精準(zhǔn)扶貧以來(lái)中國(guó)交通扶貧的政策演進(jìn)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

戢曉峰，李曉娟，陳 方，張 碩

（昆明理工大學(xué)a.交通工程學(xué)院；b.云南綜合交通發(fā)展與區(qū)域物流管理智庫(kù)；c.云南省現(xiàn)代物流工程研究中心；d.馬克思主義學(xué)院；e.人事處，云南 昆明 650500）

貧困一直是人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展過(guò)程中面臨的重要挑戰(zhàn)［1］，反貧困、消除貧困已成為世界各國(guó)共同關(guān)注的焦點(diǎn)。自改革開(kāi)放尤其是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，中國(guó)的脫貧攻堅(jiān)取得了偉大成就［2］。2021年2月25日，習(xí)近平在人民大會(huì)堂莊嚴(yán)宣告：“我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9 899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列。”［3］然而，我國(guó)貧困地區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)，交通運(yùn)輸作為貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的重要基礎(chǔ)和動(dòng)力存在基礎(chǔ)設(shè)施水平落后、投資不足等問(wèn)題［4］，極大地制約了地區(qū)間交通資源的均衡配置和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。由此，實(shí)施交通扶貧是破解貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵舉措，也是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的先手棋。

2020年，交通運(yùn)輸行業(yè)決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)，基本完成“兩通”目標(biāo)，交通扶貧成效顯著。2021年，《交通運(yùn)輸部關(guān)于鞏固拓展交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)成果全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái)，從頂層設(shè)計(jì)層面提出“進(jìn)一步鞏固拓展交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)成果，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施”的工作要求［5］。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，繼續(xù)促進(jìn)脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興的歷史轉(zhuǎn)折期［6］，梳理總結(jié)精準(zhǔn)扶貧以來(lái)我國(guó)交通扶貧實(shí)踐歷程，對(duì)引導(dǎo)脫貧地區(qū)持續(xù)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、促進(jìn)交通可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前，我國(guó)交通扶貧研究集中在交通與貧困的耦合關(guān)系［7-8］、交通發(fā)展對(duì)脫貧的影響［9-10］及扶貧實(shí)踐，僅有部分學(xué)者對(duì)交通扶貧政策效果評(píng)估進(jìn)行了研究，如汪三貴［11］對(duì)我國(guó)交通扶貧相關(guān)政策的減貧經(jīng)驗(yàn)及實(shí)際效果進(jìn)行了初步分析及總結(jié)；向愛(ài)兵等［12］分析了我國(guó)貧困地區(qū)交通發(fā)展存在的主要問(wèn)題和交通扶貧政策效果。綜上，學(xué)界對(duì)我國(guó)交通扶貧實(shí)踐歷程系統(tǒng)梳理和總結(jié)的缺失，導(dǎo)致交通扶貧的理論研究體系不能有效反饋和校正，難以支撐解決相對(duì)貧困問(wèn)題及有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新階段貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

鑒于此，本文以我國(guó)交通扶貧為研究對(duì)象，系統(tǒng)梳理交通扶貧政策的時(shí)間演進(jìn)、政策工具選擇及層級(jí)分布，深入分析交通扶貧的減貧機(jī)制，總結(jié)交通扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)中國(guó)交通扶貧的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行展望，以期推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接并相互促進(jìn)，防止脫貧人口發(fā)生規(guī)模性返貧，為鄉(xiāng)村振興階段交通幫扶政策的實(shí)施及調(diào)整提供有益借鑒。

一、交通扶貧政策演進(jìn)過(guò)程與政策工具

近年來(lái)，我國(guó)政府先后出臺(tái)了多項(xiàng)交通扶貧政策，為部署交通扶貧工作提供了行動(dòng)指南和重要保障。本文系統(tǒng)整理精準(zhǔn)扶貧（2011—2020年）以來(lái)中國(guó)交通扶貧的相關(guān)政策文件（見(jiàn)表1），其中重點(diǎn)選取了具有代表性的?。ㄊ?、區(qū)）級(jí)政策文件，暫不考慮地級(jí)市層面。

表1 交通扶貧相關(guān)政策文件

（一）交通扶貧政策的時(shí)間演進(jìn)

2012—2015年，中國(guó)交通扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)初步確定為集中連片特困區(qū)，以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障運(yùn)輸服務(wù)能力的交通扶貧路徑也初步確立。《集中連片特困地區(qū)交通建設(shè)扶貧規(guī)劃綱要（2011—2020年）》提出將11個(gè)集中連片特困地區(qū)作為交通扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，明確了到2020年基本形成“外通內(nèi)聯(lián)、通村暢鄉(xiāng)、班車(chē)到村、安全便捷”交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展目標(biāo)［13］，實(shí)施交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升運(yùn)輸服務(wù)能力和水平，大幅提高貧困地區(qū)的交通建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，為徹底改善西部邊遠(yuǎn)沿江（河）山區(qū)群眾出行條件，提高出行的安全性和便捷性，2013年交通運(yùn)輸部會(huì)同國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合制定了《“溜索改橋”建設(shè)規(guī)劃（2013—2015年）》，支持將云南、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、新疆等7?。▍^(qū)）邊遠(yuǎn)山區(qū)的309對(duì)溜索改成安全可靠的人行橋或車(chē)行橋，并配套建設(shè)796千米連接道路。2013年，進(jìn)一步提出了“小康路上，絕不讓任何一個(gè)地方因農(nóng)村交通而掉隊(duì)”的目標(biāo)［14］。

2015—2018年，中國(guó)交通扶貧的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，交通扶貧的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村公路建設(shè)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平多次對(duì)農(nóng)村公路發(fā)展作出重要指示。2015年5月印發(fā)的《交通運(yùn)輸部關(guān)于推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)的意見(jiàn)》提出到2020年實(shí)現(xiàn)“建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好”農(nóng)村公路的總目標(biāo)，聚焦“兩通”兜底性任務(wù)。2016年5月，印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮交通扶貧脫貧攻堅(jiān)基礎(chǔ)支撐作用的實(shí)施意見(jiàn)》明確交通扶貧的工作思路由被動(dòng)幫扶向主動(dòng)作為轉(zhuǎn)變，提出加快實(shí)施交通扶貧“雙百”工程，集中精力解決貧困地區(qū)農(nóng)村群眾最迫切的交通需求。2016年8月，交通運(yùn)輸部印發(fā)的《“十三五”交通扶貧規(guī)劃》確定了打贏(yíng)交通扶貧脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的行動(dòng)綱領(lǐng)和路線(xiàn)圖，并將交通扶貧的范圍擴(kuò)展到包括連片特困區(qū)國(guó)家貧困縣、革命老區(qū)縣、少數(shù)民族地區(qū)縣和邊境縣等1 177個(gè)縣；明確指出“十三五”時(shí)期交通扶貧的六大工作和八大任務(wù)；提出建設(shè)康莊大道路、幸福小康路、平安放心路、特色致富路的目標(biāo)。

2018—2020年，中國(guó)交通扶貧制定了三年行動(dòng)目標(biāo)，全面建立了交通扶貧的政策體系，將交通扶貧工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻煌ㄟ\(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。交通運(yùn)輸部印發(fā)的《交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》要求：聚焦深度貧困地區(qū)并精準(zhǔn)施策，把提高脫貧質(zhì)量放在首位，明確到2020年貧困地區(qū)基本建成“外通內(nèi)聯(lián)、通村暢鄉(xiāng)、客車(chē)到村、安全便捷”交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的攻堅(jiān)目標(biāo)，并從干線(xiàn)公路建設(shè)、農(nóng)村公路安全生命防護(hù)工程建設(shè)、“交通+產(chǎn)業(yè)”扶貧等方面提出了12項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。湖南、青海等省也相繼出臺(tái)政策，細(xì)化攻堅(jiān)目標(biāo)并制定年度計(jì)劃，切實(shí)做好政策保障和資金保障。

從2020年開(kāi)始，中國(guó)交通扶貧統(tǒng)籌脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興融合推進(jìn)。2020年12月發(fā)布的《中國(guó)交通的可持續(xù)發(fā)展》白皮書(shū)提出三方面的重點(diǎn)任務(wù)：做到“四個(gè)優(yōu)先”，助力脫貧攻堅(jiān)；推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，促進(jìn)貧困地區(qū)交通高質(zhì)量發(fā)展；以交通推動(dòng)農(nóng)民脫貧致富奔小康。2021年5月，為貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》的部署要求，《交通運(yùn)輸部關(guān)于鞏固拓展交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)成果全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見(jiàn)》圍繞農(nóng)村交通高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興兩大方面提出了13條具體的實(shí)施措施。

自精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，我國(guó)交通扶貧政策在實(shí)踐中不斷完善創(chuàng)新，推動(dòng)貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)了從“瓶頸制約”到“初步緩解”、到“基本適應(yīng)”、再到“脫貧致富”，建立健全了“五年規(guī)劃+三年行動(dòng)計(jì)劃+年度計(jì)劃”的“5+3+1”規(guī)劃體系，形成了具有中國(guó)特色的交通扶貧政策體系。政策惠及的區(qū)域由老少邊窮地區(qū)向貧困人口地區(qū)全覆蓋；政策內(nèi)容向精細(xì)化、專(zhuān)門(mén)化、體系化發(fā)展；政策目標(biāo)從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興；實(shí)踐路徑向多元化發(fā)展。綜上，從交通扶貧政策的時(shí)間演進(jìn)不難發(fā)現(xiàn)，交通扶貧呈現(xiàn)出對(duì)象越來(lái)越精準(zhǔn)、措施越來(lái)越豐富、成效越來(lái)越顯著的特點(diǎn)。

（二）交通扶貧政策的工具選擇

交通扶貧政策的推進(jìn)需借助政策工具的作用［15］141-155，政策工具的選擇是研究交通扶貧政策實(shí)施的新視角。運(yùn)用政策工具對(duì)中國(guó)交通扶貧政策體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理［17］，能進(jìn)一步明晰實(shí)現(xiàn)交通扶貧政策目標(biāo)應(yīng)采用的政策方法和手段［16］。參照羅斯威爾和賽格菲爾德的政策劃分方式［18］，并依據(jù)中國(guó)交通扶貧政策工具的著力點(diǎn)及影響領(lǐng)域，將交通扶貧政策工具劃分為供給型、環(huán)境型、需求型三類(lèi)。其中，供給型政策工具主要是指政府通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧資金投入、公共服務(wù)、人才培養(yǎng)等手段擴(kuò)大供給有利于解決貧困的要素，從供給端直接促進(jìn)交通扶貧發(fā)展，表現(xiàn)為對(duì)交通扶貧的推動(dòng)力；環(huán)境型政策工具是指通過(guò)制度設(shè)計(jì)、目標(biāo)制定、稅收優(yōu)惠等戰(zhàn)略部署對(duì)外部交通扶貧環(huán)境進(jìn)行優(yōu)化，從而間接為交通扶貧提供良好條件，表現(xiàn)為對(duì)交通扶貧的影響力；需求型政策工具是指政府通過(guò)積極拓寬與穩(wěn)定交通扶貧的路徑渠道，集聚更多資源直接拉動(dòng)交通扶貧的需求，從而實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧，如政府采購(gòu)、“交通+產(chǎn)業(yè)”扶貧、示范工程等，表現(xiàn)為對(duì)交通扶貧的拉動(dòng)力。中國(guó)交通扶貧在實(shí)踐過(guò)程中，針對(duì)不同的貧困問(wèn)題采用了不同的政策工具［15］141-155，三種政策工具合力協(xié)作，顯著提升了交通扶貧成效。

通過(guò)對(duì)交通政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析及信息提取后發(fā)現(xiàn)：交通扶貧政策工具的選擇呈現(xiàn)差異性和不均衡性。從圖1可知，交通扶貧的三種政策工具具體又包括了16種次級(jí)政策工具。供給型和環(huán)境型的次級(jí)政策工具較需求型更加豐富，并且供給型政策工具的使用頻率最高，表明在交通扶貧過(guò)程中，更多的是通過(guò)政府直接供給來(lái)促進(jìn)交通扶貧發(fā)展，但使用多集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)及資金投入政策上，有關(guān)人才培養(yǎng)與科技信息支持的措施偏少。因此，在今后的政策實(shí)施中需注意工具使用的均衡性。環(huán)境型的次級(jí)政策工具最多，表明為促進(jìn)交通精準(zhǔn)扶貧，政府通過(guò)制定交通扶貧規(guī)劃、稅費(fèi)優(yōu)惠等政策工具，統(tǒng)籌指導(dǎo)交通扶貧政策實(shí)施，推動(dòng)交通扶貧進(jìn)一步發(fā)展。需求型的次級(jí)政策工具最少，表明目前從需求端拉動(dòng)交通扶貧發(fā)展的政策尚有欠缺，其中“交通+產(chǎn)業(yè)”扶貧與示范工程兩種使用較多，政府采購(gòu)和服務(wù)外包的政策偏少。

圖1 交通扶貧政策工具分類(lèi)及作用

二、交通扶貧政策的層級(jí)分布

中國(guó)交通扶貧從國(guó)家、省、市、縣四級(jí)均制定并出臺(tái)了相關(guān)政策，形成“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”的層級(jí)要求。各層級(jí)政策之間的上下聯(lián)動(dòng)與銜接有助于政策的有效實(shí)施及扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

國(guó)家層級(jí)交通扶貧政策對(duì)區(qū)域交通扶貧發(fā)展具有頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌引領(lǐng)、行動(dòng)指南及規(guī)劃部署等重要作用［19］。例如：《集中連片特困地區(qū)交通建設(shè)扶貧規(guī)劃綱要（2011—2020）年》聚焦集中連片特困地區(qū)對(duì)內(nèi)、對(duì)外交通不便的突出矛盾和瓶頸制約，把交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在優(yōu)先發(fā)展地位，對(duì)后續(xù)交通扶貧政策的出臺(tái)具有綱領(lǐng)性的指導(dǎo)作用；在我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入攻堅(jiān)沖刺的時(shí)期，《“十三五”交通扶貧規(guī)劃》和《交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》明確了交通扶貧對(duì)貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的先導(dǎo)作用；在打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，《交通運(yùn)輸部關(guān)于鞏固拓展交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)成果全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見(jiàn)》從指導(dǎo)思想、主要原則、發(fā)展目標(biāo)、實(shí)施路徑及工作要求等方面，指明了鞏固拓展交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)成果、支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的方向。

省一級(jí)根據(jù)國(guó)家層級(jí)的交通扶貧政策制定本省的實(shí)施政策并執(zhí)行，發(fā)揮承上啟下的重要作用。例如：《湖南省“十三五”交通扶貧規(guī)劃》是對(duì)國(guó)家《“十三五”交通扶貧規(guī)劃》的貫徹落實(shí)；《湖南省交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)實(shí)施方案（2018—2020）》《青海省交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》等是對(duì)國(guó)家《交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》的貫徹落實(shí)。

市、縣主要負(fù)責(zé)具體落地實(shí)施交通扶貧政策，根據(jù)地區(qū)實(shí)際條件，制定具體的實(shí)施方案及差異化政策，細(xì)化行動(dòng)路線(xiàn)與時(shí)間表，對(duì)最終落地實(shí)施交通扶貧政策發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。例如：《北海交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》《清水縣全面推行農(nóng)村公路路長(zhǎng)制實(shí)施方案》等，結(jié)合實(shí)際對(duì)交通扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)進(jìn)行細(xì)化，提出更為具體的、可操作的實(shí)施路徑、目標(biāo)、工作要求等。

總體而言，中國(guó)交通扶貧政策已逐漸形成了適合中國(guó)減貧的政策體系，并在逐級(jí)落實(shí)過(guò)程中不斷細(xì)化與完善，提高了交通扶貧的有效性與精準(zhǔn)性。

三、交通扶貧的減貧機(jī)制

基于文獻(xiàn)查閱、政策梳理分析，本文圍繞“誰(shuí)來(lái)扶、扶持誰(shuí)、怎么扶、如何退”等重大問(wèn)題［20］，從交通扶貧主體、對(duì)象、路徑、保障四個(gè)維度構(gòu)建“四位一體”的中國(guó)交通扶貧減貧機(jī)制分析框架（如圖2）。由圖2可知，精準(zhǔn)扶貧以來(lái)中國(guó)交通扶貧的減貧機(jī)制是政府主導(dǎo)、支持多元市場(chǎng)及社會(huì)主體參與，通過(guò)實(shí)施多項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)和路徑對(duì)貧困主體精準(zhǔn)施策；在交通扶貧的實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)創(chuàng)造大量就業(yè)崗位、“以工代酬”等方式給貧困人口提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，激發(fā)并增強(qiáng)其內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展意識(shí)，促進(jìn)交通扶貧由“輸血”向“造血”功能轉(zhuǎn)變，建立貧困人口脫貧長(zhǎng)效機(jī)制；聚焦實(shí)現(xiàn)具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村100%通硬化路和通客車(chē)的交通扶貧“兩通”兜底性目標(biāo)任務(wù)及貧困退出指標(biāo)，通過(guò)監(jiān)督考核是否達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)交通扶貧的目標(biāo)。

圖2 交通扶貧的減貧機(jī)制分析框架

四、交通扶貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

回顧中國(guó)交通扶貧實(shí)踐歷程，我國(guó)積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)路徑多元、模式多樣，對(duì)鞏固拓展交通運(yùn)輸脫貧攻堅(jiān)成果及全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。本文分別從完善農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施、提升交通運(yùn)輸服務(wù)水平、強(qiáng)化“四好農(nóng)村路”建設(shè)、推進(jìn)“交通+”特色扶貧四個(gè)方面，總結(jié)我國(guó)交通扶貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）完善農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施

完善交通基礎(chǔ)設(shè)施作為提高地區(qū)通達(dá)性、改善區(qū)位條件的重要措施之一［21］，具有較強(qiáng)的先導(dǎo)性和基礎(chǔ)性作用。因此，加強(qiáng)農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是助力脫貧攻堅(jiān)的重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)歷來(lái)將交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在優(yōu)先發(fā)展地位，通過(guò)國(guó)家高速公路、普通國(guó)道、具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制村及自然村通硬化路等建設(shè)工程，加快貧困地區(qū)干線(xiàn)公路與農(nóng)村公路建設(shè)，推動(dòng)貧困地區(qū)各類(lèi)交通建設(shè)項(xiàng)目更多地向進(jìn)村入戶(hù)傾斜，著力突破貧困地區(qū)交通發(fā)展制約瓶頸；同時(shí)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興建設(shè)，補(bǔ)齊易地搬遷地區(qū)交通出行短板，構(gòu)建外通內(nèi)聯(lián)、通村暢鄉(xiāng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。具體來(lái)看，2016—2019年，貧困地區(qū)改造建設(shè)國(guó)家高速公路1.7萬(wàn)千米、普通國(guó)道5.3萬(wàn)千米①中國(guó)政府網(wǎng)：《中國(guó)交通的可持續(xù)發(fā)展》白皮書(shū)，http：//www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1695297/1695297.htm.，打通了貧困地區(qū)多條“瓶頸路”與“斷頭路”。截至2020年底，全國(guó)農(nóng)村公路里程達(dá)438.23萬(wàn)千米①中國(guó)政府網(wǎng)：《2020年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-05/19/content_5608523.htm.，占全國(guó)公路總里程的84.31%，較2012年增長(zhǎng)了19.14%?！笆濉币詠?lái)，云南優(yōu)先實(shí)施“直過(guò)民族”“人口較少民族”及沿邊地區(qū)20戶(hù)以上自然村通硬化路項(xiàng)目，改變了民族地區(qū)山里山外兩重天的局面，實(shí)現(xiàn)了具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村100%通硬化路的目標(biāo)。

另外，加快實(shí)施農(nóng)村公路生命安全防護(hù)工程建設(shè)，提高農(nóng)村公路安全水平。2018年，四川省歷經(jīng)5年多的奮戰(zhàn)，將省內(nèi)77座“溜索改橋”全部建成②中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部：https：//www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202102/t20210208_3524166.html.。截至2020年底，中國(guó)西部邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)共實(shí)施了309個(gè)“溜索改橋”項(xiàng)目，徹底改善了云南、四川、貴州等7省（區(qū)）約1 168個(gè)建制村4 000個(gè)自然村群眾的出行條件。

（二）提升交通運(yùn)輸服務(wù)水平

貧困地區(qū)客貨運(yùn)輸發(fā)展滯后，提升其交通運(yùn)輸服務(wù)水平是交通扶貧的重要任務(wù)之一。連片特困地區(qū)現(xiàn)有的政策措施主要包括兩方面：一是提升客運(yùn)服務(wù)水平，即大力推進(jìn)具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通客車(chē)，將通客車(chē)納入地區(qū)脫貧攻堅(jiān)考核目標(biāo)，重點(diǎn)支持貧困地區(qū)建設(shè)和改造農(nóng)村客運(yùn)站點(diǎn)，建設(shè)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化示范縣，積極鼓勵(lì)各地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)公交線(xiàn)路向重點(diǎn)鄉(xiāng)村延伸，因地制宜發(fā)展客運(yùn)班線(xiàn)、客運(yùn)公交、預(yù)約響應(yīng)等模式，優(yōu)化客運(yùn)服務(wù)供給，推動(dòng)交通運(yùn)輸集約化發(fā)展；二是提高物流綜合服務(wù)水平，即注重構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村物流節(jié)點(diǎn)及“多站合一、資源共享”的農(nóng)村物流基礎(chǔ)設(shè)施體系，實(shí)施“快遞進(jìn)村”工程，依據(jù)各地特色產(chǎn)業(yè)推廣農(nóng)村物流服務(wù)品牌，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸與郵政快遞融合推動(dòng)貧困地區(qū)農(nóng)村物流高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

2020年8月底，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村100%通客車(chē)。例如：廣西省采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，按每開(kāi)通一個(gè)建制村通客車(chē)補(bǔ)助5萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)支持這一工作；青海省已建設(shè)了12座縣級(jí)客運(yùn)站，42座鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)站，縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的郵政快遞物流節(jié)點(diǎn)覆蓋率分別達(dá)到100%和64.11%③中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部：https：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzI3MDQwMDQ5NQ==&mid=2247523139&idx=1&sn=e5877eaf1f02fa91fdb25fc5188f6c7c&scene=0.；2021年，云南省多部門(mén)聯(lián)合深入推進(jìn)農(nóng)村“客貨郵”融合發(fā)展，構(gòu)建農(nóng)村運(yùn)輸服務(wù)發(fā)展新模式。通過(guò)實(shí)施一系列的交通運(yùn)輸服務(wù)水平提升措施，使貧困地區(qū)群眾基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了均等化，公平享有交通服務(wù)的權(quán)利得到了有效保障。

（三）強(qiáng)化“四好農(nóng)村路”建設(shè)

不斷強(qiáng)化“四好農(nóng)村路”建設(shè)，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要切入點(diǎn)。只有堅(jiān)持建設(shè)好、管理好、養(yǎng)護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好的“四好”原則，推進(jìn)農(nóng)村公路科學(xué)發(fā)展、提質(zhì)增效，才能更好的助力農(nóng)民脫貧致富。建設(shè)方面，重點(diǎn)實(shí)施脫貧攻堅(jiān)補(bǔ)短板、鄉(xiāng)村振興促發(fā)展等工程，因地制宜構(gòu)建農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展公路沿線(xiàn)綠化、美化建設(shè)。管理方面，落實(shí)農(nóng)村公路建設(shè)“七公開(kāi)”制度，加強(qiáng)信息技術(shù)在農(nóng)村公路管理中的應(yīng)用。養(yǎng)護(hù)方面，建立農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制及農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金保障機(jī)制，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新“路長(zhǎng)制+”模式，助推鄉(xiāng)村振興；實(shí)施凝聚民心助增收工程，廣泛調(diào)動(dòng)貧困人口在農(nóng)村公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)等各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的參與積極性，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力。運(yùn)營(yíng)方面，由適應(yīng)發(fā)展向引領(lǐng)發(fā)展轉(zhuǎn)變，實(shí)施城鄉(xiāng)服務(wù)提升工程和示范引領(lǐng)工程，建立健全農(nóng)村客運(yùn)和物流服務(wù)體系，開(kāi)展示范縣、示范鄉(xiāng)、示范村的“四好農(nóng)村路”創(chuàng)建活動(dòng)。2020年，30個(gè)省出臺(tái)了推行“路長(zhǎng)制”的政策措施，例如：新疆在南疆四地州22個(gè)深度貧困縣設(shè)置了2.2萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)村道路養(yǎng)護(hù)專(zhuān)崗④中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部：https：//www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202108/t20210824_3616303.html.，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)和貧困群眾脫貧增收雙贏(yíng)；云南昭通市巧家縣引進(jìn)客運(yùn)企業(yè)，構(gòu)建了“巧家白鶴灘農(nóng)村客運(yùn)公司+農(nóng)戶(hù)”模式對(duì)鄉(xiāng)村公路進(jìn)行日常養(yǎng)護(hù)管理；甘肅省將“四好農(nóng)村路”建設(shè)與農(nóng)村旅游發(fā)展相結(jié)合，創(chuàng)建了“千村美麗”示范村組道路；內(nèi)蒙古伊金霍洛旗依托“四好農(nóng)村路”建設(shè)，推出鄉(xiāng)村旅游示范嘎查村和主題特色旅游線(xiàn)路。

（四）推進(jìn)“交通+”特色扶貧

交通與產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展是貧困地區(qū)交通扶貧的重要?jiǎng)恿Α２粩嗤晟频慕煌ɑA(chǔ)設(shè)施打通了貧困地區(qū)進(jìn)出雙向通道，貧困地區(qū)依托和發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢(shì)，積極構(gòu)建“交通+”發(fā)展新模式，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)［22］，從根本上為貧困地區(qū)脫貧致富和鄉(xiāng)村振興提供了有力支撐。

1.“交通+文化+旅游”扶貧模式。因地制宜建設(shè)旅游路、資源路，打造地區(qū)生態(tài)全域旅游，通過(guò)交通扶貧為貧困地區(qū)創(chuàng)造有助于當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的契機(jī)。

2.“交通+特色農(nóng)業(yè)+電商”扶貧模式。發(fā)揮貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品“名、優(yōu)、特”優(yōu)勢(shì)，依托三級(jí)農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)與“快遞下鄉(xiāng)”工程，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品“線(xiàn)上線(xiàn)下”產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

3.“交通+就業(yè)+公益崗”扶貧模式。設(shè)置多種形式的交通扶貧公益崗位，吸納貧困人口參與農(nóng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)，“以工代酬”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，采用更加積極的形式促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收相結(jié)合［23］。

中國(guó)許多貧困地區(qū)在推進(jìn)交通扶貧的過(guò)程中，就推進(jìn)“交通+”特色扶貧探索了很多創(chuàng)新發(fā)展模式，取得了顯著成效。如2012—2019年，貧困地區(qū)新改建資源路、旅游路、產(chǎn)業(yè)路約5.9萬(wàn)千米①中國(guó)政府網(wǎng)：《中國(guó)交通的可持續(xù)發(fā)展》白皮書(shū)，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-12/22/content-5572212.htm.；“十三五”以來(lái)全國(guó)設(shè)置農(nóng)村公路就業(yè)崗位70.8萬(wàn)個(gè)②中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部：《2021年全國(guó)交通運(yùn)輸工作會(huì)議》，https：//www.mot.gov.cn/zhuanti/2021jiaotong yunshugongzuo_HY/meitibaodao/202012/t20201225_3508267.html.；四川立足三州的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，建設(shè)“交旅融合”精品示范線(xiàn)路；陜西淳化縣依托“交通+電商”，將蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為富民強(qiáng)縣的第一支柱產(chǎn)業(yè)。

五、結(jié)論

2020年中國(guó)取得了脫貧攻堅(jiān)的全面勝利，交通扶貧作為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要抓手，在我國(guó)脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐過(guò)程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。本文梳理和總結(jié)了精準(zhǔn)扶貧以來(lái)我國(guó)交通扶貧的政策演進(jìn)過(guò)程與政策工具、層級(jí)分布、減貧機(jī)制及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1.從精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，我國(guó)已逐漸形成了具有中國(guó)特色的交通扶貧政策體系，且在逐級(jí)落實(shí)過(guò)程中不斷細(xì)化與完善。交通扶貧政策的區(qū)域由老少邊窮地區(qū)向貧困人口地區(qū)全覆蓋；交通扶貧政策向精細(xì)化、專(zhuān)門(mén)化、體系化發(fā)展；交通扶貧政策目標(biāo)從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興；交通扶貧對(duì)象越來(lái)越精準(zhǔn)、措施越來(lái)越豐富、成效越來(lái)越顯著。此外，交通扶貧政策工具選擇上呈現(xiàn)差異性和不均衡性，供給型和環(huán)境型次級(jí)政策工具相較于需求型更豐富。

2.我國(guó)交通扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)路徑多元、模式多樣，積累了許多可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)齊貧困地區(qū)交通出行短板；提高客運(yùn)服務(wù)水平與物流綜合服務(wù)水平，提升貧困地區(qū)群眾基本公共服務(wù)均等化水平；堅(jiān)持建設(shè)好、管理好、養(yǎng)護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好的“四好”原則，推進(jìn)農(nóng)村公路科學(xué)發(fā)展、提質(zhì)增效；積極構(gòu)建“交通+文化+旅游”“交通+特色農(nóng)業(yè)+電商”“交通+就業(yè)+公益崗”等“交通+”特色扶貧新模式，促進(jìn)交通與產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展。

2020年后，我國(guó)貧困治理的戰(zhàn)略重點(diǎn)由脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變，為使交通幫扶在下一階段更好地發(fā)揮解決相對(duì)貧困和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要支撐作用，筆者認(rèn)為：在發(fā)展政策方面，努力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高效對(duì)接，即將交通運(yùn)輸服務(wù)鄉(xiāng)村振興作為建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵舉措，持續(xù)強(qiáng)化交通運(yùn)輸對(duì)解決相對(duì)貧困相關(guān)政策的扶持，完善過(guò)渡期內(nèi)鄉(xiāng)村交通發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)及保障措施等的有效銜接，建立交通助力鞏固脫貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的統(tǒng)一高效的工作機(jī)制；在發(fā)展定位方面，促進(jìn)農(nóng)村交通升級(jí)與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合，堅(jiān)持交通“先行官”的定位不動(dòng)搖。