農(nóng)村基層高強度動員與常規(guī)治理

賀雪峰,鄭曉園(.武漢大學(xué) 社會學(xué)院, 湖北 武漢 43007;.華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心,湖北 武漢 430074)

取消農(nóng)業(yè)稅之初，學(xué)界和政策部門均認為不再向農(nóng)民收取稅費，農(nóng)村基層實行村民自治，國家無為而治，基層行政體制將無所事事，所以與稅費改革相配套進行了鄉(xiāng)村體制改革，核心是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組、精簡機構(gòu)，減少鄉(xiāng)村干部，取消村民小組長。既然不再向農(nóng)民收取稅費，也就不需要那么多鄉(xiāng)村機構(gòu)和鄉(xiāng)村干部了。當(dāng)然，因為不再收取稅費，也養(yǎng)不活那么多機構(gòu)與干部了。

讓學(xué)界和政策部門十分意外的是，過去了不到10年時間，農(nóng)村基層事務(wù)量極大地增加，鄉(xiāng)村治理工作繁多，鄉(xiāng)村干部基本上是“5+2”“白+黑”，超負荷開展工作，農(nóng)村治理不僅沒有無為而治，反而持續(xù)進行著高強度動員治理，農(nóng)村社會面貌也迅速發(fā)生了改變。

進入21世紀，以及加入WTO以來，中國進入到高速城市化時期。大量農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)戶家庭收入越來越依靠城市務(wù)工收入。到21世紀第二個十年，農(nóng)民不僅進城務(wù)工經(jīng)商，而且開始在城市買房，積極融入城市，城鄉(xiāng)關(guān)系進入迅速重組階段。如何認識三農(nóng)問題及如何定位基層治理，成為這一時期的重要任務(wù)。

筆者旨在討論當(dāng)前時期農(nóng)村基層治理的邏輯、問題與對策。筆者認為，目前，三農(nóng)工作的重點在于保底，即在于通過國家資源投入維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，保持基層常規(guī)治理。因為國家資源下鄉(xiāng)導(dǎo)致基層治理中的高強度動員，造成了對常規(guī)治理的沖擊，未必能有效達到治理目標。當(dāng)前基層治理體制過熱與過度亢奮狀態(tài)應(yīng)當(dāng)要改變。

一、快速城市化進程中的三農(nóng)工作重點

中國現(xiàn)代化進入關(guān)鍵時期，是最吃勁的時期，當(dāng)前現(xiàn)代化的重點是科技進步和產(chǎn)業(yè)升級，從而實現(xiàn)現(xiàn)代化的突圍。過去一個多世紀，幾乎沒有不發(fā)達國家通過發(fā)展變成發(fā)達國家的先例。作為例外，亞洲“四小龍”的中國臺灣、中國香港和新加坡、韓國借助獨特的難以復(fù)制的地緣優(yōu)勢實現(xiàn)了現(xiàn)代化。只不過“四小龍”都是體量很小的經(jīng)濟體，唯有韓國人口和經(jīng)濟體量稍大，人口達到5000萬，相當(dāng)于中國人口的大約二十五分之一。其他國家中情況稍好的就是到了中等收入階段則經(jīng)濟停滯不前、政治動蕩、社會不穩(wěn)定，從而落入到“中等收入陷阱”。中華人民共和國成立以來，經(jīng)過持續(xù)70多年的發(fā)展，人均收入已到中等收入較高階段，有望在不久的將來進入高收入階段，順利的話，到2035年中國就可以基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。這個意義上，14億中國人創(chuàng)造了世界現(xiàn)代化史上的巨大奇跡。中國之所以可以創(chuàng)造出奇跡，與農(nóng)村有著十分密切的關(guān)系。改革開放前，農(nóng)村為中國工業(yè)化提供了原始資本積累；改革開放至今，農(nóng)村成為了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池。正是農(nóng)村的穩(wěn)定，及農(nóng)村為占中國人口多數(shù)的農(nóng)民提供了保底與退路，使得中國具有極強的應(yīng)對現(xiàn)代化進程中不確定性的能力，并且具備了進行戰(zhàn)略選擇的前提。也即，正是農(nóng)村為中國現(xiàn)代化奇跡提供了最為重要的基礎(chǔ)。

當(dāng)前，農(nóng)村仍然為農(nóng)民提供基本保障和進城失敗的退路，也就為中國應(yīng)對現(xiàn)代化進程中遭遇的各種復(fù)雜形勢提供了條件。當(dāng)前中國農(nóng)村，農(nóng)業(yè)最為重要的不只是提供了豐富的農(nóng)產(chǎn)品，保證了糧食安全，更為2億多農(nóng)戶提供了收入機會和就業(yè)機會，從而為占中國人口多數(shù)的農(nóng)民提供了基本保障。未來相當(dāng)長一個時期，農(nóng)村不是讓農(nóng)民致富的地方，因為致富的機會更多在城市，而是要為缺少城市就業(yè)機會的農(nóng)民提供維持勞動力再生產(chǎn)的保底。這個意義上講，當(dāng)前的農(nóng)村不是要建設(shè)得比城市更好，而是能夠維持基本生產(chǎn)生活秩序。

當(dāng)下，中國仍然處在史無前例高速城市化時期，每年都以城市化率提高一個百分點的速度推進城市化。幾乎所有農(nóng)民都只有“城愁”而沒有“鄉(xiāng)愁”，也即，農(nóng)民都想進城，在城市就業(yè)生活、體面安居，且農(nóng)民幾乎都在舉家進城中。為了能進城，農(nóng)民家庭策略是中老年父母留守農(nóng)村務(wù)農(nóng)，年輕子女進城務(wù)工，農(nóng)村生活成本低，有限農(nóng)業(yè)收入也用于支持子女的進城。雖然農(nóng)民都在進城，農(nóng)村對于農(nóng)民卻仍然十分重要，因為農(nóng)民正是以農(nóng)村作為進城的基地，他們立足農(nóng)村進城去，農(nóng)民家庭中年輕人進城，父母仍然留守農(nóng)村，留守農(nóng)村父母用有限農(nóng)業(yè)收入支持子女進城(包括降低子女贍養(yǎng)父母的成本)，并且，農(nóng)民進城失敗還要退回農(nóng)村。正是有了農(nóng)村這個立足點，農(nóng)民進城就是“進可攻退可守”的。大多數(shù)農(nóng)民正在且終將棄農(nóng)村而進城，他們不關(guān)心甚至不需要建設(shè)一個高水平的農(nóng)村。事實上，也未必能在當(dāng)前階段建設(shè)出一個比城市更好、更能讓人致富、更加讓人宜居的農(nóng)村。

農(nóng)民進城，高速城市化，中國城鄉(xiāng)關(guān)系迅速重組，在重組過程中，農(nóng)村老齡化和村莊空心化都是必然的，有些村莊會自然消失。這是城市化帶來的，是市場的力量，也是農(nóng)民的自主選擇，這時，減少政策干預(yù)，讓農(nóng)民自主選擇，讓城鄉(xiāng)自由重組，就可以減少政策失誤，降低無謂的國家資源浪費[1]。

簡單地說，在中國現(xiàn)代化很關(guān)健的階段，中國經(jīng)濟增長極在城市，農(nóng)村是穩(wěn)定器，中國能否突圍的關(guān)鍵在城市，農(nóng)村為城市突圍提供緩沖空間和保障條件。也是在這個意義上，當(dāng)前農(nóng)村工作的重點應(yīng)當(dāng)是完成保持基本生產(chǎn)生活秩序的基礎(chǔ)性任務(wù)，相應(yīng)地三農(nóng)工作也應(yīng)當(dāng)更多是常規(guī)工作，而不是各種社會管理與公共服務(wù)職能集體下沉，致使基層單位負擔(dān)過重，致使治理目標偏離。

二、基層治理中的常規(guī)治理

基層治理中的常規(guī)治理就是以保持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序為目標的治理。

取消農(nóng)業(yè)稅之前，村級治理主要功能有二：一是完成國家任務(wù)，其中典型的有“收糧派款、計劃生育”；二是維持村莊基本生產(chǎn)生活秩序，其中重要的有提供生產(chǎn)公共品比如灌溉、道路，社會公共品比如糾紛調(diào)解等。取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家不再向農(nóng)民收取稅費，村級治理的重心變成了服務(wù)村民生產(chǎn)生活，解決村莊公共品供給問題。最初農(nóng)村主要通過一事一議的辦法以自治為主要手段解決村莊公共品供給問題。從實踐情況來看，實際上，取消農(nóng)業(yè)稅后，“一事一議”內(nèi)生供給村莊公共品的效果相當(dāng)不理想，很快國家開始通過項目制等形式向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源。由國家為農(nóng)村直接提供基本公共品，包括基礎(chǔ)設(shè)施和基本社會保險(低保、特困人員救助)，以及基礎(chǔ)養(yǎng)老和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

取消農(nóng)業(yè)稅之后，國家提出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源越來越多，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件迅速改善。以國家資源投入為基礎(chǔ)的農(nóng)村公共服務(wù)的改善，大幅度提高了農(nóng)村公共品供給能力，村干部主要工作是確保下鄉(xiāng)資源的落實。

在國家為農(nóng)村提供與城市均等化基本公共服務(wù)的情況下，村莊基本生產(chǎn)生活秩序的維護就應(yīng)當(dāng)是比較容易的事情了。村干部除了配合國家項目安全落地以外，主要工作就是要回應(yīng)村莊中的各種矛盾，保證“小事不出村”，當(dāng)然也不能出大事。剛開始，國家希望通過“以獎代補”，由村集體自己建設(shè)項目，國家補貼，結(jié)果是集體經(jīng)濟條件越好的村莊越有能力建項目以獲國家補貼，真正需要項目的村莊卻因為沒有錢來建設(shè)而得不到國家補貼。后來村莊建設(shè)項目，錢都是國家的，施工隊也是由上級招標來的，施工隊到村莊建設(shè)項目就一定要與村民打交道，就一定要有利益接觸，因此就有“釘子戶”借項目落地來索要超額好處?！搬斪討簟毕蚴┕り犓饕~好處，不涉及村民利益，村民并不反對，“釘子戶”因此很可能會成功。一戶“釘子戶”的成功就會激發(fā)起更多村民來當(dāng)“釘子戶”，一件事情上的成功，就會在每一件事情上激發(fā)村民當(dāng)“釘子戶”。國家給農(nóng)民辦好事卻發(fā)現(xiàn)好事不好辦。因此，村干部就需要解決這類問題。一個好的村級組織通過擺平解決這類事情而將農(nóng)民組織起來，或反過來說，只有將農(nóng)民群眾組織起來，他們才有力量去抑制“釘子戶”?！皸鳂蚪?jīng)驗”的核心就是讓農(nóng)民組織起來自己解決自己的問題，從而做到矛盾的就地化解。

總體來講，在當(dāng)前農(nóng)村，既不用向農(nóng)民收取稅費，計劃生育工作也常規(guī)化了，國家還有大量資源投入農(nóng)村，村干部只需要配合國家項目落地，就地解決村莊矛盾，調(diào)解糾紛，村莊基本生產(chǎn)生活秩序就可以維持。當(dāng)然也會有一些新的國家任務(wù)下來，比如秸桿禁燒，國家為了防止燒秸桿而安排衛(wèi)星拍片，發(fā)現(xiàn)一起就對村干部處罰一次，村干部不得不在收割季節(jié)盯防農(nóng)民。

之前農(nóng)村五保供養(yǎng)人員是由村集體籌資的，取消農(nóng)業(yè)稅以后國家開始提供包括“五?！痹趦?nèi)的特困救助資金，且開始設(shè)立農(nóng)村最低生活保障。為公平公正，村級治理中發(fā)明了若干制度，如“四議兩公開”“村務(wù)監(jiān)督委員會”，經(jīng)過一段時間的治理，低保制度就規(guī)范化了。

取消農(nóng)業(yè)稅以后，村級治理似乎事務(wù)不多，一切平安無事。當(dāng)然也不能說無事，有兩件當(dāng)前中國大部分農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)還沒有解決的事情。第一件是，隨著大量農(nóng)民進城，以及農(nóng)業(yè)機械化的快速推進，之前為公平而分得十分細碎的地塊完全不適合機械化，留守農(nóng)村的農(nóng)民，無論是種自家承包地的老年人，還是耕種流轉(zhuǎn)土地的“中農(nóng)”，他們都希望耕種地塊能連塊成片。土地細碎化問題極大地增加了農(nóng)民的勞動投入和農(nóng)業(yè)成本，如果能將分散的地塊和地權(quán)整合起來，種地農(nóng)民就可以大幅度降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。這涉及到對土地承包權(quán)的調(diào)整，不是村干部所能解決的[2]。

第二件是，隨著大量農(nóng)民進城，農(nóng)村留守老年人就容易成為問題。一般來講，農(nóng)村留守老年人只要還有勞動能力，至少還有生活自理能力，他們在農(nóng)村的日子就好過。問題是，一旦喪失或部分喪失生活自理能力，他們的生活質(zhì)量就會大幅度下降。甚至有老年人為了不拖累子女而在喪失生活自理能力后選擇自殺。如果能將農(nóng)村老年人組織起來，低齡老年人照顧高齡老年人，形成互助養(yǎng)老，就可以極大地提高農(nóng)村老年人的福利，甚至為中國探索出一條以農(nóng)村互助養(yǎng)老來應(yīng)對中國未來老齡化的戰(zhàn)略[3]。當(dāng)前農(nóng)村留守老年人的經(jīng)濟條件尚可，如果老年人能組織起來，通過相幫互助、共同活動，建設(shè)老年人協(xié)會，可以極大地提升他們的生活質(zhì)量。

當(dāng)然，一些具備條件的農(nóng)村，比如沿海發(fā)達地區(qū)城市經(jīng)濟帶的農(nóng)村，因為大量外來人口流入，當(dāng)?shù)赜写罅慷a(chǎn)業(yè)獲利機會，農(nóng)村集體往往也有基于集體土地制度所形成的集體資產(chǎn)，這些地區(qū)的農(nóng)村就可以為農(nóng)民提供更高水平的服務(wù)，可以建設(shè)更高質(zhì)量、更加宜居的村莊環(huán)境。甚至有少數(shù)地區(qū)農(nóng)村具有良好的區(qū)位優(yōu)勢和歷史自然景觀，農(nóng)民愿意組織起來打造美麗鄉(xiāng)村，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，希望通過一二三產(chǎn)業(yè)融合來致富，也是有可能的。這是農(nóng)民自己的事情，最多也只是農(nóng)民集體的事情，可由農(nóng)民自己作主。

總體來看，當(dāng)前時期，以維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序為主要目標，常規(guī)治理就足以應(yīng)對當(dāng)前農(nóng)村形勢所需。

村莊是國家與農(nóng)民對接地帶，行政村是國家最基層建制，村干部是不脫產(chǎn)干部，沒有工資而只有誤工補貼。行政村范圍不大，基本上是熟人社會，村級治理事務(wù)不多，且大多數(shù)事務(wù)都具有很強的階段性和季節(jié)性，村干部只需要花費有限精力來應(yīng)對隨時可能產(chǎn)生的各種問題，之外的時間就可以經(jīng)營自己的事業(yè)。當(dāng)然，村干部不能離村進城去務(wù)工經(jīng)商，而只能在農(nóng)村尋找獲利機會，村干部就可能比在城市務(wù)工經(jīng)商的一般農(nóng)戶收入少，他們只有在當(dāng)村干部的同時，可以同時在農(nóng)村找到新的獲利機會，才不會因為收入太少而不愿意當(dāng)干部。因為大量農(nóng)民進城而讓渡出之前的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村獲利機會，村干部本身所具有的政治社會資本使他們更容易獲得這些機會，從而變成農(nóng)村“中農(nóng)”。不能成功擴大農(nóng)村獲利機會的村干部，僅靠有限誤工補貼肯定是當(dāng)不下去的，只有那些已經(jīng)在農(nóng)村獲得更多收入機會的“中農(nóng)”才當(dāng)?shù)闷鸫甯刹俊４甯刹俊爸修r(nóng)化”是當(dāng)前我國中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)村的普遍現(xiàn)實，這種村干部“中農(nóng)化”是村莊自生自發(fā)產(chǎn)生出來的秩序，這種秩序維護成本很低，生命力卻很頑強[4]。

除中農(nóng)以外，農(nóng)村還有一大批有錢有閑的家庭負擔(dān)不重的低齡老年人，他們往往熱心公益，如果能組織起來，不僅可以在互助養(yǎng)老而且在村級治理其他方面發(fā)揮作用。老年人組織起來也許不能致富，卻可以大幅度增加村莊社會資本，維護農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，讓村莊更加具有活力。

總之，村莊常規(guī)治理，因陋就簡，因勢利導(dǎo)，事情不多，效果不錯。通過常規(guī)治理，農(nóng)村可以繼續(xù)成為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，農(nóng)村可以繼續(xù)為農(nóng)民提供基本保障和返鄉(xiāng)退路,甚至農(nóng)村互助養(yǎng)老還可能為中國提供應(yīng)對未富先老難題的解決方案。

三、當(dāng)前農(nóng)村基層治理主流模式

取消農(nóng)業(yè)稅前，國家從農(nóng)村汲取資源，農(nóng)村公共品也主要依靠向農(nóng)戶籌資籌勞，三提五統(tǒng)、共同生產(chǎn)費和各種類型的集資都用于超出農(nóng)戶的公共事業(yè)開支。向農(nóng)民收取稅費、為什么收取、收多少、怎么收、稅費怎么用、有人不愿繳納稅費怎么辦？這些事情都必須向農(nóng)民說清楚，因此就要有更多民主和自治，村級組織就更需要回應(yīng)農(nóng)民的訴求，村級治理就更加需要了解農(nóng)民、動員農(nóng)民，關(guān)心農(nóng)民的所思所想。

取消農(nóng)業(yè)稅后，國家開始通過項目制向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，農(nóng)村公共品供給越來越依靠國家投入，村莊內(nèi)生資源幾乎不再在村莊公共品供給中起到作用。農(nóng)村公共品供給由國家投入資源，因此，村級治理就變得無需向農(nóng)民征求意見，更加不用動員農(nóng)民，也不必考慮農(nóng)民的需求偏好。村莊公共品供給是由國家決定的，也是由國家投入的，村干部只需要配合國家資源的落地和進村入戶。

國家依據(jù)自身的財力和判斷來決定向農(nóng)村投入多少資源及將資源投入到何處。國家向農(nóng)村投入的資源主要不是直接下?lián)芙o村莊，而是通過自上而下的部辦委局通過各種項目轉(zhuǎn)移進入村莊。國家為了項目的安全，就必定要在資源下鄉(xiāng)的同時標準下鄉(xiāng)、規(guī)范下鄉(xiāng)和監(jiān)督下鄉(xiāng)，村級治理的主要工作也就由之前的主要動員村民變成了主要應(yīng)對上級各部門不斷下沉的指令與任務(wù)。

國家資源下鄉(xiāng)的一般邏輯是這樣的：布置任務(wù)，規(guī)范下鄉(xiāng)，標準下鄉(xiāng)，資源下鄉(xiāng)，監(jiān)督下鄉(xiāng)，完成任務(wù)，這樣就有了一個完整的項目任務(wù)完成流程。國家提出具體任務(wù)，通過“條條”向下實施。每項任務(wù)都是有資源下鄉(xiāng)的，為了資源安全，就必須有如何使用資源的規(guī)范下鄉(xiāng)，基層使用資源落實是否規(guī)范有效就必須有考核標準，考核標準必須具有可比性，最后是監(jiān)督檢查下鄉(xiāng)，對資源是否按規(guī)范進行了標準化的使用進行監(jiān)督檢查，不僅對資源使用結(jié)果進行監(jiān)督，而且要對資源使用過程和使用規(guī)范進行核查。一旦資源使用出現(xiàn)問題就要追查責(zé)任，這個追查的過程中，基層組織必須提供嚴格按照程序和規(guī)范使用資源的證據(jù)，只要有一環(huán)無法提供證據(jù)，就可能要承擔(dān)資源使用問題的責(zé)任。因此，基層治理使用資源的每個環(huán)節(jié)都必須留下證據(jù)，符合程序，辦事留痕，這就與過去村干部所有工作都由村民口碑來印證完全不同。同時，為了監(jiān)管的便利，國家資源下鄉(xiāng)必須有標準化的資源使用規(guī)范和考核辦法，標準化就可能造成資源下鄉(xiāng)與基層實踐的不契合，即全國各地情況不同，自上而下的項目卻有同樣的程序規(guī)范標準，這些標準造成與地方實踐的沖突。從基層治理角度看，因地制宜進行變通才能更加有效使用資源，讓項目落地，基層因此要求有自主權(quán)。但是，一旦允許變通，基層就完全可能找各種借口來歪曲上級意圖，變通產(chǎn)生的問題由誰負責(zé)就成了問題。在不允許變通的情況下，基層治理中辦事留痕，就為項目萬一出現(xiàn)問題時撇清責(zé)任提供了證據(jù)，因此，基層要想方設(shè)法多留證據(jù)。

項目下鄉(xiāng)時，代表國家的“條條”一定會提出嚴要求、高標準，一定要找到各種基層可能應(yīng)付的漏洞，防止基層偷懶。高標準、嚴要求，具體而精細，自上而下布置任務(wù)，堵住了下級任何討價還價和進行變通的可能，不同地區(qū)基層情況的多樣性、復(fù)雜性就使得自上而下一般齊的具體精細標準難以落地，一件本來很簡單的事情可能變得無比復(fù)雜且耗時耗力，基層治理往往變成用正規(guī)體制去應(yīng)付一系列精細的程序與繁雜瑣細的小事，并不能有效實現(xiàn)治理目標。

資源下鄉(xiāng)時，“條條”為了保證下鄉(xiāng)資源的安全，也為了卸責(zé)，一定會提出嚴要求高標準，也一定會以一萬來防萬一，“條條”的要求可能遠遠超過了常規(guī)要求，卻可以在出現(xiàn)問題時卸責(zé)。且“條條”為了表現(xiàn)部門重要性和體現(xiàn)對工作的重視性，必然傾向通過監(jiān)督檢查考核評比，讓“條條”常規(guī)工作變成地方中心工作。結(jié)果，一些并不重要的部門就變成了一個幾乎耗占農(nóng)村基層一半以上人財物力的強力部門。這個意義上，精準扶貧為資源下鄉(xiāng)之弊提供了一個典型案例[5]。實際上當(dāng)前不只是扶貧辦,幾乎所有部辦委局都愿意強化自己權(quán)力，好大喜功，又推卸責(zé)任，這些部門借資源下鄉(xiāng)制定嚴格標準和規(guī)范，通過自上而下監(jiān)督核查，將部門常規(guī)工作變成地方中心工作，基層為了應(yīng)對上級檢查監(jiān)督，就不得不高度動員起來，調(diào)動幾乎所有人財物力來應(yīng)對。因為上級要求很精細，卻又大多不符合實際，基層缺少合法變通權(quán)力，基層就是能從形式上應(yīng)付。

現(xiàn)在的問題是，很多部門都傾向?qū)⒊Ｒ?guī)部門工作變成地方中心工作布置下來，基層就不得不高度動員起來應(yīng)付一個又一個上級工作任務(wù)和監(jiān)督檢查。面對為防萬一、卸責(zé)、喜功的難以數(shù)計的部門任務(wù)，基層就只能“5+2”“白+黑”，用形式主義去應(yīng)對。上級各個部門都想做好事爭功，各種不切實際的要求也就提出來了，比如發(fā)展產(chǎn)業(yè)、發(fā)展集體經(jīng)濟、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、黨群服務(wù)等等，基層治理就完全脫離了常規(guī)治理的軌道，進入到高度亢奮、過熱的運轉(zhuǎn)狀態(tài)，從而造成嚴重問題。

四、過熱體制產(chǎn)生的問題

2020年底筆者到河南某農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，每周六天，每天早晨8：30，黨委書記和鎮(zhèn)長召開晨會布置任務(wù)，全鎮(zhèn)96名行政事業(yè)干部，除留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)值班的極少數(shù)人以外，其余人員都分成工作小組直接下村。全鎮(zhèn)每周中心工作竟然有30多項。之前主要工作是精準扶貧，現(xiàn)在主要工作是人居環(huán)境整治。全鎮(zhèn)如此軍事化動員已有四年多時間。同年底，筆者到南京某郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，全鎮(zhèn)行政事業(yè)編制干部加上聘用干部(僅算鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部)300多人，竟然所有人都忙得團團轉(zhuǎn)，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)深感行政人手不夠。一個5萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并沒有特別重大產(chǎn)業(yè)也沒有特別重大突發(fā)任務(wù)，300多人的鎮(zhèn)干部隊伍，所有人都滿負荷工作，竟然還人手不夠！無論如何，在一個需要常規(guī)治理，主要目標是保持基本生產(chǎn)生活秩序的時期，基層治理的高度亢奮與體制過熱是不正常的，也是錯位的。

近年，中央一直強調(diào)要反對基層治理中的形式主義，結(jié)果反對了兩年多時間，基層形式主義越反對越嚴重，完全看不到形式主義減弱的跡象。顯然，問題在下面，根子則在上面，這個根子就是各個部辦委局借資源下鄉(xiāng)機會，不切實際地對基層提要求，所有要求都是高標準的，都進行頂格管理，又通過自下而下的核查監(jiān)督，將部門常規(guī)工作變成基層中心工作，且部門為了卸責(zé)，用一萬來防萬一，用標準和規(guī)范來應(yīng)對基層治理事務(wù)的多元和不規(guī)則，就必然造成基層體制的過熱和基層治理的亢奮，但并沒有真正去回應(yīng)群眾需要，而是想方設(shè)法應(yīng)付上級檢查，形式主義就不可避免了。用形式主義應(yīng)對上級必然會產(chǎn)生體制過熱，這導(dǎo)致所有人力資源，所有該用不該用的財力物力，只要可用，就立即調(diào)用，到期借貸或變賣，導(dǎo)致人財物力都過度消耗，為未來治理留下巨大隱患，其中最大的問題是破壞了農(nóng)村常規(guī)治理。

五、基層治理要回到常規(guī)

當(dāng)前，基層治理體制過熱，與我國農(nóng)村作為中國現(xiàn)代化穩(wěn)定器與蓄水池的地位是相當(dāng)不適配的。從當(dāng)前中國農(nóng)村在中國現(xiàn)代化發(fā)展階段中的地位來看，當(dāng)下乃至未來相當(dāng)長一個時期，農(nóng)村需要的是常規(guī)發(fā)展而非過度動員。在國家資源下鄉(xiāng)的背景下，基層治理并非單純要“高大上”，而是要適合當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展需要和發(fā)展實際。

具體來講，建立符合當(dāng)前階段農(nóng)村定位的常規(guī)治理體制要從兩個方面著手。一是要找準當(dāng)前階段農(nóng)村發(fā)展與建設(shè)目標?，F(xiàn)階段，農(nóng)村仍然主要是為占中國人口大多數(shù)的農(nóng)民提供基本保障與返鄉(xiāng)退路。因此，當(dāng)前三農(nóng)政策應(yīng)當(dāng)重點服務(wù)于農(nóng)民中的多數(shù)群體，尤其是農(nóng)民中的弱勢群體，為他們提供基本生產(chǎn)生活保障。同時，農(nóng)民正卷入到了歷史性的城市化潮流之中，城市幾乎所有市場機會都是向農(nóng)民開放的。為了進城，農(nóng)民在任何一個有機會的地方尋找獲利機會，成為我國現(xiàn)代化進程中最為積極主動的力量。可見，農(nóng)民致富并不非得靠農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。鄉(xiāng)村振興最大的感召力是為占我國最大多數(shù)農(nóng)民服務(wù)。如果鄉(xiāng)村振興只是讓農(nóng)民進城去了，只留極少數(shù)農(nóng)民在農(nóng)村享受鄉(xiāng)村振興紅利，進城農(nóng)民進城以后卻難以獲得體面生活，這顯然是不理想的。

二是要找到適合當(dāng)前農(nóng)村實際的工作推進方法。村莊是國家與農(nóng)村對接地帶，村級治理事務(wù)大多細小瑣碎，不同地區(qū)差異極大，自上而下高度動員的工作方法和治理訴求不適合當(dāng)前村級治理的要求與實際。當(dāng)前基層應(yīng)當(dāng)回歸常規(guī)治理，除了治理目標上要回到為絕大多數(shù)農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活秩序以外，具體治理手段和工作方法也要改變。目前，頂格管理、以一萬防萬一的做法不切實際，基層缺乏自主權(quán)、村級治理行政化也是問題?；鶎又卫硪獜娬{(diào)村莊內(nèi)生動力，因地制宜，發(fā)揮農(nóng)民的主體性，允許地方探索適合基層實際的治理方式，給基層治理以一定主動權(quán)，調(diào)動基層治理的積極性，以靈活機動地解決基層各種常規(guī)治理事務(wù)。