農(nóng)村社區(qū)為主體的耕地資源可持續(xù)管理探索*

郭 珍

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030)

一、引言

耕地是我國最為寶貴的自然資源，是糧食生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。中央政府高度重視耕地資源保護(hù)，并從制度、組織、機(jī)制等多個維度進(jìn)行設(shè)計，以期實現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，從而保障糧食安全的可持續(xù)性。從制度維度而言，我國實行由占用耕地補(bǔ)償制度、永久基本農(nóng)田保護(hù)制度等組成的最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，各項耕地保護(hù)制度各有側(cè)重又互為銜接，發(fā)揮制度合力；從組織維度而言，中央政府對省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況進(jìn)行考核，而省級政府通過層層分解耕地保護(hù)任務(wù)，逐級落實耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)；從機(jī)制維度而言，我國不斷完善監(jiān)督、懲罰、激勵機(jī)制，從管控、建設(shè)、激勵等方面多措并舉，加強(qiáng)耕地保護(hù)力度?？傮w而言，我國已形成較為完善的以政府管制為主的耕地保護(hù)體系。由于可依托先進(jìn)的現(xiàn)代化技術(shù)動態(tài)監(jiān)控各個地區(qū)的耕地數(shù)量，以政府管制為主的耕地保護(hù)體系在耕地數(shù)量保護(hù)上效果較好?！?014年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)和國土資源公報》顯示，我國實有耕地面積20.26億畝，其中含有難以穩(wěn)定利用的耕地和根據(jù)國家政策需要逐步調(diào)整退耕的耕地，適宜穩(wěn)定利用的耕地保有量18.65億畝[1]；《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，截至2019年12月31日，我國耕地面積為19.18億畝。從耕地數(shù)量保護(hù)來看，我國守住了18億畝耕地紅線。但在耕地質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)上，地方政府的執(zhí)行偏差、社會公眾的參與缺位造成了“占優(yōu)補(bǔ)劣”的后果[2]。雖然政府采用耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、保護(hù)性耕作補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償?shù)燃钚源胧┕膭罨蛞龑?dǎo)耕地資源使用者產(chǎn)生有利于耕地資源系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的行為，但由于耕地質(zhì)量與生態(tài)變動情況較難監(jiān)測，上述措施難以有效引導(dǎo)耕地資源使用者可持續(xù)利用耕地資源。

在短期利益的驅(qū)動下，耕地資源使用者片面追求產(chǎn)量產(chǎn)值、重利用輕養(yǎng)護(hù)，長期累積性的過度開發(fā)與利用導(dǎo)致耕地資源系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能受到不同程度的損害，危及耕地資源永續(xù)利用和生態(tài)安全。以我國重要的糧食生產(chǎn)優(yōu)勢區(qū)、最大的商品糧生產(chǎn)基地——東北地區(qū)為例，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強(qiáng)度大，東北黑土區(qū)耕地資源長期透支，黑土層厚度已由開墾初期的80～100 cm下降到20～30 cm，部分地區(qū)耕地土壤有機(jī)質(zhì)平均含量由原來的3%～6%減少到現(xiàn)在的2%～3%[1]，土壤生物多樣性、養(yǎng)分維持、碳儲存、緩沖性、水凈化與水分調(diào)節(jié)等生態(tài)功能退化[3]。耕地質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵在于如何有效引導(dǎo)耕地資源使用者合理利用耕地資源。農(nóng)村社區(qū)(村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會)是耕地資源的所有者，且在約束或引導(dǎo)耕地資源使用者行為上有著不同于政府管制的途徑與機(jī)制。那么，農(nóng)村社區(qū)能否在耕地資源可持續(xù)管理中發(fā)揮重要作用，以補(bǔ)充政府管制的不足？如何形成農(nóng)村社區(qū)集體行動，建立有利于耕地資源系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的新規(guī)則？在何種情況下，農(nóng)村社區(qū)耕地資源管理的自治規(guī)則才能得到有效執(zhí)行？本文嘗試在分析促進(jìn)耕地資源可持續(xù)管理農(nóng)村社區(qū)行動關(guān)鍵有利條件的基礎(chǔ)上，以哈爾濱市愛強(qiáng)村為例，探索從保護(hù)與發(fā)展雙重視角如何促進(jìn)耕地資源的可持續(xù)管理。

二、促成耕地資源可持續(xù)管理農(nóng)村社區(qū)行動的關(guān)鍵有利條件

耕地資源系統(tǒng)的特征是：因果關(guān)系為非線性、多元性和不斷變化的[4]54。因而，耕地資源系統(tǒng)是復(fù)雜系統(tǒng)。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)，影響耕地資源狀況的因素在不斷增加，社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與耕地資源系統(tǒng)的相互作用在不斷加深，進(jìn)一步模糊了因果關(guān)系，耕地資源系統(tǒng)的復(fù)雜性也隨之增加。針對復(fù)雜系統(tǒng)，跨尺度保護(hù)的效果要優(yōu)于集中管理?？绯叨缺Ｗo(hù)必須自下而上進(jìn)行規(guī)劃，而不是自上而下，因為從盡可能低的組織級別開始實施解決方案與要管理的資源系統(tǒng)的規(guī)模更為匹配[5]。社區(qū)作為跨尺度保護(hù)中橫向連接和縱向連接的重要一環(huán)，在自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的作用越來越受到研究者的重視。一些研究表明，以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有包容性，有助于吸引社區(qū)成員參與其中，能帶來更好的社會和生態(tài)效果，與政府管制相比，更為高效且低成本[6-8]。以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)在實踐中也有不少成功案例[9-11]。然而，以社區(qū)為基礎(chǔ)的保護(hù)要想取得較好的效果需要多種條件的配合[12-15]。下文將分析耕地資源得以可持續(xù)管理的關(guān)鍵有利條件。

(一)資源特征、地方知識與耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則本地化

耕地資源可持續(xù)管理的關(guān)鍵在于建立有效的管理規(guī)則來引導(dǎo)或約束耕地資源使用者的行為。然而，由于耕地資源狀況會隨著時間和地點發(fā)生改變，因而沒有適用于所有環(huán)境的單一管理規(guī)則。從我國耕地資源特征以及地方知識對于耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)的重要性角度來看，農(nóng)村社區(qū)制定適應(yīng)本社區(qū)耕地資源狀況的規(guī)則對于耕地資源系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展而言是最為合適的。

就我國耕地資源產(chǎn)權(quán)狀況而言，農(nóng)村社區(qū)是耕地資源的所有者和經(jīng)營管理者。《中華人民共和國土地管理法》第九條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。第十一條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！币虼?，農(nóng)村社區(qū)可以清晰界定耕地資源系統(tǒng)的邊界以及對耕地資源擁有權(quán)利的個人或家庭，這可以使耕地資源可持續(xù)管理帶來的價值增量為農(nóng)村社區(qū)所有。耕地資源產(chǎn)權(quán)特征使得農(nóng)村社區(qū)管理與耕地資源規(guī)模相匹配。此外，Agrawal研究發(fā)現(xiàn)，各種資源系統(tǒng)功能之間的重疊度越高，治理結(jié)構(gòu)的效率就越高[16]，農(nóng)村社區(qū)還可以整合社區(qū)其他資源，以發(fā)揮耕地資源的多功能性，進(jìn)一步釋放耕地資源價值，提升耕地資源管理效率。耕地資源的產(chǎn)權(quán)屬性、多功能性、低流動性等多重特征決定了由農(nóng)村社區(qū)自身制定適合其耕地資源狀況的本地化規(guī)則，更有助于實現(xiàn)耕地資源系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

由于耕地資源系統(tǒng)是復(fù)雜系統(tǒng)，農(nóng)村社區(qū)在制定促進(jìn)耕地資源可持續(xù)利用的管理規(guī)則時，需以充足的科學(xué)知識與地方知識作為支撐。如果不適應(yīng)耕地資源系統(tǒng)的需求，管理規(guī)則不僅難以起作用，甚至可能損害耕地資源系統(tǒng)。我國耕地類型有東北黑土區(qū)、華北及黃淮平原潮土區(qū)、長江中下游平原水稻土區(qū)、南方丘陵崗地紅黃壤區(qū)、西北灌溉及黃土型旱作農(nóng)業(yè)區(qū)等5大區(qū)域，針對耕地土壤的區(qū)域差異，我國制定了不同的管理措施[1]，且不斷進(jìn)行科學(xué)研究，為耕地資源使用者合理利用耕地資源提供智力支持。但對于不同農(nóng)村社區(qū)的耕地資源而言，科學(xué)知識也存在局限性，而使用來自社區(qū)層面的知識和觀點可以幫助建立一個更為完整的信息庫。首先，農(nóng)村社區(qū)是熟人社會，在激勵耕地資源使用者方面有相對充分的地方經(jīng)驗，更能理解資源使用者的具體動機(jī)，從而創(chuàng)建和實施的規(guī)則能夠有效激勵耕地資源使用者可持續(xù)利用耕地資源，這是外部管制者所不具備的優(yōu)勢。其次，農(nóng)村社區(qū)具備更新和重組、學(xué)習(xí)和適應(yīng)以及應(yīng)對變化的能力，可以在社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和耕地資源系統(tǒng)之間起中介作用。農(nóng)村社區(qū)耕地資源使用者擁有關(guān)于本社區(qū)內(nèi)耕地資源狀況的知識體系，這些知識體系因地理和氣候狀況而異[5]。在動態(tài)變化的當(dāng)?shù)丨h(huán)境中，農(nóng)村社區(qū)耕地資源使用者在實際參與、體驗耕地資源管理過程中觀察耕地資源的動態(tài)變化，并在持續(xù)學(xué)習(xí)中促進(jìn)關(guān)于耕地資源系統(tǒng)的地方知識不斷再生，使地方知識更加完整、動態(tài)和實用，從而建立起關(guān)于本地耕地資源系統(tǒng)的地方知識庫。第三，地方知識庫有助于農(nóng)村社區(qū)耕地資源使用者識別影響并采取應(yīng)對耕地資源系統(tǒng)特定變化的策略，進(jìn)而可以使管理規(guī)則與耕地資源狀況更為匹配。

耕地資源特征與地方知識庫使得農(nóng)村社區(qū)在管理耕地資源上比其他外部管制主體更為有效，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)該成為耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則的制定主體。對于農(nóng)村社區(qū)而言，耕地資源特征都是相同的，而每個農(nóng)村社區(qū)也基本具備地方知識庫，但為什么有些農(nóng)村社區(qū)能實現(xiàn)耕地資源可持續(xù)管理，而有些農(nóng)村社區(qū)則難以實現(xiàn)耕地資源可持續(xù)管理呢？原因在于，有些農(nóng)村社區(qū)無法達(dá)成集體行動，建立與有效執(zhí)行本地化的耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則。下文將分析在何種情況及條件組合下才能建立與有效執(zhí)行新的耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則。

(二)社區(qū)精英、社會資本與耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則建立

建立耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則的最終目標(biāo)是使農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的耕地資源使用者接受某種新規(guī)則。這種新規(guī)則將降低耕地資源使用者短期收益，以使其能獲得更高的長期收益。農(nóng)村社區(qū)中的每位耕地資源使用者(i∈U)都會比較現(xiàn)行耕地資源管理規(guī)則(GRO)下的預(yù)期凈收益與新耕地資源管理規(guī)則(GRN)下預(yù)期能實現(xiàn)凈收益。每位耕地資源使用者i都必須自問其改變規(guī)則的動機(jī)(Mi=BiGRN-BiGRO)是正還是負(fù)。如果對農(nóng)村社區(qū)中的所有耕地資源使用者來說，Mi都是負(fù)值，則沒人有改變規(guī)則的動機(jī)，也不會建立新的耕地資源管理規(guī)則。如果對農(nóng)村社區(qū)中的部分耕地資源使用者來說，Mi為正值，那么他們需要考慮設(shè)計新規(guī)則并一致同意新規(guī)則所需花費時間和精力方面的前期成本(C1)、執(zhí)行新規(guī)則的短期成本(C2)以及隨著時間推移而產(chǎn)生的監(jiān)督和維持自我管理系統(tǒng)的長期成本(C3)。當(dāng)制定并遵守新規(guī)則(以及逐漸修訂這些規(guī)則)的預(yù)期收益(Mi)超過預(yù)期成本(C1+C2+C3)時，耕地資源使用者重新制定規(guī)則的可能性大大提升[4]223。

較容易達(dá)成集體行動的情況是，既有耕地資源利用行為造成耕地資源系統(tǒng)損害，如果不改變既有耕地資源管理規(guī)則，農(nóng)村社區(qū)中所有耕地資源使用者都難以從耕地資源系統(tǒng)中獲取較高收益，甚至無法獲取收益。在此情況下，由于社區(qū)精英在農(nóng)村社區(qū)中具有權(quán)威性，在社區(qū)精英采用新的有利于耕地資源系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的管理方式取得更高凈收益后，農(nóng)村社區(qū)中的其他耕地資源使用者信任社區(qū)精英的選擇，并采取跟隨策略，從而達(dá)成耕地資源管理的集體行動，形成新的耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則。雖然從長期收益與集體利益角度來看，建立新的耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則有利于實現(xiàn)耕地資源使用者長期收益和集體利益的最大化，但如果耕地資源系統(tǒng)在短期內(nèi)還能提供較高產(chǎn)出時，農(nóng)村社區(qū)中的每位耕地資源使用者對規(guī)則改變后的預(yù)期成本和預(yù)期收益很難達(dá)成共識。在自動思維、心智模型思維的支配下，一些耕地資源使用者只重視耕地資源利用所帶來的短期收益，而較少考慮其行為對耕地資源系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的影響。這些耕地資源使用者往往因其存在現(xiàn)狀偏見而過度使用資源[17]，對改變耕地資源管理規(guī)則持懷疑、抵觸態(tài)度，除非改變一個或多個影響這些耕地資源使用者感受到的成本或收益的變量。而另一些耕地資源使用者可能已經(jīng)認(rèn)識到現(xiàn)有耕地利用行為給農(nóng)村社區(qū)耕地資源系統(tǒng)帶來的負(fù)面影響。這些影響將威脅個體的長期收益獲取以及農(nóng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，從而認(rèn)識到建立耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則能提高個體的長期收益和農(nóng)村社區(qū)的集體利益。在改變耕地資源管理規(guī)則后能獲取的潛在凈收益上，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部耕地資源使用者的感受不一致，將導(dǎo)致集體行動較難形成。

有研究表明，當(dāng)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部存在分歧時，農(nóng)村社區(qū)精英的引領(lǐng)與社會資本的介入，有利于形成建立耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則的集體行動[15]。農(nóng)村社區(qū)精英一般擁有較多高質(zhì)量的結(jié)構(gòu)洞，能從外部社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中獲取信息、資源，且在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中處于中心節(jié)點，不僅能給農(nóng)村社區(qū)帶來新的耕地資源可持續(xù)管理信息，也能提高農(nóng)村社區(qū)小世界網(wǎng)絡(luò)中耕地資源使用者對耕地資源可持續(xù)管理信息、規(guī)則的接受度，甚至使農(nóng)村社區(qū)成員可能會接受某種程度的農(nóng)村社區(qū)內(nèi)不平等作為對社區(qū)精英管理能力的認(rèn)可。因而，在社區(qū)精英的帶領(lǐng)與影響下，一些存在現(xiàn)狀偏好的耕地資源使用者可能改變認(rèn)知，接受能給其帶來更高的長期收益的規(guī)則，使建立新的耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則成為可能。另外，社會資本存量較高的農(nóng)村社區(qū)更可能達(dá)成改變耕地資源管理規(guī)則的集體行動。隨著時間的推移，共用一種規(guī)范、彼此信任以遵守協(xié)議并保持互惠關(guān)系的使用者為獲得更好結(jié)果而努力時，將面臨更低的預(yù)期成本，以及更低的彼此監(jiān)督與懲罰的成本。因此，相較于缺乏社會資本的農(nóng)村社區(qū)而言，具有高度人際信任或社會資本的農(nóng)村社區(qū)建立新的耕地資源管理規(guī)則的預(yù)期成本更低，更容易達(dá)成共同商定的規(guī)則。

(三)目標(biāo)整合、懲罰能力與耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則有效執(zhí)行

新建立的耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則只有被有效執(zhí)行，耕地資源系統(tǒng)才能得到有效保護(hù)。當(dāng)前，社會和經(jīng)濟(jì)因素越來越成為自然資源保護(hù)成功的關(guān)鍵。一些以社區(qū)為基礎(chǔ)的自然資源保護(hù)經(jīng)驗表明，如果保護(hù)自然資源帶來的收益水平較低，要么會降低以社區(qū)為基礎(chǔ)的保護(hù)的吸引力，要么會增加社區(qū)內(nèi)的爭議[18]，均將導(dǎo)致耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則難以持續(xù)發(fā)揮作用。因而，耕地資源保護(hù)成功的關(guān)鍵在于實現(xiàn)耕地資源可持續(xù)管理的價值，使耕地資源使用者的可持續(xù)耕地利用行為得到正向激勵。目前，在實施耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，我國正在探索以村集體經(jīng)濟(jì)組織(農(nóng)村社區(qū))為單位的耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可在一定程度上促進(jìn)耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則的有效執(zhí)行。但對于農(nóng)村社區(qū)中的耕地資源使用者來說，現(xiàn)有耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的激勵較弱，更為有力的激勵方式是通過市場路徑來實現(xiàn)耕地資源可持續(xù)管理的價值。隨著生活水平的不斷提高，消費者對生態(tài)、綠色農(nóng)產(chǎn)品的需求越來越旺盛，愿意支付更高的價格購買高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品。與依賴石油農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的農(nóng)村社區(qū)不同，進(jìn)行耕地資源可持續(xù)管理的農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量更高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響更小。進(jìn)行耕地資源可持續(xù)管理的農(nóng)村社區(qū)可以抓住市場機(jī)遇，以耕地資源為基礎(chǔ)，整合社區(qū)內(nèi)部各種資源，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)，將耕地質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)的價值轉(zhuǎn)化為可以進(jìn)行直接市場交易的商品價值，通過游客“進(jìn)入”消費、商品“對外”銷售等方式激發(fā)市場活力，促進(jìn)耕地資源可持續(xù)管理價值實現(xiàn)。只要能從耕地資源可持續(xù)管理中持續(xù)獲取較高收益，就可實現(xiàn)對耕地資源使用者執(zhí)行耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則的強(qiáng)激勵。綜合而言，以農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的耕地資源保護(hù)取得成功的主要策略在于整合耕地資源保護(hù)與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展目標(biāo)，為耕地資源使用者保護(hù)耕地提供經(jīng)濟(jì)和發(fā)展利益。

為耕地資源使用者帶來經(jīng)濟(jì)和發(fā)展利益的耕地資源社區(qū)保護(hù)，能促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部的耕地資源使用者執(zhí)行可持續(xù)管理規(guī)則。但如果利益分配不公平，則會影響以社區(qū)為基礎(chǔ)的耕地資源保護(hù)績效[19]。通過耕地資源可持續(xù)管理，農(nóng)村社區(qū)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)可以獲得較高的收益，而要想持續(xù)獲得高收益，就需要保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，維護(hù)農(nóng)村社區(qū)在市場上的聲譽。但在高收益的誘惑下，農(nóng)村社區(qū)中的部分耕地資源使用者有較強(qiáng)的動機(jī)來過度利用耕地以獲得短期內(nèi)產(chǎn)量的快速增長。即使在一個具有強(qiáng)大的社會凝聚力的農(nóng)村社區(qū)，如果堅持規(guī)則沒有獎勵，打破規(guī)則沒有懲罰，人們也會增強(qiáng)打破規(guī)則的傾向[20]。換言之，如果耕地資源使用者的投機(jī)行為不能被有效監(jiān)督、懲罰，那么，投機(jī)行為勢必頻繁出現(xiàn)。耕地資源使用者的投機(jī)行為一方面會損害農(nóng)村社區(qū)的聲譽，威脅農(nóng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展；另一方面，其他耕地資源使用者觀察到這一行為后，難免產(chǎn)生收益分配不公平的感受，進(jìn)而背叛者策略會迅速傳播，將導(dǎo)致耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則成為擺設(shè)。因而，耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則的有效執(zhí)行需要提高監(jiān)督與懲罰能力，在有效監(jiān)督的基礎(chǔ)上，利用已建立的懲罰規(guī)則懲罰采取投機(jī)行為的個體，遏制個體投機(jī)行為發(fā)生，維護(hù)農(nóng)村社區(qū)集體利益，持續(xù)達(dá)成耕地資源可持續(xù)利用的集體行動，最終實現(xiàn)耕地資源保護(hù)與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的雙重目標(biāo)?？偟膩碚f，要使耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則得到有效執(zhí)行，整合耕地資源保護(hù)與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展目標(biāo)，使耕地資源使用者從執(zhí)行規(guī)則中獲得更高的經(jīng)濟(jì)和發(fā)展利益是關(guān)鍵，而具備精準(zhǔn)懲罰某些耕地資源使用者的投機(jī)行為的能力是耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則被有效執(zhí)行的重要保障。

三、耕地資源可持續(xù)管理過程：哈爾濱市愛強(qiáng)村個案

愛強(qiáng)村位于哈爾濱市雙城區(qū)希勤鄉(xiāng)北4公里處，全村520戶，耕地面積14 947畝，種植作物以玉米為主。如前所述，與外部管制主體相比，農(nóng)村社區(qū)管理耕地資源更能促進(jìn)本地耕地資源系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，但耕地資源可持續(xù)管理農(nóng)村社區(qū)行動需要多重條件的配合，當(dāng)本地化的耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則能建立起來并被有效執(zhí)行時，農(nóng)村社區(qū)耕地資源系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展方有可能。下文將揭示愛強(qiáng)村耕地資源可持續(xù)管理過程。

(一)壓力倒逼：建立有利于耕地資源系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的新規(guī)則

愛強(qiáng)村耕地多為二洼地，耕地基礎(chǔ)地力低，耕地土壤排水能力差，導(dǎo)致愛強(qiáng)村耕地單產(chǎn)低，生產(chǎn)出的玉米品質(zhì)差。20世紀(jì)80年代開始，愛強(qiáng)村開始施用化肥補(bǔ)充耕地地力，在短期內(nèi)提高了玉米產(chǎn)量，但也加劇了耕地土壤板結(jié)程度，進(jìn)一步損害了愛強(qiáng)村耕地資源系統(tǒng)，致使玉米單產(chǎn)、品質(zhì)進(jìn)一步降低，愛強(qiáng)村生產(chǎn)出來的玉米等糧食不被市場接受，愛強(qiáng)村村民難以通過耕地獲取收益。由于愛強(qiáng)村耕地資源使用者不根據(jù)本村耕地性質(zhì)利用耕地，而是盲目施用化肥，這種不合理的耕地利用行為嚴(yán)重?fù)p害耕地生產(chǎn)功能，導(dǎo)致愛強(qiáng)村耕地使用者幾乎不能從耕地資源利用中獲取收益。在壓力倒逼下，愛強(qiáng)村的精英開始思考適合本村的耕地資源管理方式。社區(qū)精英根據(jù)經(jīng)驗、地方知識分析得出愛強(qiáng)村耕地適合施用農(nóng)家肥，從而增加耕地土壤有機(jī)質(zhì)含量，改善耕地土壤理化性質(zhì)，持續(xù)提升耕地基礎(chǔ)地力。社區(qū)精英在自家耕地施用農(nóng)家肥后，耕地單產(chǎn)得到提升，生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)也得到提高。由于社區(qū)精英的權(quán)威性和耕地利用方式改變帶來的收益可視化，愛強(qiáng)村耕地資源使用者開始效仿社區(qū)精英的行為，在自家耕地上施用農(nóng)家肥，其收益普遍得到提升，進(jìn)一步強(qiáng)化了耕地資源使用者施用農(nóng)家肥的動力，從而形成了良性循環(huán)。自此，全村耕地資源使用者都施用農(nóng)家肥，并人工除草、收割以降低對耕地資源系統(tǒng)的損害，在村內(nèi)形成了耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則，這使得愛強(qiáng)村耕地資源系統(tǒng)功能明顯提升，耕地資源系統(tǒng)朝著可持續(xù)發(fā)展的方向前進(jìn)。但隨著社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的變化，愛強(qiáng)村耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則受到挑戰(zhàn)。具體而言，由于工業(yè)化與城市化的持續(xù)推進(jìn)，外出務(wù)工的收益高于種植農(nóng)作物的收益，于是愛強(qiáng)村的青壯年勞動力紛紛外出務(wù)工，村莊空心化程度不斷加深。而空心化又對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響，尤其是玉米收儲制度改革后，玉米價格下跌的信息在愛強(qiáng)村傳播，強(qiáng)化了耕地資源使用者從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中脫離的傾向，導(dǎo)致耕地拋荒風(fēng)險不斷加大，對愛強(qiáng)村耕地資源可持續(xù)利用極為不利。

(二)耕地保護(hù)與社區(qū)發(fā)展協(xié)同：耕地資源管理規(guī)則有效執(zhí)行

外部環(huán)境的變化使愛強(qiáng)村的耕地資源使用者執(zhí)行耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則的預(yù)期成本升高、預(yù)期收益降低，如果不能提升執(zhí)行耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則的收益，愛強(qiáng)村耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則將難以為繼。在此種形勢下，由愛強(qiáng)村精英牽頭成立了村級合作社，合作社依托愛強(qiáng)村良好的耕地生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。在合作社成立之前，愛強(qiáng)村的糧食售價與其他使用石油農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式生產(chǎn)出的糧食并沒有區(qū)別，因而，相較于外出務(wù)工帶來的收益，在耕地上采用可持續(xù)管理方式獲取的收益過低，并不能體現(xiàn)耕地生態(tài)保護(hù)的價值。合作社成立后，愛強(qiáng)村抓住市場對綠色產(chǎn)品需求大的契機(jī)，將村莊耕地資源使用者生產(chǎn)出來的玉米等糧食加工成面條等產(chǎn)品，貼上其注冊的“滿六屯”商標(biāo)，主打綠色有機(jī)，統(tǒng)一進(jìn)行銷售。由于合作社堅持零化肥、零農(nóng)藥、零添加的原則，其生產(chǎn)的“滿六屯”系列產(chǎn)品在2018年通過了國家綠色農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證。獲得國家綠色農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證后，合作社生產(chǎn)出的產(chǎn)品受到消費者的信賴，雖然價格較高，但市場銷量好，遠(yuǎn)銷深圳、上海、大連等城市。愛強(qiáng)村加工出的綠色農(nóng)產(chǎn)品銷售價格高、銷量大，可以為執(zhí)行耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則的耕地資源使用者帶來較高的收益，激勵其持續(xù)遵守社區(qū)制定的耕地資源管理規(guī)則。愛強(qiáng)村精英根據(jù)環(huán)境的變化，利用其在社區(qū)內(nèi)外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的資源，進(jìn)行動態(tài)學(xué)習(xí)，通過成立合作社實現(xiàn)耕地資源可持續(xù)管理價值，使耕地保護(hù)目標(biāo)與社區(qū)發(fā)展目標(biāo)相契合，激發(fā)愛強(qiáng)村耕地資源使用者保護(hù)耕地質(zhì)量、生態(tài)的內(nèi)在動力，從而使耕地資源管理規(guī)則被有效執(zhí)行，提升了以社區(qū)為基礎(chǔ)的耕地資源保護(hù)績效。與強(qiáng)制性措施相比，充分考慮耕地資源使用者利益的柔性助推措施，有力地整合了耕地保護(hù)目標(biāo)與社區(qū)發(fā)展目標(biāo)，降低了耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則的實施成本，實現(xiàn)了在耕地保護(hù)中發(fā)展產(chǎn)業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)促進(jìn)更有力的耕地保護(hù)的良性循環(huán)。

(三)完善的監(jiān)督與懲罰機(jī)制：遏制耕地資源使用者投機(jī)行為

愛強(qiáng)村發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)是耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則有效執(zhí)行的助推器，但隨著耕地資源使用者從生態(tài)農(nóng)業(yè)中獲取的收益越來越多，在更高收益的驅(qū)動下，某些耕地資源使用者可能會有破壞耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則的沖動。由于得到綠色農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證后的糧食價格高，愛強(qiáng)村的某些耕地資源使用者可能有施用化肥以在短期內(nèi)快速提升產(chǎn)量的動機(jī)。如果這些耕地資源使用者認(rèn)為采取投機(jī)行為難以被發(fā)現(xiàn)或即使被發(fā)現(xiàn)也不會受到嚴(yán)重的懲罰，在投機(jī)帶來的高收益的刺激下，這些耕地使用者將采取投機(jī)行為，不按照耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則進(jìn)行生產(chǎn)。對于生態(tài)農(nóng)業(yè)來說，品牌聲譽是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在，品牌聲譽的維護(hù)需要社區(qū)中每位耕地資源使用者的共同努力。一旦耕地資源使用者采取投機(jī)行為生產(chǎn)出來的糧食被合作社加工為農(nóng)產(chǎn)品流向市場，并被消費者發(fā)現(xiàn)不符合綠色農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，那么將會對品牌形象造成惡劣影響，甚至導(dǎo)致愛強(qiáng)村的農(nóng)產(chǎn)品徹底失去市場。投機(jī)行為將嚴(yán)重?fù)p害愛強(qiáng)村集體利益，威脅社區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，阻礙耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則持續(xù)發(fā)揮作用，打破耕地保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的良性循環(huán)。為遏制社區(qū)內(nèi)部投機(jī)行為的發(fā)生，愛強(qiáng)村建立了完善的監(jiān)督與懲罰機(jī)制，從而確保每位入社的耕地資源使用者嚴(yán)格按照耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則利用耕地。一方面，愛強(qiáng)村利用非正式規(guī)則，通過舉辦各種活動，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，提高社區(qū)社會資本，形成采取背叛者策略、損害集體利益是不道德行為的氛圍，促使耕地資源使用者在共享規(guī)范的約束下進(jìn)行自我監(jiān)督，減弱其采取投機(jī)行為的動機(jī)。另一方面，愛強(qiáng)村建立了完善的正式規(guī)則。愛強(qiáng)村農(nóng)業(yè)合作社制定并實行違規(guī)自動退社機(jī)制，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)社員不遵守耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則，那么該社員將即刻被踢出合作社。通過建立完善的監(jiān)督與懲罰機(jī)制，愛強(qiáng)村有效地遏制了社區(qū)內(nèi)部耕地資源使用者的投機(jī)行為，耕地保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)得以持續(xù)，在動態(tài)環(huán)境下成功地實現(xiàn)了耕地資源的自組織治理。

四、結(jié)論與討論

耕地資源特征與地方知識庫使農(nóng)村社區(qū)在管理耕地資源上比其他外部管制主體更具優(yōu)勢，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)該成為耕地資源可持續(xù)管理本地化規(guī)則的制定主體。但實現(xiàn)耕地資源可持續(xù)管理農(nóng)村社區(qū)行動需要多重條件，并不是所有的農(nóng)村社區(qū)都能達(dá)成有利于耕地資源可持續(xù)管理的集體行動。只有當(dāng)農(nóng)村社區(qū)有社區(qū)精英的引領(lǐng)、高水平的人際信任或社會資本，有足夠的建立、監(jiān)督和執(zhí)行規(guī)則的決策自治權(quán)，并能整合耕地資源保護(hù)與農(nóng)村社區(qū)發(fā)展雙重目標(biāo)，具備精準(zhǔn)懲罰某些耕地資源使用者投機(jī)行為的能力時，基于農(nóng)村社區(qū)的耕地資源可持續(xù)管理才能實現(xiàn)。在實踐中，有些農(nóng)村社區(qū)通過自治實現(xiàn)了耕地資源的可持續(xù)管理，但并不表明基于農(nóng)村社區(qū)的耕地資源可持續(xù)管理不需要政府發(fā)揮作用，反而要求政府更好地提供服務(wù)與支持。實現(xiàn)耕地資源保護(hù)目標(biāo)，關(guān)鍵在于為耕地資源使用者可持續(xù)耕地利用行為提供經(jīng)濟(jì)與發(fā)展利益，因而，政府一方面應(yīng)針對耕地資源使用者的耕地保護(hù)行為提供直接補(bǔ)償，另一方面應(yīng)為耕地資源可持續(xù)管理的價值實現(xiàn)提供良好服務(wù)，如在不違反耕地保護(hù)制度的情況下，給予社區(qū)對于耕地資源的控制權(quán)，為生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證提供便捷服務(wù)等。

需要說明的是，永久基本農(nóng)田保護(hù)制度是促成耕地資源可持續(xù)管理農(nóng)村社區(qū)行動的制度基礎(chǔ)。因為當(dāng)農(nóng)村社區(qū)耕地資源數(shù)量固定，對耕地資源進(jìn)行可持續(xù)管理的收益相對穩(wěn)定、可持續(xù)時，耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則才能被建立及有效執(zhí)行。如果耕地能很容易地自由轉(zhuǎn)變或被強(qiáng)制性轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌愋陀玫?，那么，耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則要么難以建立、要么建立了后也難以被有效執(zhí)行。而在永久基本農(nóng)田保護(hù)制度成為耕地保護(hù)制度體系中的核心制度安排前，地方政府往往將耕地占補(bǔ)平衡制度置于核心位置[21]，但耕地占補(bǔ)平衡一般無法在農(nóng)村社區(qū)層面實現(xiàn)，且影響耕地資源使用者從耕地資源可持續(xù)管理中獲取收益的預(yù)期。因而，政府需加強(qiáng)對永久基本農(nóng)田數(shù)量的管制，為基于農(nóng)村社區(qū)的耕地資源可持續(xù)管理提供穩(wěn)定的預(yù)期。另外，雖然農(nóng)村社區(qū)作為耕地資源可持續(xù)管理主體有合理性和可行性，但可能出現(xiàn)精英俘獲現(xiàn)象，精英俘獲將造成收益分配不公平，會影響耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則的可持續(xù)性。本文的案例是一個相對靜態(tài)的農(nóng)村社區(qū)，如果一些農(nóng)村社區(qū)出現(xiàn)大規(guī)模的耕地流轉(zhuǎn)，耕地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，那么，耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則在此種情況下能否得到建立，或者已建立的耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則還能否繼續(xù)發(fā)揮作用，仍需要進(jìn)一步分析促進(jìn)這類型農(nóng)村社區(qū)耕地資源可持續(xù)管理的關(guān)鍵有利條件。是否能將耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則作為必要部分寫入耕地流轉(zhuǎn)合同，以使耕地資源可持續(xù)管理規(guī)則得以有效執(zhí)行，也是未來研究值得關(guān)注的議題。