評估結(jié)果，隨時調(diào)整實施的進程。

（5）階段V：監(jiān)測與評估。這一階段需要各利益相關(guān)方的參與，并建立過程監(jiān)測體系對實施過程進行階段性的監(jiān)測，及時控制和調(diào)整行動的實施過程。在規(guī)劃結(jié)束之后，由政府聘請第三方評估機構(gòu)與各利益相關(guān)方共同對規(guī)劃成果進行評估，通過評估指出生態(tài)規(guī)劃不完善的地方并提出建議，以便在下一輪規(guī)劃時改進，這樣的生態(tài)規(guī)劃更具有可持續(xù)性。

（6）階段VI：再規(guī)劃。通過階段性監(jiān)測和評估，指出生態(tài)規(guī)劃不完善的地方，在下次開展規(guī)劃的時候進行完善。

包容性生態(tài)規(guī)劃通過鼓勵各方參與并協(xié)商其利益與沖突，構(gòu)建不同利益相關(guān)者跨尺度、跨層面交互合作的治理體系，這種治理體系可以助力社會治理能力的提高，助力治理范式向各利益相關(guān)者共同協(xié)商合作的透明、公平的方式轉(zhuǎn)換。

3 結(jié)論

在當前國土空間規(guī)劃和基層社會治理改革的背景下，本研究分析了國土空間自上而下規(guī)劃方式的弊端，指出生態(tài)規(guī)劃是所有利益相關(guān)者共同參與的包容性生態(tài)規(guī)劃，這種規(guī)劃方式通過協(xié)調(diào)主體間性可以改善社會治理，推進基層新舊治理范式的轉(zhuǎn)換。

生態(tài)規(guī)劃治理范式與國土空間規(guī)劃自上而下的社會治理范式相比較，更加注重社會生態(tài)規(guī)劃，更加注重協(xié)調(diào)主體間性。這種規(guī)劃方式以政府為指導，以公眾為主體，是一種政府和公眾上下溝通、包容合作的規(guī)劃方式，強調(diào)政府、公眾、規(guī)劃師和其他社會力量的共同參與，并且他們在規(guī)劃中都發(fā)揮著不同的作用：政府及其各部門發(fā)揮引導作用，鼓勵公眾積極參與到規(guī)劃中；公眾和其他社會力量響應政府的政策，參與規(guī)劃的各個階段；規(guī)劃師起協(xié)調(diào)作用，負責收集整理各利益相關(guān)者對規(guī)劃的訴求，并利用自身的專業(yè)知識和技術(shù)能力為規(guī)劃提供相應的建議并制定適合的規(guī)劃方案。

包容性生態(tài)規(guī)劃的過程能夠推進社會治理范式轉(zhuǎn)換，其過程更加強調(diào)以公眾為主體實施規(guī)劃，且參與規(guī)劃的政府、公眾、規(guī)劃師和其他社會力量共同擁有規(guī)劃的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。在這種治理方式下，公眾的需求得到了尊重，也能夠有效地落實政府制定的政策并參與規(guī)劃的各個階段，逐步構(gòu)建起溝通互動、包容互助的治理范式。包容性生態(tài)規(guī)劃的過程通過協(xié)調(diào)主體間性可以助力社會治理范式從自上而下轉(zhuǎn)換為各利益相關(guān)方共同參與的治理范式，推進社會治理范式轉(zhuǎn)換為以資源供給為導向，以整合多方意見并達成共識為目標，逐步構(gòu)建一套相對有彈性的、多方合作的規(guī)劃程序和多元協(xié)商平臺。

本研究根據(jù)國土空間規(guī)劃目前面臨的挑戰(zhàn)，擯棄傳統(tǒng)自上而下規(guī)劃范式的弊端，指出包容性生態(tài)規(guī)劃的過程可以推進社會治理范式的轉(zhuǎn)換，通過各利益相關(guān)方包容合作的過程改善社會治理方式，促進社會治理新舊范式的轉(zhuǎn)換，希望本研究能夠為中國今后的社會治理范式提供借鑒。