淺談我國(guó)志愿者權(quán)益保障及其困境

文/趙雨皓

當(dāng)前我國(guó)登記在冊(cè)的志愿者達(dá)到970萬(wàn)人，志愿服務(wù)在我國(guó)的福利性事業(yè)、社會(huì)緊急救助等領(lǐng)域發(fā)揮著積極的作用，特別是2003年非典抗疫、2008年汶川地震、北京奧運(yùn)會(huì)、2020年新冠肺炎疫情防控中志愿者成為不可或缺的力量。志愿者在提供服務(wù)時(shí)，其人身權(quán)益存在受損害的現(xiàn)象，如2020年新冠肺炎疫情中引發(fā)一系列的問(wèn)題：志愿者個(gè)人感染新冠肺炎死亡的，國(guó)家是否應(yīng)提供賠償？自發(fā)形成的志愿者組織是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)志愿者人身?yè)p害的責(zé)任？志愿者組織是否應(yīng)當(dāng)為志愿者購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)？志愿者在提供志愿服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)傷亡是否能夠申請(qǐng)工傷賠償？這些問(wèn)題產(chǎn)生核心在于志愿者權(quán)益保護(hù)的制度不健全，缺乏明確的法律制度的指引，在司法實(shí)務(wù)的處理過(guò)程中存在諸多的爭(zhēng)議[1]。因此，需要針對(duì)我國(guó)志愿者權(quán)益保障的困境，切實(shí)提出針對(duì)性的解決對(duì)策，促使志愿者的服務(wù)活動(dòng)在法律框架下有序的開(kāi)展，避免公民因可能性風(fēng)險(xiǎn)而排斥參與志愿服務(wù)，有效地推動(dòng)社會(huì)福利性事業(yè)的發(fā)展。

一、我國(guó)志愿者權(quán)益保障的現(xiàn)狀

（一）志愿者性質(zhì)的規(guī)定

志愿者是在不收取物質(zhì)報(bào)酬的情況下將個(gè)人的時(shí)間、精力貢獻(xiàn)給社會(huì)服務(wù)的人員。目前我國(guó)的志愿者服務(wù)方面的立法主要是地方性法規(guī)，各地根據(jù)自身的情況制定志愿服務(wù)條例對(duì)志愿者的身份、志愿者組織的注冊(cè)登記程序進(jìn)行規(guī)定，關(guān)于志愿者性質(zhì)界定的地方性法規(guī)以及規(guī)章中，有三分之一的地方性志愿者服務(wù)法規(guī)將非注冊(cè)登記的志愿者納入調(diào)整保護(hù)的范圍對(duì)象，《志愿服務(wù)條例》中明確志愿者須加入志愿組織并登記注冊(cè)，由此可見(jiàn)，立法中對(duì)志愿者的法律地位、法律性質(zhì)規(guī)定并不統(tǒng)一[2]。

（二）為志愿者購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)情況

《汕頭市志愿服務(wù)條例》中明確規(guī)定志愿者組織可以為志愿者購(gòu)買(mǎi)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，《四川省志愿服務(wù)條例》中明確志愿者與用人單位確立勞動(dòng)關(guān)系的，如果出現(xiàn)人身傷亡的可以依法享受工傷待遇。從立法上看，多數(shù)的地方性法規(guī)中僅僅是以籠統(tǒng)性的規(guī)定一筆帶過(guò)購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)保險(xiǎn)，而保險(xiǎn)的種類(lèi)、承擔(dān)主體并未明確[3]。

（三）志愿者人身財(cái)產(chǎn)損失規(guī)定

志愿者從事志愿服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)損害包括人身?yè)p害與財(cái)產(chǎn)損害，其中存在兩種情況：一是志愿者在實(shí)施活動(dòng)的過(guò)程中對(duì)他人的人身與財(cái)產(chǎn)造成損害；二是志愿者在提供志愿服務(wù)過(guò)程中自身的人身財(cái)產(chǎn)遭受損害。從立法上看，我國(guó)的地方性法律法規(guī)以及《志愿服務(wù)條例》中并未對(duì)侵權(quán)責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，多數(shù)的地方性法律法規(guī)中并未明確損害承擔(dān)主體[4]。

二、我國(guó)志愿者權(quán)益保障的困境表現(xiàn)

（一）缺乏高位階統(tǒng)一立法

目前關(guān)于志愿者服務(wù)的管理主要是《志愿服務(wù)條例》以及地方性的法規(guī)，從立法的位階上看缺乏高位階的立法規(guī)定，導(dǎo)致各地在志愿者的管理上存在差異性，如有的地方將非登記注冊(cè)的志愿者納入到志愿者主體范圍，但是部分地方認(rèn)定志愿者以登記注冊(cè)為標(biāo)準(zhǔn)。在志愿者的法律地位規(guī)定上由于缺乏高位階的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致志愿者的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容不統(tǒng)一，且法律性質(zhì)具有籠統(tǒng)性，志愿者屬于民事主體，還是勞動(dòng)者，或者是《工傷保險(xiǎn)條例》中的幫工，并未明確[5]。缺乏高位階的立法使得志愿者組織對(duì)于志愿者的權(quán)益保護(hù)重視度不足，如在簽訂志愿服務(wù)協(xié)議上，較少有志愿組織能夠每次都與志愿者簽訂協(xié)議，也較少有志愿組織為所有的志愿者購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)；又如在我國(guó)的《稅法》中關(guān)于志愿者提供的志愿服務(wù)能否納入扣減范圍等，并未予以明確。立法上不明確，往往導(dǎo)致志愿者的權(quán)益保護(hù)力度不足。

（二）非注冊(cè)志愿者保護(hù)不明確

根據(jù)《志愿服務(wù)條例》中對(duì)志愿者的規(guī)定是注冊(cè)登記，但是實(shí)際上我國(guó)非注冊(cè)登記的志愿者數(shù)量較大，部分人員并不會(huì)去登記成為志愿者，而是在突發(fā)緊急事件后自愿組織進(jìn)行救援。如汶川地震、玉樹(shù)地震、2020年新冠肺炎疫情武漢封城期間涌現(xiàn)一大批民間的志愿者，其自發(fā)組織接送醫(yī)護(hù)人員、為醫(yī)護(hù)人員送盒飯、送生活物資、進(jìn)入方艙醫(yī)院做志愿者等。對(duì)于非注冊(cè)志愿者的權(quán)益保障上存在不規(guī)范的現(xiàn)象，容易出現(xiàn)部分地區(qū)過(guò)度使用志愿者，導(dǎo)致非注冊(cè)志愿者的服務(wù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，且出現(xiàn)人身?yè)p害情形無(wú)法得到有效的補(bǔ)償[6]。

（三）志愿者保險(xiǎn)制度不健全

汶川地震后我國(guó)的志愿者服務(wù)呈現(xiàn)高速發(fā)展，但是對(duì)于非注冊(cè)志愿者保護(hù)的制度政策并未完善，非注冊(cè)志愿者缺乏保險(xiǎn)制度的保障，如2020年武漢封城期間，接送醫(yī)護(hù)人員上下班的志愿者何輝不幸感染新冠肺炎去世，但對(duì)此卻缺乏有效的權(quán)益保障。目前我國(guó)的地方性法規(guī)中僅有武漢市、成都市等幾個(gè)地方的法規(guī)明確志愿服務(wù)組織必須要為志愿者強(qiáng)制性購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)。多數(shù)的地方性法規(guī)僅僅籠統(tǒng)的提出在參與危及人身危險(xiǎn)、大型公益活動(dòng)時(shí)才為志愿者購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)保險(xiǎn)。在保險(xiǎn)的種類(lèi)規(guī)定上，僅僅是人身意外險(xiǎn)種，在保險(xiǎn)的額度上也并未明確。由此可見(jiàn)，保險(xiǎn)作為分散風(fēng)險(xiǎn)的重要制度，志愿者權(quán)益保護(hù)的規(guī)定中并未明確志愿者保險(xiǎn)制度，導(dǎo)致大量的志愿者無(wú)法得到應(yīng)有的保障，并且保障的額度小、保障的范圍有限。

（四）志愿者權(quán)益救濟(jì)途徑不健全

志愿者參與社會(huì)公益活動(dòng)通常是不求回報(bào)，是以奉獻(xiàn)精神、熱情投身于公益事業(yè)，如果在社會(huì)突發(fā)危機(jī)事件中志愿者參與其中往往具有較大的生命危險(xiǎn)，如2020年新冠肺炎疫情中大量的志愿者被感染，也容易出現(xiàn)志愿者在服務(wù)的過(guò)程中對(duì)第三人產(chǎn)生損害，對(duì)服務(wù)對(duì)象或者他人造成損失。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，志愿者管理制度主要是強(qiáng)化志愿者管理或者是購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的方式進(jìn)行損害的分散。國(guó)內(nèi)關(guān)于志愿者權(quán)益救濟(jì)的途徑主要是調(diào)解或者訴訟，但是實(shí)際中較少有志愿者能夠耗費(fèi)精力、財(cái)力承擔(dān)繁瑣的流程成本，容易導(dǎo)致部分志愿者不愿意再參與社會(huì)福利性事業(yè)中，挫傷志愿者的服務(wù)積極性，也不利于我國(guó)的志愿者服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

三、完善我國(guó)志愿者權(quán)益保障的建議

目前我國(guó)缺乏統(tǒng)一性的立法，且地方性法規(guī)中關(guān)于志愿者服務(wù)、志愿者權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)比較少，志愿者權(quán)益保護(hù)方面的制度保障發(fā)展緩慢，難以為志愿者權(quán)益保障提供支持。因此，需要完善立法，利用法制化來(lái)保障志愿者的權(quán)益。

（一）完善志愿者權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)

《志愿服務(wù)條例》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中對(duì)于志愿者的權(quán)益保護(hù)存在不足，志愿者的法律性質(zhì)定位不清晰、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容不健全，志愿服務(wù)組織的職責(zé)、地方政府部門(mén)的職責(zé)規(guī)定不明確。因此，需要對(duì)當(dāng)前關(guān)于志愿者權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)予以完善。一是要提高志愿者權(quán)益保護(hù)的立法位階。在《志愿服務(wù)條例》的基礎(chǔ)上出臺(tái)《志愿服務(wù)法》，隨著社會(huì)突發(fā)性事件不斷增多，社會(huì)志愿者的數(shù)量不斷擴(kuò)大，有必要制定單一的單行法保障志愿者的權(quán)益；二是要對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)急管理辦法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等內(nèi)容進(jìn)行完善，對(duì)突發(fā)事件中的志愿者權(quán)益予以保障，根據(jù)突發(fā)事件的危急、嚴(yán)重程度進(jìn)行等級(jí)的劃分，確定使用志愿者的類(lèi)別、數(shù)量，合理配置志愿者，規(guī)定突發(fā)事件的志愿者使用上由政府部門(mén)調(diào)配，確實(shí)保障志愿者的權(quán)益。

（二）注重非注冊(cè)志愿者的權(quán)益保護(hù)

非注冊(cè)志愿者往往是臨時(shí)針對(duì)突發(fā)性事件提供志愿服務(wù)活動(dòng)，這部分非注冊(cè)志愿者提供的志愿服務(wù)具有針對(duì)性，如洪水、地震等突發(fā)事件。在這些事件中非注冊(cè)志愿者提供服務(wù)具有危險(xiǎn)性，需要注重對(duì)其權(quán)益的保護(hù)。一是需要完善針對(duì)突發(fā)事件的非注冊(cè)志愿者的登記制度。可以借助支付寶、微信小程序等平臺(tái)進(jìn)行針對(duì)突發(fā)事件的志愿服務(wù)登記，能夠快速實(shí)現(xiàn)非注冊(cè)志愿者的異地登記，也能夠讓政府部門(mén)統(tǒng)一調(diào)配志愿者；二是借助社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)非志愿者的管理。非注冊(cè)志愿者容易實(shí)施個(gè)人活動(dòng)而出現(xiàn)人身?yè)p害的現(xiàn)象，通過(guò)借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的方式實(shí)施統(tǒng)一篩查登記管理，能夠集中資源的同時(shí)，便于了解與管理非注冊(cè)志愿者，也能夠落實(shí)對(duì)非志愿者的保護(hù)措施。

（三）健全志愿者保險(xiǎn)制度

第一，在《志愿服務(wù)條例》中明確志愿者強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，要求用人單位、志愿服務(wù)組織要為志愿者購(gòu)買(mǎi)意外險(xiǎn)或者健康保險(xiǎn)，特別是突發(fā)公共衛(wèi)生事件中需要未志愿者購(gòu)買(mǎi)健康險(xiǎn)；第二，設(shè)計(jì)符合志愿者服務(wù)特點(diǎn)的保險(xiǎn)種類(lèi)，保險(xiǎn)公司需要不斷的創(chuàng)新，針對(duì)志愿服務(wù)的財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、第三者責(zé)任險(xiǎn)的險(xiǎn)種創(chuàng)新，志愿服務(wù)組織、政府部門(mén)與保險(xiǎn)公司合作，強(qiáng)化針對(duì)志愿者侵權(quán)責(zé)任的險(xiǎn)種設(shè)計(jì)，不僅能夠分散風(fēng)險(xiǎn)，也能夠保證志愿者的人身、財(cái)產(chǎn)安全；第三，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)的基金。政府通過(guò)財(cái)政資金的方式設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，對(duì)于突發(fā)公共事件中需要召集志愿者的，志愿者出現(xiàn)人身傷亡，由專(zhuān)項(xiàng)基金進(jìn)行賠償，避免志愿者出現(xiàn)損失后得不到有效的賠償。

（四）健全志愿者損害的救濟(jì)途徑

志愿者在提供服務(wù)的過(guò)程中遭受損害的，可以采用非訴訟的方式救濟(jì)，志愿服務(wù)組織介入調(diào)解的方式，對(duì)志愿者與服務(wù)對(duì)象之間的糾紛進(jìn)行調(diào)解，或是采用人民調(diào)解的方式進(jìn)行調(diào)解。需要發(fā)展針對(duì)志愿者提供服務(wù)而發(fā)生的損害法律援助制度，針對(duì)志愿者提供服務(wù)而發(fā)生損害產(chǎn)生的糾紛，采用法律援助的方式幫助志愿者進(jìn)行維權(quán)。