黨政機(jī)構(gòu)合署辦公與行政法的調(diào)適及回應(yīng)
——以W市的實(shí)踐為例

戚建剛

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 知識產(chǎn)權(quán)研究中心,湖北 武漢 430073)

隨著以黨政機(jī)關(guān)合署辦公為表現(xiàn)的黨政機(jī)關(guān)改革的大規(guī)模推進(jìn)，行政法律工作者開始探討這一改革對行政法的影響。當(dāng)前學(xué)界所關(guān)注的問題集中在四個方面，其中，最基本的挑戰(zhàn)是行政主體理論[1]。目前，研究要么是從抽象的概念出發(fā)，要么是從國外某種原理出發(fā)[2]，均不是從改革實(shí)踐出發(fā)，因而對于這一改革給行政法帶來了什么樣的調(diào)適要求,尚未明晰。本文選取我國中部某省會城市W市所轄13個區(qū)的版權(quán)領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)合署辦公為分析樣本(1)2019年初，W市將文化局的新聞出版管理和電影審查職責(zé)劃入市委宣傳部，對外加掛版權(quán)局的牌子。隨后其下轄的13個區(qū)在版權(quán)領(lǐng)域進(jìn)行了同質(zhì)化改革。因篇幅所限，筆者以Q區(qū)和H區(qū)為主要分析對象。，運(yùn)用深度訪談、個別交流和開座談會等調(diào)查方法，揭示黨政機(jī)構(gòu)合署辦公對行政法的影響及其調(diào)適范圍，并從制度建設(shè)角度嘗試提出行政法治的應(yīng)對方案。

一、對行政主體理論的調(diào)適之評析

行政法學(xué)界較多觀點(diǎn)認(rèn)為，黨政機(jī)構(gòu)合署辦公對行政法的最基本挑戰(zhàn)就是行政主體理論受到巨大沖擊[3]。他們認(rèn)為，合署之后的黨政機(jī)關(guān)雖然對外加掛行政機(jī)關(guān)牌子，但如果它們在行使權(quán)力時使用了黨、政兩家共同的名義，或者只使用“黨”的機(jī)構(gòu)的名義，或者實(shí)施的是沒有具名的事實(shí)行為，則在行政法上就存在問題。換言之，它們實(shí)質(zhì)上行使了合署之前的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，但形式上卻不是行政主體。由于不是行政主體，就難以進(jìn)入行政復(fù)議或者行政訴訟軌道，由此，它們履行行政職責(zé)的行為將游離于行政法治之外，對外加掛行政機(jī)關(guān)的牌子僅具有形式意義。因?yàn)楹鲜鹬蟮狞h政機(jī)關(guān)行使合署之前的行政機(jī)關(guān)職責(zé)的過程主要受制于黨內(nèi)法規(guī)，依據(jù)則是《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》第5條第2款，即合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管[2]。既然是黨委主管，那么自然就得出要按照黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范行政過程，特別是在涉及重大事項(xiàng)決策依據(jù)上就需要適用《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》，而不是適用《重大行政決策程序暫行條例》。如果遵循這一分析思路，那么現(xiàn)行行政主體理論的確面臨重構(gòu)風(fēng)險，而一旦行政主體理論被重構(gòu)，行政法其他制度也將發(fā)生變革。

以上觀點(diǎn)是否符合合署辦公之后的黨政機(jī)構(gòu)履行行政職責(zé)的實(shí)踐，需要加以檢驗(yàn)[4]。為此，筆者根據(jù)對W市13個區(qū)的區(qū)委宣傳部在黨政機(jī)關(guān)合署辦公實(shí)踐所獲得的第一手調(diào)研資料，從兩個層次來考察，旨在表明上述學(xué)者的擔(dān)心是多余的。

(一)通過行政委托履行行政職責(zé)

雖然行政執(zhí)法有廣義與狹義之分，但版權(quán)領(lǐng)域的行政執(zhí)法通常指狹義的行政執(zhí)法。它是行政主體依據(jù)版權(quán)領(lǐng)域的行政法律規(guī)范做出的能夠影響從事版權(quán)創(chuàng)造、運(yùn)用和交易等活動的特定公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的行政行為。根據(jù)調(diào)查，它們所實(shí)施的主要行政執(zhí)法類型是行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制和行政檢查。這四種類型的行政執(zhí)法行為符合《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第2條所規(guī)定的可訴行政行為類型。那么，W市13個區(qū)的宣傳部門是如何履行此類行政執(zhí)法職責(zé)的呢？現(xiàn)有的行政主體理論是否難以解釋其在履行行政執(zhí)法職責(zé)過程的法律身份？

無論是市委宣傳部，還是區(qū)委宣傳部，其自身都不履行此類執(zhí)法職責(zé)，而是以對外加掛行政機(jī)關(guān)牌子的名義委托給市或者區(qū)的文化市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍或者行政審批局。從行政法學(xué)理而言，這屬于行政委托。比如，Q區(qū)委宣傳部以對外加掛區(qū)新聞出版局的名義將行政處罰等執(zhí)法職責(zé)委托給區(qū)文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)，將行政許可等審批職責(zé)委托給區(qū)行政審批局。區(qū)文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)依據(jù)行政處罰法、著作權(quán)法等行政法規(guī)范來履行此類執(zhí)法職責(zé)。區(qū)行政審批局則依據(jù)行政許可法、電影管理?xiàng)l例等行政法律規(guī)范來履行行政許可職責(zé)。Q區(qū)的區(qū)委宣傳部則承擔(dān)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、統(tǒng)籌等職責(zé)。例如，2019年6月全國打擊侵權(quán)假冒工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《2019年全國打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作要點(diǎn)》的通知。根據(jù)該通知規(guī)定，中央宣傳部等單位組織開展“劍網(wǎng)2019”專項(xiàng)行動，加大對網(wǎng)絡(luò)、影視、音樂等領(lǐng)域的版權(quán)監(jiān)管。市委宣傳部將專項(xiàng)行動方案下發(fā)到區(qū)委宣傳部，區(qū)委宣傳部就統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)城管、公安、文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)等部門開展專項(xiàng)行動。如果Q區(qū)的文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)在履行版權(quán)領(lǐng)域的行政執(zhí)法過程中，因違法侵害了他人合法權(quán)益而被起訴至法院，那么區(qū)委宣傳部就以區(qū)新聞出版局的名義應(yīng)訴，接受人民法院的司法審查。這符合行政委托的法理，即作為委托主體的Q區(qū)的區(qū)委宣傳部(以Q區(qū)新聞出版局的名義)承擔(dān)受托組織(Q區(qū)文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì))因履行受委托的行政職責(zé)而產(chǎn)生的法律后果。這些分析表明，借助于行政法上的行政委托技術(shù)并合理運(yùn)用Q區(qū)的新聞出版局牌子，至少在行政執(zhí)法領(lǐng)域，Q區(qū)的區(qū)委宣傳部的行為受制于行政法治，行政主體理論并沒有受到影響。

當(dāng)然，可能的質(zhì)疑是，認(rèn)為這僅僅是結(jié)果意義上，如果從行政過程層面來分析，行政主體理論依然會遭遇到挑戰(zhàn)。具體而言，文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)在版權(quán)領(lǐng)域做出行政處罰等重要行政行為過程中，需要報區(qū)委宣傳部，那么區(qū)委宣傳部內(nèi)部是依據(jù)何種法律程序來審查并做出決策，最后是以誰的名義簽發(fā)行政處罰決定書?從Q區(qū)實(shí)踐來看，由于區(qū)委宣傳部內(nèi)部沒有法制科，因而它并沒有依據(jù)行政法所規(guī)定的法定程序來審查執(zhí)法行為，而主要是聽取執(zhí)法大隊(duì)的案情匯報。如果案件重大并且存在爭議，需要宣傳部決策的，則依據(jù)行政法來決策，而不是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)來決策，最后以區(qū)新聞出版局的名義簽發(fā)行政處罰決定書。換言之，需要區(qū)委宣傳部來決策時，它遵循的是行政法規(guī)范，而不是黨內(nèi)法規(guī)，Q區(qū)的區(qū)委宣傳部部長此時的身份轉(zhuǎn)換為Q區(qū)的區(qū)新聞出版局局長(或兼任職務(wù))。而聽取被處罰人的意見，法制科審查等程序則由文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)來履行。由此可見，即使從行政過程來分析，行政主體理論也沒有受到很大沖擊。

(二)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)、政策文件和行政法規(guī)范來履行日常管理和服務(wù)職責(zé)

W市13個區(qū)的區(qū)委宣傳部除了履行行政執(zhí)法職責(zé)外，還履行日常行政管理和服務(wù)職責(zé)。日常行政管理和服務(wù)職責(zé)主要針對國家和社會公共事務(wù)，而不是直接針對公民、法人或者其他組織。比如，H區(qū)的區(qū)委宣傳部履行日常行政管理和服務(wù)職責(zé)涉及三個領(lǐng)域，分別是電影院、出版物經(jīng)營單位和印刷業(yè)。其中，對電影院日常行政管理和服務(wù)主要涉及6項(xiàng)職責(zé)：做好文明城市建設(shè)工作；做好宣傳教育工作；做好安全生產(chǎn)工作：定期開展安全生產(chǎn)培訓(xùn)教育活動；做好上級部門交辦的工作，如國產(chǎn)影片票房補(bǔ)助等；做好案件線索移交工作。從這些職責(zé)中不難發(fā)現(xiàn)，諸如做好宣傳教育培訓(xùn)工作、對國產(chǎn)電影進(jìn)行票房補(bǔ)助等都屬于服務(wù)性職責(zé)，而日常安全檢查等屬于管理性職責(zé)。區(qū)委宣傳部在履行日常行政管理和服務(wù)職責(zé)時所依據(jù)的規(guī)范主要有黨內(nèi)法規(guī)和政策文件，諸如上級宣傳部門發(fā)布的文件和通知以及行政法規(guī)范，諸如《電影管理?xiàng)l例》《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》。履行日常管理和服務(wù)職責(zé)的方式，有以自身名義，或者以新聞出版局的名義，或者與新聞出版局聯(lián)合名義發(fā)通知，開座談會等。由于這部分日常管理和服務(wù)職責(zé)主要是指導(dǎo)性和給付性職責(zé)，并沒有涉及侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)益，因而不存在被提起行政復(fù)議或者行政訴訟的情況。由此，面對此類管理和服務(wù)性職責(zé)，以行政救濟(jì)為主要目的的行政主體理論并沒有受到學(xué)界所論之挑戰(zhàn)。

二、基層版權(quán)行政保護(hù)績效面臨下降風(fēng)險

通過對W市13個區(qū)的版權(quán)領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)合署辦公實(shí)踐的調(diào)研,其結(jié)果消解了那種行政主體理論無法解釋黨的機(jī)關(guān)行使合署之前的行政機(jī)關(guān)行政職責(zé)的現(xiàn)象，從而證明了行政主體理論依然具有強(qiáng)大解釋力。這是否意味著，黨政機(jī)構(gòu)合署辦公改革不會對行政法構(gòu)成挑戰(zhàn)？從具體黨政機(jī)構(gòu)合署辦公改革及其實(shí)踐來看，這種影響仍然是存在的，即基層版權(quán)行政保護(hù)面臨績效下降的風(fēng)險。

(一)版權(quán)行政執(zhí)法存在弱化風(fēng)險

版權(quán)行政執(zhí)法是版權(quán)行政保護(hù)的重要組成部分。W市的13個區(qū)的版權(quán)行政執(zhí)法弱化的風(fēng)險如下。

1.宣傳部門難以有效監(jiān)督和指揮具體實(shí)施版權(quán)行政執(zhí)法的區(qū)文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)。在2019年黨政機(jī)構(gòu)改革方案公布之前，W市版權(quán)行政保護(hù)職責(zé)由文化局負(fù)責(zé)，在區(qū)一級則由區(qū)文化局負(fù)責(zé)。而版權(quán)領(lǐng)域的行政執(zhí)法，在市一級則由W市的文化市場綜合執(zhí)法支隊(duì)負(fù)責(zé)(2)W市的文化市場綜合執(zhí)法支隊(duì)成立于2011年。，在區(qū)一級則由區(qū)級文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)來實(shí)施。無論是市級的還是區(qū)級文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)其實(shí)都是一種綜合執(zhí)法形式(3)比如，在市級，該支隊(duì)整合了市文化局下屬的市文化文物稽查支隊(duì)、市新聞出版局下屬的市書刊市場稽查隊(duì)，同時劃入市新聞出版局“掃黃打非”的職責(zé)和市廣播影視局廣播影視有關(guān)執(zhí)法的職責(zé)。該支隊(duì)受文化、廣電、新聞出版行政部門的委托，統(tǒng)一查處違反文化、廣播電視、電影、新聞出版、版權(quán)行政管理秩序的行為，以及承擔(dān)法律、法規(guī)規(guī)定的其他相關(guān)的行政執(zhí)法。相應(yīng)的，區(qū)級文化綜合執(zhí)法大隊(duì)也整合了區(qū)文化領(lǐng)域多個行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法職責(zé)。。在行政隸屬關(guān)系上，市級文化市場綜合執(zhí)法支隊(duì)受市文化局指導(dǎo)和管理。相應(yīng)的，區(qū)級的則受區(qū)文化局的管理和指導(dǎo)。隨著2019年黨政機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，雖然W市13個區(qū)文化局的保護(hù)版權(quán)的職責(zé)被劃入13個區(qū)的宣傳部門，但區(qū)級文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)的行政隸屬關(guān)系并沒有發(fā)生變化，即依然由區(qū)文化局管理和指導(dǎo)。這意味著，盡管區(qū)宣傳部以區(qū)新聞出版局的名義將版權(quán)領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)委托給區(qū)文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)，但它們與區(qū)文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)之間并沒有行政上的隸屬關(guān)系，也不存在考核與被考核關(guān)系，這就很難確保區(qū)文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)按照區(qū)委宣傳部的意志不折不扣開展行政執(zhí)法活動。從Q區(qū)來看，區(qū)文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)主要履行上級主管機(jī)關(guān)的指令，區(qū)委宣傳部也沒有主動要求區(qū)文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)專門就版權(quán)領(lǐng)域展開行政執(zhí)法。換言之，Q區(qū)的文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)依據(jù)上級主管部門的意志來開展綜合執(zhí)法，并非依據(jù)區(qū)委宣傳部的意志開展行政執(zhí)法。這種管理體制無形中削弱了版權(quán)領(lǐng)域的行政執(zhí)法。改革之前，13個區(qū)的文化局直接對實(shí)施版權(quán)行政執(zhí)法的文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)享有管理、考核和監(jiān)督等方面職責(zé)，而文化局本身又是版權(quán)行政保護(hù)的直接責(zé)任主體。文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)在版權(quán)領(lǐng)域行政執(zhí)法的績效高低直接受到文化局的監(jiān)督和考核，如此，文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)須積極貫徹文化局的意志，而文化局也有能力和責(zé)任來要求其嚴(yán)格履行行政執(zhí)法職責(zé)?？梢?，為何改革之后，區(qū)級版權(quán)行政執(zhí)法存在削弱的風(fēng)險。

2.文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)本身面臨執(zhí)法人員匱乏與負(fù)荷過重等問題。13個區(qū)級文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)都不同程度存在執(zhí)法負(fù)荷過重，人員短缺的困難。以Q區(qū)為例，文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)在W市的13個區(qū)中屬于比較優(yōu)秀的，但仍也存在不少困難。諸如，因執(zhí)法人員過少與執(zhí)法任務(wù)之間的矛盾比較突出，致使版權(quán)行政執(zhí)法難以成為他們的工作重點(diǎn)。Q區(qū)文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)具有正式編制人員不到3名，但行政執(zhí)法領(lǐng)域涉及文化、廣播電視、電影、新聞出版、旅游等近10個領(lǐng)域，需要執(zhí)行的行政法律規(guī)范多達(dá)百余部，同時，它還承擔(dān)著該區(qū)“掃黃打非”的職責(zé)。同時還需要回應(yīng)不同上級所開展的各種行政執(zhí)法“行動”。比如，僅從2019年年初以來的6個月，根據(jù)上級部署的各類執(zhí)法行動多達(dá)4次，而版權(quán)領(lǐng)域行政執(zhí)法僅僅屬于它們需要履行的諸多領(lǐng)域的行政執(zhí)法任務(wù)的一項(xiàng)工作而已，而且還不是主要工作。又如，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)與執(zhí)法技術(shù)保障不足，制約了執(zhí)法能力。由于版權(quán)行政執(zhí)法是一項(xiàng)需要花費(fèi)大量執(zhí)法資源的“高耗能”活動，根據(jù)公共選擇學(xué)派的“理性人”假設(shè)[5]，如果執(zhí)法主體的執(zhí)法物質(zhì)保障難以與執(zhí)法任務(wù)和要求相匹配，從長遠(yuǎn)來看，將不可避免地影響執(zhí)法績效。Q區(qū)文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)的物質(zhì)保障并沒有得到改善，依然停留在改革之前的階段。對于版權(quán)領(lǐng)域的各類侵權(quán)行為，Q區(qū)文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)主要采用“目測”的檢查方式，對于行政相對人運(yùn)用新技術(shù)實(shí)施的相對隱蔽和復(fù)雜的侵權(quán)行為，特別是在互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施的侵權(quán)行為，他們?nèi)狈ο鄳?yīng)的檢查和鑒定技術(shù)。這種狀況無疑制約了Q區(qū)文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)開展有效的行政執(zhí)法活動，也影響了版權(quán)領(lǐng)域行政執(zhí)法績效。

(二) 版權(quán)行政管理和服務(wù)出現(xiàn)保護(hù)不力的風(fēng)險

版權(quán)行政管理和服務(wù)同樣屬于版權(quán)行政保護(hù)的有機(jī)組成部分。這是由此次改革的宗旨所決定的，畢竟以“打擊”為主要特征的行政執(zhí)法僅僅是繁榮和促進(jìn)版權(quán)事業(yè)發(fā)展的最低限度措施。調(diào)研表明，W市13個區(qū)在版權(quán)行政管理和行政服務(wù)方面存在不同程度的保護(hù)不足風(fēng)險。

1.區(qū)委宣傳部及其主管版權(quán)行政管理和服務(wù)的科室出現(xiàn)保護(hù)工作機(jī)制不暢、保護(hù)工作人員疲于應(yīng)付的現(xiàn)象。如市委宣傳部及13個區(qū)委宣傳部，雖然此次改革都涉及到將原來屬于國家行政機(jī)關(guān)的職責(zé)劃入市或者區(qū)的黨委宣傳部門，但在市級和區(qū)級的改革內(nèi)容卻存在較大差異。在市級，屬于職責(zé)、人員、經(jīng)費(fèi)和機(jī)構(gòu)實(shí)行“全部劃入式”改革，即將原來屬于市文化局履行的版權(quán)行政保護(hù)職責(zé)劃入到市委宣傳部之后，相應(yīng)的人員、經(jīng)費(fèi)和科室全部劃入到市委宣傳部。但在區(qū)級，則屬于“職責(zé)劃入型”改革，即將原來屬于區(qū)文化局履行的版權(quán)行政保護(hù)職責(zé)劃入?yún)^(qū)委宣傳部之后，相應(yīng)的人員、經(jīng)費(fèi)和科室卻沒有劃入，這就在區(qū)級宣傳部門出現(xiàn)保護(hù)工作機(jī)制不暢和保護(hù)工作人員疲于應(yīng)付等現(xiàn)象。比如，改革之后H區(qū)的宣傳部門由一個名為宣傳文化科的科室來承擔(dān)所有劃入之后的職責(zé)，而該科室只有1名工作人員。在改革之前，該科室就要履行主題宣傳教育、國防教育、文藝演出等多項(xiàng)職責(zé)，而改革之后，該科室增加了電影院、出版物經(jīng)營單位、印刷企業(yè)等涉及版權(quán)的三大領(lǐng)域的日常管理和服務(wù)職責(zé)。從保護(hù)工作機(jī)制而言，該科室要面對市委宣傳部的6到7個處室的工作對接任務(wù)，諸如宣教處、文改辦、文藝處、國防教育辦、新聞出版處、政策研究室。這種“一個科室一名工作人員”應(yīng)付市委宣傳部門6到7個處室工作任務(wù)的現(xiàn)象在13個區(qū)都存在。這無疑會影響區(qū)級宣傳部門實(shí)施版權(quán)行政管理和服務(wù)的效果，它們難以根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況充分履行管理和服務(wù)職責(zé)。

2.區(qū)委宣傳部履行版權(quán)行政管理和服務(wù)職責(zé)出現(xiàn)保護(hù)能力不足的現(xiàn)象?；鶎狱h的宣傳部門履行版權(quán)管理和服務(wù)的職責(zé)之所以會面臨能力不足的風(fēng)險，主要是由版權(quán)的公共事務(wù)屬性及與之相匹配的“理性為主導(dǎo)”的管理和服務(wù)要求所決定的。版權(quán)事務(wù)作為公共事務(wù)的一種，具有一定復(fù)雜性、技術(shù)性、流動性、廣泛性、具體性、不確定性等特征。為了有效應(yīng)對版權(quán)領(lǐng)域的管理和服務(wù)難題，現(xiàn)代國家行政依賴于分工、專業(yè)和科學(xué)技術(shù)等手段：行政的高度分工與版權(quán)事務(wù)的廣泛性相匹配；行政的專業(yè)化與版權(quán)事務(wù)的技術(shù)性相適應(yīng)；行政的科學(xué)技術(shù)性則為了應(yīng)對版權(quán)事務(wù)復(fù)雜性與不確定性。由此，版權(quán)的公共事務(wù)特性要求作為履行管理和服務(wù)職責(zé)的現(xiàn)代國家機(jī)關(guān)，必須具備高度專業(yè)性的工作人員，應(yīng)當(dāng)具有高度分工的組織機(jī)構(gòu)，必須具有全面收集并分析證據(jù)的技術(shù)手段，從而能夠精確地、一致地、持續(xù)地以及盡快地處理復(fù)雜的版權(quán)事務(wù)。馬克斯·韋伯認(rèn)為，能夠勝任現(xiàn)代社會復(fù)雜公共任務(wù)的組織被稱為“技術(shù)官僚制機(jī)構(gòu)”，主要是現(xiàn)代國家的行政機(jī)關(guān)?！熬珳?zhǔn)、迅速、明確、熟悉檔案、持續(xù)、謹(jǐn)慎、嚴(yán)格服從、防止摩擦以及物資與人員費(fèi)用的節(jié)省，所有這些在嚴(yán)格的官僚制行政(尤其是一元式支配的情況)里達(dá)到最理想狀態(tài)”[6]。可是，對于傳統(tǒng)上“主要限于組織、思想和路線等政治領(lǐng)導(dǎo)”的基層黨委宣傳部門，可能無法勝任版權(quán)管理和服務(wù)所提出的要求。眾所周知，基層黨委宣傳部門的優(yōu)勢主要在政治思想宣傳、政治方向定位方面，主要在“總攬全局、綜合協(xié)調(diào)”方面，這體現(xiàn)了一種“德行”法則。而有效履行管理和服務(wù)版權(quán)事務(wù)的職責(zé)卻主要遵循另一種法則，即“理性”法則。德行法則畢竟不同于理性法則。管理和服務(wù)作為國家和社會公共事務(wù)的版權(quán)事業(yè)，主要依賴于理性法則，依賴于技術(shù)專家、科學(xué)知識和手段以及年復(fù)一年的經(jīng)驗(yàn)積累等客觀因素，而這恰恰是基層黨委宣傳部門的“短板”。由此可見，基層黨委宣傳部門履行版權(quán)管理和服務(wù)職責(zé)面臨能力不足的風(fēng)險。事實(shí)上，這一判斷已經(jīng)被13個區(qū)的區(qū)委宣傳部門的實(shí)踐所證明?！耙蝗艘粋€科室”并不符合版權(quán)管理和服務(wù)所需要的專業(yè)性和技術(shù)性要求。對于長期從事黨的意識形態(tài)宣傳的宣傳科工作人員，并沒有掌握與版權(quán)管理和服務(wù)相關(guān)的近30部行政法律規(guī)范，也缺乏相應(yīng)的技術(shù)手段來從事版權(quán)日常管理和服務(wù)工作。版權(quán)行政執(zhí)法存在弱化，版權(quán)行政管理和服務(wù)存在保護(hù)不足，造成的直接后果是基層版權(quán)行政保護(hù)績效難以提升，甚至出現(xiàn)下降風(fēng)險。

三、行政法的回應(yīng)之道

從W市經(jīng)驗(yàn)而言，黨政機(jī)構(gòu)合署辦公改革與行政法的調(diào)適，并不是行政主體理論不能解釋黨的機(jī)關(guān)履行融合之前的行政機(jī)關(guān)職責(zé)的事實(shí)，而是行政法如何有效回應(yīng)因黨政機(jī)構(gòu)合署辦公改革而出現(xiàn)的基層版權(quán)行政保護(hù)績效下降之風(fēng)險。由此，這一改革對行政法的最基本挑戰(zhàn)并不是一個理論問題，即行政法上某個理論缺乏解釋力，而是一個實(shí)踐問題，即行政法如何提升合署之后的黨政機(jī)構(gòu)的治理績效。而治理效能的提升，則是增強(qiáng)黨政機(jī)構(gòu)合署辦公改革合法性的基本要求。顯然，從宏觀和抽象層面來闡述行政法如何增強(qiáng)合署之后的黨政機(jī)構(gòu)治理績效，無疑超過了本文的研究范圍。筆者結(jié)合版權(quán)領(lǐng)域，就行政法如何提升基層黨委宣傳部(加掛行政機(jī)關(guān)牌子，下同)的版權(quán)行政保護(hù)績效探討應(yīng)對之策。

1.行政法需要規(guī)范基層黨委宣傳部門與版權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的行政委托合同。盡管基層黨委宣傳部以加掛行政機(jī)關(guān)牌子的名義將版權(quán)領(lǐng)域行政執(zhí)法職責(zé)委托給特定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，從而在行政法理上解決了其行政執(zhí)法主體資格、法律責(zé)任承擔(dān)等技術(shù)性問題，然而，從W市版權(quán)行政執(zhí)法的實(shí)踐來看，出現(xiàn)了行政執(zhí)法弱化現(xiàn)象。這說明，目前基層黨委宣傳部門與版權(quán)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系尚未完全理順。雖然市區(qū)兩級黨委宣傳部門都認(rèn)為它們通過行政委托合同方式將版權(quán)領(lǐng)域行政執(zhí)法職責(zé)委托給相應(yīng)的文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)或者支隊(duì)，但這個行政委托合同如何簽訂，具體內(nèi)容是什么，其法律效力如何，是否沿用改革前的文化局與文化市場綜合執(zhí)法支隊(duì)或者大隊(duì)的行政委托合同，還是需要創(chuàng)設(shè)一種新的行政委托合同？諸如此類的問題，他們感到困惑。筆者認(rèn)為，如果不從行政法上解決這些問題，那么版權(quán)行政執(zhí)法弱化的局面難以得到根本改變。從行政法角度而言，基層黨委宣傳部門以加掛行政機(jī)關(guān)牌子的名義與相應(yīng)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)——不論是文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)或者支隊(duì)——簽訂行政執(zhí)法委托合同，其實(shí)可以視為沒有隸屬關(guān)系的兩個行政機(jī)關(guān)之間所簽訂的行政執(zhí)法協(xié)助合同[7]。這表明，這是一種不同于改革前，文化局與文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)或者支隊(duì)之間的行政合同，因?yàn)楹笳邔儆谛姓洗嬖谝欢`屬關(guān)系的行政合同。明確了這一前提，行政法至少需要對這種行政執(zhí)法協(xié)助合同規(guī)定如下兩方面的內(nèi)容。

一是雙方的權(quán)利與義務(wù)。作為委托方的基層黨委宣傳部門的權(quán)利主要是對合同的履行進(jìn)行指揮、檢查、監(jiān)督和考核，接受受托方的行政執(zhí)法情況報告；義務(wù)主要是提供一定的經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，給予精神和物質(zhì)上的激勵，承擔(dān)受托方行為的法律后果。作為受托方的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)利主要是獲得相應(yīng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和技術(shù)支撐，特定情況下獲得精神和物質(zhì)獎勵；義務(wù)主要是按照合同約定依法公正、規(guī)范和文明執(zhí)法，對版權(quán)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)行政保護(hù)，自覺和主動接受委托方的指揮、檢查、監(jiān)督和考核，定期向委托方報告行政執(zhí)法情況，對委托方提供的經(jīng)費(fèi)專門用于版權(quán)行政執(zhí)法等。

二是責(zé)任制度。它是指委托方和受托方違反合同約定需要承擔(dān)的法律責(zé)任。如果委托方違反合同約定，存在亂作為或者不作為，諸如不及時檢查和監(jiān)督受托方的行政執(zhí)法活動，不提供執(zhí)法經(jīng)費(fèi)支撐，那么直接責(zé)任人員將受到相應(yīng)的行政處分。如果受托方違反合同約定，存在違法執(zhí)法，不按時報告執(zhí)法情況，將專門用于版權(quán)行政執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)挪作他用，也將承擔(dān)相應(yīng)行政處分責(zé)任。行政法可以規(guī)定雙方的行政法律責(zé)任類型以及追究責(zé)任的機(jī)制、追究責(zé)任的主體。這樣一種相對規(guī)范的行政執(zhí)法協(xié)助合同，可以克服作為委托方的區(qū)委宣傳部門因難以有效指揮和監(jiān)督作為受托方的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動而出現(xiàn)的執(zhí)法弱化，以及受托方因缺乏相應(yīng)物質(zhì)保障而難以高效實(shí)施版權(quán)行政執(zhí)法而出現(xiàn)的執(zhí)法弱化，從而大幅度提升版權(quán)行政執(zhí)法績效。

2.行政法需要規(guī)定基層黨委宣傳部門不斷創(chuàng)新版權(quán)行政管理和行政服務(wù)方式，以便克服改革所遺留下來的問題。W市13個區(qū)委宣傳部在版權(quán)行政管理和行政服務(wù)方面所遇到的工作機(jī)制不暢、工作人員疲于應(yīng)付上級機(jī)關(guān)各類指示，以及出現(xiàn)能力危機(jī)等挑戰(zhàn)，其實(shí)是改革所帶來的副產(chǎn)品。不能簡單地通過增加基層人員編制來解決，因?yàn)檫@有違改革的初衷。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》將嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)限額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制種類和總量等規(guī)定作為改革的基本要求。較為可行的方法則是通過版權(quán)行政管理和行政服務(wù)方式的創(chuàng)新來克服改革遺留下來的問題。行政法可以為基層黨委宣傳部門規(guī)定多種類型的行政管理和行政服務(wù)方式，較為典型的有如下四種。

一是行政獎勵。對于本轄區(qū)內(nèi)的版權(quán)創(chuàng)造、運(yùn)用和交易等主體，諸如出版物經(jīng)營單位、印刷企業(yè)、電影院等模范遵守國家行政法律規(guī)范和行業(yè)規(guī)定，取得較大成績或者做出較大貢獻(xiàn)的，基層黨委宣傳部門應(yīng)當(dāng)給予物質(zhì)與精神獎勵，特別是精神方面的嘉獎，比如通報表揚(yáng)、通令嘉獎。行政獎勵制度的功能在于表彰先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，充分調(diào)動和激發(fā)各類市場主體的積極性和創(chuàng)造性，模范遵守版權(quán)領(lǐng)域法律規(guī)范和行業(yè)規(guī)定，從而鼓勵優(yōu)秀作品的創(chuàng)作與運(yùn)用，促進(jìn)版權(quán)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。需要注意的是，由于行政獎勵是一種行政行為，基層黨委宣傳部門應(yīng)當(dāng)以加掛牌子的行政機(jī)關(guān)名義做出。行政法則需要重點(diǎn)規(guī)范此類行政獎勵的適用條件。

二是行政契約。為了實(shí)現(xiàn)繁榮和發(fā)展版權(quán)事業(yè)的目的，基層黨委宣傳部門與版權(quán)領(lǐng)域的市場主體和其他具有相應(yīng)檢驗(yàn)和鑒定版權(quán)技術(shù)的公民、法人或者其他組織之間經(jīng)過協(xié)商，達(dá)成的以合意為基礎(chǔ)的協(xié)議。以主體為標(biāo)準(zhǔn)，此類行政契約可以分為兩種類型：基層黨委宣傳部門與版權(quán)領(lǐng)域市場主體之間的協(xié)議和基層黨委宣傳部門與具有相應(yīng)檢驗(yàn)和鑒定版權(quán)技術(shù)的主體之間的協(xié)議。前一種契約屬于具有一定從屬關(guān)系的契約，即基層黨委宣傳部門與本轄區(qū)內(nèi)的版權(quán)領(lǐng)域的市場主體存在法律上的管理與被管理、服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系。這種契約的主要目的是，基層黨委宣傳部門可以相對靈活地與轄區(qū)內(nèi)的版權(quán)市場主體合作，贏得后者的支持和配合，提高管理和服務(wù)的效率。后一種契約屬于對等關(guān)系的契約，基層黨委宣傳部門與具有相應(yīng)資質(zhì)或者鑒定能力的公民、法人和其他組織之間不存在行政上隸屬關(guān)系，也不存在法律上的命令和服從關(guān)系。這種契約的主要目的是借助于“外力”來提升基層黨委宣傳部門的管理和服務(wù)能力，提升管理和服務(wù)的精準(zhǔn)性，解決版權(quán)管理和服務(wù)中存在的大量技術(shù)性難題?；谛姓跫s的行政行為屬性，基層黨委宣傳部門需要以加掛牌子的行政機(jī)關(guān)名義來簽訂，行政法需要重點(diǎn)規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)以及相應(yīng)的責(zé)任。

三是行政指導(dǎo)。為了實(shí)現(xiàn)版權(quán)事業(yè)繁榮發(fā)展的目的，基層黨委宣傳部門基于版權(quán)領(lǐng)域法律規(guī)范和政策文件的規(guī)定而做出的，旨在引導(dǎo)版權(quán)領(lǐng)域的市場主體自愿采取一定的作為或者不作為的一種非職權(quán)行政行為。由于版權(quán)涉及意識形態(tài)，屬于思想范疇，而且該領(lǐng)域的法律規(guī)范與行業(yè)政策相對復(fù)雜，因而行政指導(dǎo)是一種大有用武之地的行政管理或者服務(wù)方式?；鶎狱h委宣傳部門可以采用多種方式，比如引導(dǎo)、勸告、建議、協(xié)商、提醒、推薦、推廣、示范、制定導(dǎo)向性政策、發(fā)布官方信息等來引導(dǎo)版權(quán)領(lǐng)域的市場主體積極貫徹國家法律規(guī)范和政策文件，從而活躍文化創(chuàng)意產(chǎn)品傳播，增強(qiáng)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)核心競爭力。同樣，基于行政指導(dǎo)的行政性，基層黨委宣傳部門需要以加掛牌子的行政機(jī)關(guān)名義來實(shí)施，行政法需要規(guī)定行政指導(dǎo)的對象、方式和原則等內(nèi)容。

四是行政扶持。為了鼓勵精品版權(quán)、促進(jìn)版權(quán)健康發(fā)展，基層黨委宣傳部門基于版權(quán)領(lǐng)域的法律和政策規(guī)定而做出的，給轄區(qū)內(nèi)版權(quán)領(lǐng)域的市場主體發(fā)放財產(chǎn)性資助或者減免費(fèi)用或者其他優(yōu)惠的行政行為?！秶抑R產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》明確規(guī)定，扶持新聞出版、廣播影視、文學(xué)藝術(shù)、文化娛樂、廣告設(shè)計、工藝美術(shù)、計算機(jī)軟件、信息網(wǎng)絡(luò)等版權(quán)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，支持具有鮮明民族特色、時代特點(diǎn)作品的創(chuàng)作，扶持難以參與市場競爭的優(yōu)秀文化作品的創(chuàng)作。雖然行政扶持與行政獎勵都有促進(jìn)版權(quán)事業(yè)發(fā)展的功能，但它們之間還是存在差異。行政扶持含有培育的意思，是對具有潛力的精品版權(quán)、難以參與市場競爭的優(yōu)勢文化作品的一種支持，而行政獎勵是對模范遵守國家版權(quán)法律規(guī)范和政策文件，做出突出貢獻(xiàn)的市場主體的一種褒獎。由于行政扶持也是一種行政活動，基層黨委宣傳部門需要以加掛牌子的行政機(jī)關(guān)名義來實(shí)施，行政法則要重點(diǎn)規(guī)定行政扶持的原則，比如公平和公開競爭，行政扶持對象，行政扶持方式等。

以上四種行政行為，雖然基層黨委宣傳部門都是以加掛牌子的行政機(jī)關(guān)名義來實(shí)施的，并且主要依據(jù)版權(quán)領(lǐng)域的行政法律規(guī)范和行業(yè)政策，但它們不能排除版權(quán)領(lǐng)域大量存在的黨內(nèi)法規(guī)，而是應(yīng)當(dāng)把這些黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定或者精神實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)化為具體的行政政策措施，從而加強(qiáng)黨對版權(quán)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

綜上所述，黨政機(jī)構(gòu)合署辦公對行政法的挑戰(zhàn)不是行政主體理論難以解釋合署之后的黨的機(jī)關(guān)行使行政職責(zé)的活動，而是基層黨的機(jī)關(guān)行使行政職責(zé)面臨績效下降的風(fēng)險，可以從行政法角度分析如何有效回應(yīng)此類風(fēng)險。雖然這一結(jié)論是以W市的13個區(qū)的黨政機(jī)構(gòu)合署辦公改革為分析樣本所得出，但具有普遍性。主要理由在于：第一，就版權(quán)領(lǐng)域基層黨政機(jī)關(guān)融合改革而言，全國絕大部分(除一些功能區(qū)，如自由貿(mào)易區(qū))省市都具有同質(zhì)性。比如，筆者對H省X市的宣傳部門實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，它們遵循與W市相同的改革模式。這種同質(zhì)化改革都是為了切實(shí)貫徹《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》就版權(quán)領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)合署辦公改革的規(guī)定。而W市13個區(qū)在版權(quán)領(lǐng)域的黨政機(jī)構(gòu)合署辦公改革實(shí)踐無非是全國版權(quán)領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)改革的一個縮影。第二，就行政執(zhí)法隊(duì)伍而言，由文化市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍來行使包括版權(quán)領(lǐng)域在內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)，也是全國通行做法?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確規(guī)定，整合組建文化市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍。將旅游市場執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍整合劃入文化市場綜合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場行政執(zhí)法職責(zé),由文化和旅游部指導(dǎo)。W市13個區(qū)的文化市場綜合執(zhí)法大隊(duì)屬于走在全國前列的綜合執(zhí)法模式。這就表明，全國其他地方版權(quán)領(lǐng)域行政執(zhí)法也是采用文化市場綜合執(zhí)法模式，基層黨委宣傳部門自身沒有行政執(zhí)法隊(duì)伍。第三，雖然其他黨政領(lǐng)域也涉及到“職責(zé)并入型”改革，比如統(tǒng)戰(zhàn)領(lǐng)域，但由于沒有涉及到對外行政執(zhí)法，由此行政法所面臨的挑戰(zhàn)不是很突出。綜合這三點(diǎn)理由，可以判定以W市13個區(qū)的黨政機(jī)構(gòu)合署辦公改革為分析樣本所得出的結(jié)論具有很強(qiáng)的普遍性。