新冠肺炎疫情下的應急行政征用補償制度完善研究

李會勛，李兆玉

（山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590）

2020年初，新冠肺炎疫情在全國范圍內(nèi)迅速蔓延。由于新冠病毒可通過空氣傳播，口罩、防護服等醫(yī)療物資變得彌足珍貴。面對突如其來的疫情，政府來不及以正常市場交易的方式采購到足夠物資，便采取較為便捷的辦法，即行使行政征用權(quán)力，從全國范圍內(nèi)征用各項防疫物資支援疫區(qū)。新冠肺炎疫情考驗了行政機關(guān)高效的決策能力與執(zhí)行能力，同時也暴露出我國應急行政征用制度現(xiàn)存的法律問題，如大理征用口罩事件①2020年2月1日，云南省大理市衛(wèi)健局向云南順豐速運有限公司發(fā)出《暫扣通知書》，通知書載明“擬對你單位承運的598箱無中文標識口罩實施緊急征用”。2月2日，大理市衛(wèi)健局再次發(fā)出《應急處置征用通知書》，載明“從云南省瑞麗市發(fā)往重慶市的9件口罩被依法實施緊急征用”。2月6日下午，云南省應對疫情工作領(lǐng)導小組指揮部對大理市“緊急征用口罩”一事予以通報批評，隨后，相關(guān)人員受到問責。。多數(shù)學者表示該事件反映出我國應急行政征用制度存在著主體不清等問題，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應對法》）以及《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）急需修改②參見劉連泰：《疫情防治中的征用問題》，載《中國社會科學報》2020年2月19日，第3版；沈巋：《防范“大理截胡”行為需要三項修法》，載《經(jīng)濟參考報》2020年2月25日，第8版。。相較于普通情況下的征用行為，應急行政征用具有緊迫性、強制性特征，會限制甚至剝奪公民私有財產(chǎn)。因此，實施應急行政征用最重要的環(huán)節(jié)便是給予被征用人補償。行政相對人的應急行政征用補償無法得到保障，無疑會降低對行政機關(guān)的信賴，阻礙行政征用程序進行，最終拖延疫情防控進度，危及公共利益。然而，我國現(xiàn)行突發(fā)事件應對法律規(guī)范并未給予其應有重視。鑒于此，有必要從理論與實踐層面檢視我國突發(fā)事件應對中行政征用補償制度存在的問題，有的放矢地對其完善，以健全我國突發(fā)事件應對法律體系，滿足疫情防控以及正常社會秩序恢復的需要。

一、應急行政征用補償制度的概念辨析

一般認為，行政征用是指行政主體出于公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，強制性地取得行政相對人財產(chǎn)使用權(quán)或勞務并給予合理經(jīng)濟補償?shù)囊环N具體行政行為［1］124-130。在應急行政征用過程中，對行政相對人的補償不能因征用的緊急性而打折扣。梳理應急行政征用補償制度的前提是對“突發(fā)事件”“征用”及“補償”有正確認識，《突發(fā)事件應對法》第三條第一款對突發(fā)事件的定義相對明確③《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第三條第一款規(guī)定：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！保罢饔谩焙汀把a償”與其相似概念不易區(qū)分，需進一步辨析。

（一）調(diào)用、征收與征用的辨析

調(diào)用與征收、征用二者不同。在客體上，征收與征用面對的是私人財產(chǎn)，而調(diào)用針對的是國家財產(chǎn)。例如，在疫情防控中，由于乙縣防疫物資充裕，甲市政府在其職權(quán)范圍內(nèi)命令其下屬機關(guān)乙縣政府將部分防疫物資用于甲市防疫工作。該部分防疫物資的所有權(quán)人是乙縣政府，而乙縣政府又歸于甲市政府領(lǐng)導，這是甲市政府對乙縣防疫物資的調(diào)用。若將該例中的乙縣更換為丙私人防疫物資生產(chǎn)工廠（以下簡稱丙廠），則為征用。因此，《突發(fā)事件應對法》第十二條④《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第十二條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門為應對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)。被征用的財產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應急處置工作結(jié)束后，應當及時返還。財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償?！币?guī)定征用的客體是“單位、個人”的財產(chǎn)，其中“單位”不包括公權(quán)力機關(guān)。在程序上，調(diào)用通常是以直接命令指揮的方式，不需要對被調(diào)用單位作出行政補償，因而其效率也更高。而征收與征用則要遵守《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十三條第三款的規(guī)定⑤《中華人民共和國憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！保o予相對人補償。

征收與征用較難區(qū)分，因為二者一般并列出現(xiàn)在我國立法文本中，如《憲法》第十條第三款。二者的實施主體和實施客體甚至實施程序都相同，也都包含行政補償制度。但是，立法者將二者并用，說明即便有較多相同之處，但立法者仍認為二者是相互獨立的概念。學界主流觀點也認為征收與征用不同。其中，征收涉及財產(chǎn)的所有權(quán)，征用針對財產(chǎn)的使用權(quán)①參見劉子芳：《怎樣認識最高法〈通知〉中的行政行為——與劉東斌先生商榷》，載《檔案管理》，2016年第5期，第21頁；黨雷：《突發(fā)事件應對中的行政征用補償制度研究》，載《法治研究》2010年第2期，第66頁。。但是，《突發(fā)事件應對法》以及《傳染病防治法》都只規(guī)定了征用，依據(jù)體系解釋與學理解釋，在突發(fā)事件應對中，行政機關(guān)只能限制公民私有財產(chǎn)的使用權(quán)，不能剝奪所有權(quán)。此次疫情防控最為緊缺的物資當屬口罩［2］。相較于一般物資來說，口罩屬于易消耗品，行政機關(guān)征用丙廠口罩至甲市的行為實際上剝奪了丙廠對口罩的所有權(quán)，因為已經(jīng)使用過的口罩無法再為丙廠提供財產(chǎn)價值，丙廠因甲市政府的征用行為喪失了口罩的所有權(quán)，該征用行為并不符合立法者和學者所界定的“征用”的概念，相反，它與“征收”的定義契合。此外，為及時應對疫情，行政機關(guān)還征用了醫(yī)療服務、組織大量人力參與防控工作等。然而，我國立法尚未將勞務列入征用客體范圍，也沒有納入知識產(chǎn)權(quán)、專利權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利。

面對立法與實踐的出入，學者們分別提出不同的解決方法，以是否支持征收與征用相區(qū)分為標準可以將學界觀點分為兩類。大部分觀點支持征收與征用相區(qū)分。例如，劉連泰教授認為如果被征用的財產(chǎn)具有一次性，使用后無法返還或者返還根本沒有意義，如疫情防控中的口罩，可以將其理解為由征用轉(zhuǎn)化來的征收［3］。沈巋教授認為口罩、藥劑等易消耗品實質(zhì)上應適用征收，并建議修改突發(fā)事件應對法律規(guī)范時加入征收［4］。第二類觀點一致認為征收與征用二分的做法應當調(diào)整。采取兩個征收與征用會產(chǎn)生概念混淆與概括不能的矛盾，可以取消征用，統(tǒng)一采用征收，同時將征收分為全部征收和部分征收，前者表示剝奪所有權(quán)，后者表示所有權(quán)的部分克減［5］。也有學者認為征收與征用本質(zhì)上都是政府對私有財產(chǎn)的侵犯，人為區(qū)分二者并無太大意義，可以結(jié)合美國行政法上的“taking”概念，現(xiàn)階段對兩者采取形式上形式區(qū)分，但實質(zhì)上同等對待的做法［6］35-42。

（二）補償與賠償?shù)谋嫖?/h3>

傳統(tǒng)意義上，行政補償是指公權(quán)力的合法行使侵害私權(quán)主體權(quán)益，國家對此承擔的責任［7］526。行政賠償是指公權(quán)力的違法行使侵害私權(quán)主體權(quán)益，國家對此承擔的責任［7］524。二者都是國家對私人承擔的責任，主要存在以下區(qū)別：首先，行政補償針對合法行為所造成的損害，行政賠償針對違法行為所造成的損害，如魏淑英、齊帥與遼寧省新民市人民政府強制清除糾紛案（以下簡稱新民市政府強制清除案）中②《最高人民法院公報》2019年第6期第35-39頁，（2015）行監(jiān)字第1921號。，新民市政府沒有取得征地批復也沒有發(fā)布征地公告，直接認定魏淑英、齊帥栽種的紫葉稠李苗木屬于搶栽搶種的樹木，據(jù)此實施的強制清除行為屬于違法行政行為，應承擔行政賠償責任。而在居李與福州市鼓樓區(qū)人民政府行政補償糾紛案（以下簡稱鼓樓區(qū)政府行政補償案）中③最高人民法院（2018）最高法行再202號。，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第一款的規(guī)定，鼓樓區(qū)政府實施有權(quán)實施該區(qū)內(nèi)房屋征收與補償工作，故鼓樓區(qū)政府對居李等人做出的《補償決定》是針對其合法行使征收權(quán)的行為。其次，行政賠償?shù)臉藴屎陀嬎惴绞接小吨腥A人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）的統(tǒng)一規(guī)定，而行政補償在法律層面并沒有統(tǒng)一的立法，其方式和標準多見于行政規(guī)范。如上述新民市政府強制清除案中，最高人民法院認為新民市政府強制拆除魏淑英、齊帥苗木的賠償標準應首先遵循《國家賠償法》的規(guī)定，按照紫葉稠李的市場評估價格予以賠償。在紫葉稠李已經(jīng)被強制清除，無法根據(jù)現(xiàn)狀進行評估的情況下，可以參照新民市政府征收補償方案規(guī)定的每株50元的標準予以賠償。最后，行政賠償一般發(fā)生在損害發(fā)生之后，而行政補償還包括事先確定的方式，法國行政征用即采取事先補償原則［8］。

依據(jù)《憲法》第十條第三款的規(guī)定，行政機關(guān)在征用、征收中承擔行政補償責任，但是針對特殊情況下的征用、征收行為，補償責任有可能轉(zhuǎn)化為賠償責任。例如，2008年南方雪災期間，電網(wǎng)企業(yè)在沒有授權(quán)的情況下因搶修電力設施破壞了部分耕地和農(nóng)作物，導致其災后承擔了巨額賠償責任［9］。再如，沙明保等訴馬鞍山市花山區(qū)人民政府房屋強制拆除一案中①《最高人民法院公報》2018年第6期（總第260期）第30-38頁，（2017）最高法行再101號。，花山區(qū)政府在強制拆除涉案房屋之前，沒有作出征收決定與補償決定，也沒有取得相對人同意，更沒有給予相對人任何形式的補償，最高人民法院認為花山區(qū)政府的強制拆除行為重大且明顯違法，應當承擔賠償責任。

2020年我國出臺的《民法典》第一百一十七條仍然堅持征收與征用并列規(guī)定的辦法，表明立法者態(tài)度與學界主流觀點一致，支持征收與征用相區(qū)分。判斷征收與征用并非依據(jù)其所針對的客體是不動產(chǎn)還是動產(chǎn)、所適用的情境是一般情況還是緊急狀態(tài)，應以二者對財產(chǎn)的限制程度為標準，“收”強調(diào)取回，對應財產(chǎn)權(quán)的剝奪，“用”強調(diào)使用，對應財產(chǎn)權(quán)的限制。征收的客體一般是房屋、土地等不動產(chǎn)，但此次疫情防控中將賓館、宿舍等作為強制隔離場所限制的是場所使用權(quán)，符合征用的概念。對于口罩、防護服等易消耗品來說，征用行為實質(zhì)上剝奪了權(quán)利人的所有權(quán)。因此，口罩、防護服等易消耗品應適用征收，現(xiàn)行突發(fā)事件應對法律規(guī)范在修改時應補充應急行政征收權(quán)力。此外，征收與征用的對象不應局限于有形財產(chǎn)，可以參照《中華人民共和國合伙企業(yè)法》第十六條第一款②《中華人民共和國合伙企業(yè)法》第十六條第一款規(guī)定：“合伙人可以用貨幣、實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)或者其他財產(chǎn)權(quán)利出資，也可以用勞務出資。”及德國對行政征收客體范圍的通常理解，對“財產(chǎn)”的涵蓋范圍做適當擴大解釋，包括知識產(chǎn)權(quán)、社會權(quán)利、債權(quán)等具有財產(chǎn)價值的權(quán)利，也包括物流、運輸?shù)葎趧蘸头眨?0］680。同時，由于行政機關(guān)利用的是勞務與服務的價值，并且勞動能力不會因征收或征用行為滅失，因此，勞務與服務適用征用較為合適。

綜上，在突發(fā)事件應對過程中，行政機關(guān)既有應急行政征用權(quán)，也應有應急行政征收權(quán)?；趯ΜF(xiàn)行法律規(guī)范的尊重，文章仍采用“征用”的概念。但是，該征用包括剝奪權(quán)利人財產(chǎn)所有權(quán)的情形，如口罩、防護服等一次性醫(yī)療物資，其客體也不僅局限于有形財產(chǎn)，包括醫(yī)療服務、勞務等行為。

二、應急行政征用補償制度的多維考察

當現(xiàn)有資源不足以應對突發(fā)事件，行使行政征用權(quán)是及時高效的解決措施，其必要性毋庸置疑。作為應急行政征用的前提條件之一，對被征用人的補償同樣必不可少。我國《憲法》 《突發(fā)事件應對法》等法律規(guī)范都規(guī)定了應急行政征用補償制度。如果對應急行政征用的補償標準、方式等有異議，被征用人還可以提起行政訴訟，這豐富了應急行政征用補償制度的實踐素材。

（一）應急行政征用補償?shù)姆晌谋究疾?/h3>

目前，我國應急行政征用法律規(guī)范體系以《憲法》《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》為主，輔之以各地方法規(guī)?！稇椃ā返谑龡l第三款以及《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第八條③《中華人民共和國立法法》第八條第七項規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收、征用只能制定法律，即僅有全國人民代表大會及其常務委員會有權(quán)對行政征用的主體以及何種情況下可以行使行政征用權(quán)等事項作出規(guī)定。對行政征用補償制度作出統(tǒng)籌規(guī)定。根據(jù)《立法法》的授權(quán)，《突發(fā)事件應對法》第十二條及《傳染病防治法》第四十五條第二款對應急行政征用補償問題作出規(guī)定。此外，為保障行政相對人合法權(quán)益，《中華人民共和國民法典》第一百一十七條④《中華人民共和國民法典》第一百一十七條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應當給予公平、合理的補償?！币惨?guī)定了應急行政征用補償制度。然而，上述立法僅概括規(guī)定行使應急行政征用權(quán)應給予補償，若要深入探析應急行政征用補償制度，應將焦點集中在地方法規(guī)上。

由于我國省市較多，且垂直領(lǐng)導，文章以我國27個省份（包括23個省與4個直轄市）有關(guān)應急行政征用補償?shù)牡胤椒ㄒ?guī)為分析樣本。各省份突發(fā)事件應急預案和應對辦法都規(guī)定了應急行政征用中行政機關(guān)的補償義務。其中，上海、云南、安徽、廣東四地出臺了專門的應急行政征用補償辦法。從時間上看，最早作出規(guī)定的是《遼寧省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急規(guī)定》。但該規(guī)定僅籠統(tǒng)要求應急行政征用補償，未對補償具體要素展開分析，不具有代表性。專門規(guī)定應急行政征用補償制度最早的是《廣東省突發(fā)事件應急補償管理暫行辦法》。該補償辦法規(guī)定了誰來補償、怎么補償、按什么標準和方式補償，文章以此為基礎將應急行政征用補償制度劃分為主體、程序、標準、方式四個要素展開分析。首先，在補償主體方面各省份規(guī)定混亂。27個省份中，15個省份規(guī)定了應急行政征用的補償主體。其中，11個省份規(guī)定應急行政征用補償主體為人民政府，2個省份規(guī)定為人民政府及相關(guān)部門，1個省份規(guī)定為國家，另有一個規(guī)定為有關(guān)部門。其次，缺少應急行政征用的補償程序的規(guī)定，除了4個出臺應急行政征用補償辦法的省份，其余23個省份都沒有規(guī)定。再次，補償標準規(guī)定不一。在27個省份中有16個省份沒有規(guī)定應急行政征用的補償標準，在其余11個省份中，有的規(guī)定了多個補償標準，有的規(guī)定了單個。其中，7個省份規(guī)定了實際補償標準，4個省份規(guī)定了合理補償標準，2個省份規(guī)定了直接補償標準。最后，各省份缺少關(guān)于應急行政征用的補償方式的規(guī)定。4個出臺應急行政征用補償辦法的省份規(guī)定了資金補償?shù)确绞剑溆?3個省份沒有規(guī)定。

上述法律文本反映出我國應急行政征用補償法律體系的四個特點：第一，無補償則無征用。對于應急行政征用行為的補償，上述法律規(guī)范均使用“應當”二字，該表述說明行政機關(guān)行使征用權(quán)必須要給予相對人補償，即無補償則無征用。第二，鑒于應急行政征用權(quán)會影響公民財產(chǎn)權(quán)益，對應急行政征用的法律依據(jù)層級要求較高，只能是法律。然而，在這些應急行政征用法律中，有關(guān)補償問題的規(guī)定所占比例較低，一部法律中僅有一兩個條文。第三，除出臺應急行政征用補償辦法的4個省份之外，其余省級地方法規(guī)并沒有對應急行政征用補償制度作細化規(guī)定，有關(guān)應急行政征用的程序、標準等問題在省一級仍不明確。第四，多處法律規(guī)范存在雷同現(xiàn)象，如山西省、江西省、黑龍江省突發(fā)公共事件總體應急預案都規(guī)定“征用有關(guān)單位及個人的物資，要按照規(guī)定給予撫恤、補助或補償”。這些法律規(guī)范不僅在地域上橫向雷同，縱向上也存在復述上位法的現(xiàn)象，如江西、河北、天津三地的突發(fā)事件應對法都直接復述了《突發(fā)事件應對法》第十二條的規(guī)定。

綜上，我國應急行政征用補償?shù)姆审w系雖健全，但分析發(fā)現(xiàn)多數(shù)法律規(guī)范內(nèi)容空洞，僅僅與應急行政征用補償制度擦邊，并未觸及核心要素，導致法律規(guī)范形同虛設，甚至各地標準不一，適得其反。

（二）應急行政征用補償?shù)膶嵶C考察

以“突發(fā)事件應對法”“征用”“補償”為限定條件在中國裁判文書網(wǎng)檢索，截至2021年9月6日共得到判決書142份。其中，28份判決書內(nèi)容重復或與應急行政征用補償無實質(zhì)關(guān)聯(lián)，14份判決書中行政機關(guān)的應急行政征用行為合法，42份判決書中相對人對應急行政征用補償標準有異議，58份判決書中行政機關(guān)以突發(fā)事件為理由違法行使應急行政征用權(quán)。

由于《突發(fā)事件應對法》沒有規(guī)定統(tǒng)一的補償標準，行政機關(guān)有可能濫用裁量權(quán)，例如在李志明、章愛妹等與龍游縣人民政府行政征用補償糾紛案中①浙江省衢州市中級人民法院，（2018）浙08行初97號。，原告房屋因應急處置予以征用造成毀損后，龍游縣政府參照征收補償標準以產(chǎn)權(quán)換置的方式補償。在補償過程中，存在著被征用房屋評估價格故意壓低，將安置房屋價格故意抬高的現(xiàn)象，以及有線電視線、監(jiān)控、水電表部分裝飾裝修存在漏項未補償?shù)膯栴}，導致補償決定認定事實不清。針對補償爭議，由于法律沒有規(guī)定具體標準，法官也充分發(fā)揮自由裁量權(quán)，力求補償結(jié)果公平合理。例如，在段桂云與富民縣人民政府強制清除糾紛案中②昆明鐵路運輸中級法院，（2019）云71行初1號。，富民縣政府在緊急防汛期間因采取應急措施毀損了段桂云的苗圃，由于苗圃已經(jīng)滅失，無法確定財產(chǎn)價值，一審法院以有利于行政相對人的原則，參照當?shù)卣鞯匮a償標準，酌定富民縣政府的補償金額，二審法院認為該做法符合法理與情理。但實踐中也有法院持保守態(tài)度，認為“補多補少是行政機關(guān)根據(jù)自己行政區(qū)域內(nèi)的具體情況作出的行政權(quán)力”①四川省阿壩藏族羌族自治州中級人民法院，（2015）阿行初字第17號。，即補償標準屬于行政機關(guān)自由裁量范圍。

較高比例的案例中，行政機關(guān)以應急征用之名行違法強拆之實。例如，王振奎、高秀清等與沈陽市皇姑區(qū)人民政府房屋拆遷糾紛一案②遼寧省沈陽市中級人民法院，（2020）遼01行初172號。，皇姑區(qū)政府以王振奎、高秀清的房屋屬于危險房屋為由實施強制拆除。然而，據(jù)法院調(diào)查，案涉房屋2011年列入征收范圍，2013年才實施征收，且皇姑區(qū)政府對王振奎、高秀清的補償未到位，明顯屬于濫用突發(fā)事件事由。與之相似的還有李海法與漯河市郾城區(qū)城鄉(xiāng)建設局房屋拆遷糾紛案③河南省臨潁縣人民法院，（2018）豫1122行初36號。、龍文全與松桃苗族自治縣人民政府房屋拆遷糾紛案等等④貴州省銅仁市中級人民法院，（2018）黔06行初93號。，行政機關(guān)多以違法鑒定的方式認定相對人房屋屬于危房，再以突發(fā)事件的名義將其強制拆除，也有行政機關(guān)將強制拆除行為本身認定為突發(fā)事件⑤廣東省東莞市中級人民法院，（2016）粵19行終49號。，明顯是濫用應急行政征用權(quán)。

征用和補償作為“唇齒條款”，二者不可分離。有的行政機關(guān)在政府信息公開網(wǎng)站上公開的征收補償決定書中未提供任何具體的置換意見。例如，橋東區(qū)政府作出的66號征補決定⑥東征補決字（2017）66號。，該決定未明確用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，也未明確計算、結(jié)清被征收房屋價值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值的差價，僅表述“選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，按照征收補償方案進行轉(zhuǎn)換”，該決定明顯有違公平原則。在榮成市政府信息公開網(wǎng)站上之前公布的《關(guān)于畜禽禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場（戶）禁養(yǎng)補助決定書》中，針對因劃定禁止養(yǎng)殖區(qū)域而被關(guān)閉的畜禽養(yǎng)殖場所，政府應當依法給予補償，但該補助決定書中相關(guān)評估報告程序的缺失，致使行政機關(guān)所要支付的補償款數(shù)額依據(jù)不明確，最終被撤銷。

綜上，表面上看我國應急行政征用補償?shù)姆梢?guī)范較為完備，有《憲法》《突發(fā)事件應對法》等法律及各省級地方法規(guī)。然而，這些法律規(guī)范不僅內(nèi)部之間存在著矛盾，而且在實踐中發(fā)揮的實際作用較小。因此，有必要研討和檢視現(xiàn)行制度框架下我國應急行政征用補償制度存在的問題，從而對其完善。

三、應急行政征用補償制度的現(xiàn)存問題

現(xiàn)行制度框架下我國應急行政征用補償制度缺乏較高層級的立法統(tǒng)一規(guī)范，存在立法空白。同時，各地方法規(guī)在補償主體、程序、標準等方面差異較大，容易導致“同案不同判”，難以維護公平正義。

（一）補償責任主體不明

在法律層面上，《突發(fā)事件應對法》第十二條規(guī)定有關(guān)人民政府及其部門可以行使應急征用權(quán)，應急處置結(jié)束后應當返還財產(chǎn)并應當給予補償，《傳染病防治法》第四十五條第一款規(guī)定在傳染病防治期間，縣級地方政府可以行使應急征用權(quán)，第二款規(guī)定了補償義務。由此可推知，應急行政征用的主體一般也是補償義務主體。然而，如多數(shù)學者所言，應急行政征用的主體本就不夠明確。因為《突發(fā)事件應對法》第十二條規(guī)定的主體是人民政府及其部門，而《傳染病防治法》第四十五條規(guī)定的主體是各級人民政府，并且二者都是法律，效力上沒有高低之分。

在地方法規(guī)層面，上位法存在矛盾，勢必會對下位法產(chǎn)生影響。一方面，表現(xiàn)為地方法規(guī)的立法空白，27個省份中有12個沒有規(guī)定應急行政征用補償?shù)闹黧w，如江西省。其既有突發(fā)事件應對辦法、又有突發(fā)公共事件應急預案，但兩份法規(guī)中都沒有明確應急行政征用補償?shù)闹黧w。另一方面，這種影響還表現(xiàn)為地方立法之間的矛盾。例如，《安徽省突發(fā)事件應急財產(chǎn)征用補償管理辦法》與《上海市應對突發(fā)事件應急征用補償實施辦法》都規(guī)定了“誰征用，誰補償”的原則，但是，安徽省規(guī)定應急行政征用的補償主體為縣級以上人民政府，上海市則規(guī)定為按照市和區(qū)縣政府的要求，具體實施處置突發(fā)事件的有關(guān)部門①參見《安徽省突發(fā)事件應急財產(chǎn)征用補償管理辦法》第二條、第四條；《上海市應對突發(fā)事件應急征用補償實施辦法》第二條、第四條。。

法律規(guī)范的不統(tǒng)一導致行政機關(guān)之間職責劃分不清晰，補償主體不明確難以保障應急行政征用工作順利開展，最終只會拖延應對突發(fā)事件的效率，違背應急行政征用權(quán)的設立目的。

（二）補償程序匱乏

無論是《突發(fā)事件應對法》還是《傳染病防治法》，都沒有規(guī)定突發(fā)事件應對過程中的征用程序，遑論其補償程序。地方法規(guī)中也是如此。27個省份中有23個沒有規(guī)定應急行政征用補償?shù)某绦?，約占90%。沒有上位法的引導以及其他地方法規(guī)的借鑒，僅有的4部省級地方法規(guī)在應急行政征用補償?shù)某绦蛞?guī)定上也存在缺陷。

總體來看，這4份地方法規(guī)對應急行政征用補償程序的規(guī)定有繁有簡。安徽省的規(guī)定最為簡略，僅規(guī)定了行政部門之間補償資金的申請與撥付程序，沒有涉及到被征用人。上海市獲取應急行政征用補償?shù)臈l件較為嚴格，需要由被征用人主動提出書面申請且申請材料齊全。云南省與廣東省的規(guī)定更為嚴苛，不僅要求被征用人主動提出申請，還規(guī)定如果被征用人在收到補償通知之日起1年內(nèi)無正當理由沒有提出申請，視為放棄受償權(quán)利，同時要求材料齊全并表述清楚。

仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有應急行政征用補償程序?qū)е卤徽饔萌肆x務過重。首先，要求被征用人申請補償?shù)囊?guī)定不合理。與許可、備案不同，補償并不是賦予申請人權(quán)利，要求被征用人申請補償?shù)囊?guī)定沒有上位法依據(jù)［3］；其次，被征用人申請補償有時間限制，超出期限視為自動放棄受償權(quán)利的規(guī)定同樣沒有道理；再次，被征用人申請補償時要提供大量材料，如應急處置征用通知書、征用財產(chǎn)清單、財產(chǎn)毀損或滅失情況、補償金額、投保及理賠情況等，消耗被征用人過多時間與精力成本［6］35-42；最后，依據(jù)云南省應急行政征用補償程序的規(guī)定，被征用人從申請補償至補償款到賬的最長合法期限是110個工作日，效率較低②參見《云南省突發(fā)事件應急征用與補償辦法》第十七條至第二十三條。。

（三）補償標準與補償方式不明確

《傳染病防治法》第四十五條規(guī)定，應急行政征用應當“依法”補償，但實際上并沒有可依據(jù)的“法”，因為《憲法》及《突發(fā)事件應對法》僅規(guī)定了征用單位的應急征用補償義務，并沒有規(guī)定補償?shù)臉藴剩瑫r也沒有涉及補償方式的規(guī)定。因此，法律層面沒有明確應急行政征用的補償標準與補償方式。

在地方法規(guī)層面，相較于應急行政征用的補償方式，各地較重視其補償標準。因為僅有4個省份規(guī)定了補償方式，規(guī)定了補償標準的省份相對較多，有11個。同時，各地應急行政征用的補償標準與補償方式也不盡相同。例如，安徽省確立的是“按直接損失合理補償”標準；云南省將補償范圍限定為“與應急征用有直接因果關(guān)系的實際損失”，并排除保險公司的理賠范圍；上海市應急行政征用補償?shù)呢敭a(chǎn)價值“參照本行政區(qū)域應急征用情況發(fā)生時租用同類物資和同類場所的市場價格”確定③參見《安徽省突發(fā)事件應急財產(chǎn)征用補償管理辦法》第四條、《云南省突發(fā)事件應急征用與補償辦法》第六條第二款、《上海市應對突發(fā)事件應急征用補償實施辦法》第十一條。。各地立法不僅標準不同，而且也不夠明確，“直接損失”與“實際損失”是否相同？什么程度的補償稱為“合理補償”？由于立法沒有明確這些問題，只能依賴行政機關(guān)根據(jù)具體情況自由裁量。然而，實踐情況不容樂觀，有行政機關(guān)認為應急征用房屋的補償安置標準低于一般情況下房屋的征收補償標準④貴州省遵義市中級人民法院，（2018）黔03行初110號。，導致相對人對補償標準有異議，不愿簽訂補償協(xié)議。在補償方式上，據(jù)學者統(tǒng)計，大多數(shù)應急行政征用法律規(guī)范僅規(guī)定了金錢補償方式［11］16-94。突發(fā)事件的緊急性導致應急行政征用與一般征收征用相比更為急迫和必需，可能危害公民基本生活條件，其補償方式更應體現(xiàn)人文關(guān)懷，金錢補償并非最優(yōu)方案［12］20-28。

四、應急行政征用補償制度的完善建議

現(xiàn)行法律規(guī)范和司法實踐反映出我國應急行政補償制度存在不足，由于應急行政征用具有緊急性，如果不加規(guī)范，不僅阻礙突發(fā)事件的應對進程，還會對相對人權(quán)利造成不可逆轉(zhuǎn)的侵害。

（一）明確補償責任主體

明確應急行政征用的補償責任主體首先要解決現(xiàn)行立法之間的沖突，尤其是上位之間的沖突?！秱魅静》乐畏ā废鄬τ凇锻话l(fā)事件應對法》來說是特別法，但同時也是舊法，因為《傳染病防治法》于2004年規(guī)定應急行政征用補償主體，并且該規(guī)定在2013年沒有被修改，而《突發(fā)事件應對法》于2007年規(guī)定應急行政征用補償主體［13］。根據(jù) 《立法法》第九十五條規(guī)定①《中華人民共和國立法法》第九十五條規(guī)定，同一機關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時，由制定機關(guān)裁決。，兩法之間就應急行政征用補償主體不一致的情形有待全國人大常委會裁決。

在多元社會治理的背景下，一些社會應急力量在應對突發(fā)事件時可以發(fā)揮一定的協(xié)助作用，如一些慈善機構(gòu)募集并輸送防疫物資，一些文化藝術(shù)團體入基層傳播防疫知識等，但如果放任社會組織隨意參與突發(fā)事件應對，不僅無助于應急處置，反而會擾亂社會秩序。因此，學者建議有條件的賦予社會應急力量在應對突發(fā)事件時享有應急權(quán)利，包括應急征用權(quán)。例如，賦予企事業(yè)單位在突發(fā)事件來臨時搶修、維護我國的交通、通信、供水、供電、供熱等公共設施的職責［12］20-28。但是，這些社會力量行使應急行政征用權(quán)力的同時也應該遵守應急征用補償?shù)囊?guī)定，由于其目的是公共利益，參照德國補償義務人即受益人理論［10］698，責任主體可以是當?shù)匦姓C關(guān)。

（二）健全補償程序

為了避免各地方立法借助應急行政征用補償程序隨意加重被征用人負擔，應由法律統(tǒng)一規(guī)定應急行政征用的補償程序。應急行政征用補償程序的規(guī)定應秉持便于被征用人的原則，因為補償是行政機關(guān)因應急征用行為向被征用人履行自己本應盡的職責，不同于被征用人請求行政機關(guān)作為或者不作為。

在具體的程序設計上，首先應確定補償責任主體主動補償?shù)姆绞剑皇且蟊徽饔萌颂岢錾暾垼?4］。同時，應急行政征用具有緊急性，一些來不及準備的材料不能苛求被征用人在補償過程提交，原則上只要求被征用人證明財產(chǎn)的權(quán)利、價值、征用事實等。其次，補償金額可以由補償責任主體與被征用人協(xié)商確定，也可以引入公正合理的第三方評估機制，如上海市規(guī)定，補償金額可以委托中介機構(gòu)評估，評估產(chǎn)生的費用由補償責任主體承擔②《上海市應對突發(fā)事件應急征用補償實施辦法》第九條第一款規(guī)定：“實施應急征用單位應當在收到書面補償申請10個工作日內(nèi)，組織開展補償金額核定。對被征用物資、場所的毀損或滅失等情況，邀請被征用單位或者個人參與補償金額核定，或者委托雙方認可的具備相應資質(zhì)的中介機構(gòu)進行評估，評估費用由實施應急征用單位承擔?！?。再次，被征用人如果對補償金額有異議，可以申請聽證，補償責任主體代表、被征用人應參與聽證，評估機構(gòu)的派出人員在必要情況下也應當出席，評估機構(gòu)應當在雙方意見的基礎上出具評估意見［12］20-28。最后，如果被征用人對補償行為不滿，如認為補償金額較低，可以單獨對補償行為申請行政復議或者提起行政訴訟。

（三）確定補償標準與補償方式

從世界范圍看，有些國家征用補償標準為“完全補償”，如法國、韓國［1］124-130，也有國家遵循“公平補償原則”，如德國、美國［15］28。在我國學理上也有關(guān)于補償標準的爭議③孫樹志教授認為我國經(jīng)濟水平已經(jīng)可以承擔起完全補償?shù)囊?，并且考慮到被征用人為社會利益作出貢獻，應實行完全補償原則。參見孫樹志：《行政征用的理論完善》，載《蘭州大學學報（社會科學版）》，2012年第3期，第128頁。，但學界通說與我國《民法典》贊同應急行政征用的公平補償原則。《民法典》第一百一十七條完善了應急行政征用的補償標準即“公平、合理”，在法律層面為應急行政征用的補償標準設置了原則，為下位法解釋空間劃定范圍，避免出現(xiàn)明顯不當?shù)那樾巍?/p>

具體可以從以下幾個方面理解應急行政征用補償標準：首先，堅持公平補償原則，參照被征用財產(chǎn)的市場價值確定補償金額。其次，堅持補償實際損失原則，僅補償與應急行政征用有直接因果關(guān)系的損失，不包括預期利益等間接損失。但是，在突發(fā)事件征用過程中，若被征用人遭受的間接損失明顯高于直接損失，如在場所被征用情況下被征用人的停工損失也應給予適當補償［15］28。最后，堅持物質(zhì)補償原則，只補償財產(chǎn)的物質(zhì)利益損失，一般不涉及精神損失。此外，對于被征用人的勞務費，可以按照上年度職工日平均工資計算［11］16-94。

針對應急行政征用的不同情形可以采取多種補償方式，除恢復原狀、返還財產(chǎn)以及金錢補償之外，還可以設置財政稅費減免、實物補償、給予醫(yī)療撫恤等補償方式［16］。各種補償方式可以單獨適用也可以結(jié)合適用，如安徽省根據(jù)不同情況，規(guī)定了物質(zhì)補償與榮譽補償、直接補償與間接補償?shù)认嘟Y(jié)合的方式①《安徽省突發(fā)事件應急財產(chǎn)征用補償管理辦法》第十條規(guī)定：“對突發(fā)事件征用財產(chǎn)的不同情況，可采取物質(zhì)補償與榮譽補償、直接補償與間接補償、實物補償與價值補償、經(jīng)濟補償與政策補償相結(jié)合的方式給予補償，并以直接經(jīng)濟補償方式為主，其他補償方式為輔?！?。

四、結(jié)語

突發(fā)事件發(fā)生時，應急行政征用權(quán)能夠在短時間內(nèi)高效應對，對抗擊突發(fā)事件、恢復社會秩序有重要意義。然而，應急行政征用權(quán)不可避免地會限制甚至剝奪私權(quán)，明確的應急行政征用補償制度是行使應急行政征用權(quán)的前提，其代表著公權(quán)力對私權(quán)的尊重，體現(xiàn)了法治國家的基本素養(yǎng)。當前，我國應急行政征用補償制度仍不夠健全，最突出的特點是應急行政征用補償?shù)姆梢?guī)范不足，加之行政權(quán)天然擴張的屬性，對應急行政征用補償制度的完善迫在眉睫。文章僅論及應急行政征用補償?shù)呢熑沃黧w、程序、標準及方式，實際上，為了體現(xiàn)補償?shù)墓焦?，應急行政征用補償也要遵循政府信息公開的規(guī)則［15］28；為了減輕國家財政負擔，可以引入保險制度分擔應急行政征用補償責任［17］。此外，完善應急行政征用補償制度只是規(guī)范應急行政征用的一個方面，當下我國應急行政征用制度在程序設計、責任劃分等方面仍有待完善，以規(guī)范應急行政征用權(quán)的行使，在保證不踐踏私權(quán)利的前提下高效應對突發(fā)事件。