高校依法治校的路徑分析

張景俊，李 濤，趙志強(qiáng)

(沈陽(yáng)建筑大學(xué)黨政辦公室，遼寧 沈陽(yáng) 110168)

我國(guó)科教興國(guó)戰(zhàn)略與依法治國(guó)方略實(shí)施過程中，對(duì)高校提出了許多相關(guān)的政策要求，依法治教已成為黨和政府管理教育的基本方針，而依法治校是其中重要的組成部分。依法治校彰顯著和諧社會(huì)里高等教育辦學(xué)管理中民主、法治的精神和理念，是推進(jìn)依法治國(guó)基本方略的必然要求，全面推進(jìn)高校依法治校尤為重要。依法治校方略覆蓋了高校各層級(jí)、各方面的工作，是一項(xiàng)具有多體量、需要多部門協(xié)同的戰(zhàn)略部署，高校全部工作必須依法進(jìn)行[1]。

一、高校依法治校的重要意義

依法治教是貫徹依法治國(guó)基本方略的基礎(chǔ)工程之一，是新時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)思想、領(lǐng)導(dǎo)方式在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)。原教育部部長(zhǎng)陳寶生同志在全國(guó)教育法治工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出：“全面推進(jìn)依法治教是加快教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的迫切要求。教育法治在教育現(xiàn)代化進(jìn)程中具有引領(lǐng)性、基礎(chǔ)性、規(guī)范性、保障性的重要地位和作用。教育要現(xiàn)代化，治理能力和治理體系首先要現(xiàn)代化，治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，需要用法治來(lái)引領(lǐng)、以法治為保障、靠法治來(lái)奠基?！币婪ㄖ涡２粌H是一種管理模式，也是依法治國(guó)方略在高校管理中的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，是依法治國(guó)的重要組成部分[2-3]。

依法治校與依法治國(guó)，兩者有著密不可分的關(guān)聯(lián)，是部分和整體的關(guān)系。高校在培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人方面，承擔(dān)著為人民服務(wù)的責(zé)任；在黨建工作研究方面，承擔(dān)著為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政服務(wù)的責(zé)任；在對(duì)學(xué)生進(jìn)行思想教育的過程中，承擔(dān)著為鞏固和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度服務(wù)的責(zé)任；在參與社會(huì)科學(xué)研究、為社會(huì)提供服務(wù)的過程中，承擔(dān)著為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)的責(zé)任。高校承擔(dān)著這4項(xiàng)服務(wù)的重大責(zé)任，而高校的穩(wěn)定與發(fā)展離不開依法治校，推進(jìn)高校依法治校意義重大[4-5]。

二、高校依法治校的內(nèi)涵

高校依法治校是指高校辦學(xué)和管理的模式，具體是指高校管理者依據(jù)與高校有關(guān)的法律規(guī)范和高校各項(xiàng)規(guī)章制度，對(duì)高校的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行全面管理，依法保障師生員工的合法權(quán)益，使高校的運(yùn)行和管理走上制度化、規(guī)范化和法治化軌道的治校方略[6-7]。

1.依法治校中“法”的內(nèi)涵和外延

高校依法治校中所依據(jù)的“法”，有著外部和內(nèi)部的區(qū)分。從外部來(lái)說，所依據(jù)的“法”主要指的是國(guó)家立法機(jī)關(guān)及其他有權(quán)機(jī)關(guān)所制定的正在實(shí)施的法律[6]?！睹穹倓t》生效前，我國(guó)高校的定位有著濃重的行政屬性，經(jīng)常把高校作為行政主體。《民法總則》中規(guī)定的高校非營(yíng)利法人地位的定性更為合理，該部分條款后來(lái)納入《民法典》總則，高校明確的法律地位為其開展治理活動(dòng)提供了最基本的法理基礎(chǔ)。從內(nèi)部來(lái)說，高校在日常工作實(shí)踐中依法治校所適用的規(guī)則大都是與高等教育相關(guān)的法律法規(guī)，以大學(xué)章程為龍頭的一系列規(guī)章制度體系是高校依法治校最主要的依據(jù)。

除此之外，高校與其他社會(huì)組織相比有其特殊性，主要表現(xiàn)在學(xué)術(shù)理論上的學(xué)術(shù)法則。一般意義上的法并不能將學(xué)術(shù)法則納入治理范圍，但治理理論視角下的依法治校則將學(xué)術(shù)法則很好地納入“法”中。也只有融入學(xué)術(shù)法則的依法治校的“法”，才符合高校的實(shí)際，才有利于高校學(xué)術(shù)發(fā)展和繁榮。

2.依法治校中“治”的內(nèi)涵和外延

高校依法治校中的“治”非“統(tǒng)治、控制”之意，其更強(qiáng)調(diào)“治理”之意。就治理主體而言，高校內(nèi)部的各類人員，包括高校領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)管理人員、教職人員、工勤人員以及學(xué)生，都是高校內(nèi)部的“利益相關(guān)者”，都是地位平等的治理主體，其個(gè)人與高校的發(fā)展之間有著緊密的聯(lián)系。在治理手段和方式上，高校的治理更強(qiáng)調(diào)權(quán)力的制約和平衡，也更重視對(duì)師生核心權(quán)益的保障，從某種程度上來(lái)說，治理本身也是提供服務(wù)。

三、高校依法治校工作的任務(wù)和目標(biāo)

我國(guó)現(xiàn)階段的教育體系中，廣義的高校教育包括以高校為載體的高校育人、以家庭為核心的家庭育人以及社會(huì)各界協(xié)助的社會(huì)育人。其中，高校育人是高校教育最關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是高校依法開展各項(xiàng)教育工作的重要載體。高校是依法治校、依法治教的主要對(duì)象之一。高校領(lǐng)導(dǎo)及全體教職員工必須站在政治高度與法律高度，明確教育管理工作的內(nèi)核，從教育4個(gè)服務(wù)的高度開展研究。高校推進(jìn)依法治國(guó)，必須明確“以何育人、培養(yǎng)何人、為何育人”這一基本研究問題，以全面推進(jìn)依法治國(guó)為政治引領(lǐng)，以建設(shè)法治國(guó)度為最高目標(biāo)，高效率、科學(xué)地推進(jìn)依法治校、依法治國(guó)。這是各大高校均需面對(duì)的重要問題，也是依法治教的基礎(chǔ)。加強(qiáng)依法治校研究，確保高校內(nèi)部穩(wěn)定與發(fā)展，是高校未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間的發(fā)展重心[8-9]。

四、高校依法治校的具體路徑

1.明確依法治校的本質(zhì)要求，貫徹落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是高校依法治校的本質(zhì)特征，堅(jiān)持黨對(duì)高校工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是新時(shí)代高校依法治校的本質(zhì)要求?，F(xiàn)階段，我國(guó)高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這是中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容，是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)的根本制度。高校要明確辦學(xué)方向，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向。高校應(yīng)該秉承法治精神，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下依法治校，嚴(yán)格依照法律、根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求開展各項(xiàng)工作、行使高校權(quán)利、履行高校義務(wù)，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，代表廣大師生員工根本利益。

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)作為黨委決策的重要參與者和黨委決定的執(zhí)行者，要在依法治校的過程中發(fā)揮帶頭作用，發(fā)揮校長(zhǎng)的行政領(lǐng)導(dǎo)作用。《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》中，進(jìn)一步明確了高校在高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的方式方法。高校要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹文件精神，明確黨委與校長(zhǎng)各方面權(quán)責(zé)的關(guān)系，堅(jiān)決執(zhí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，使黨委決策與行政運(yùn)行機(jī)制更加民主化、科學(xué)化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化，將依法治校理念融入高校各項(xiàng)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，完善高校治理體系，提高高校治理能力。高校領(lǐng)導(dǎo)要以依法治校為工作準(zhǔn)則，基層單位要主動(dòng)適應(yīng)并服務(wù)高校發(fā)展目標(biāo)，將基層落實(shí)作為重點(diǎn)，不斷提高工作效率。

2.明確依法治校理念，完善管理模式

有的高校管理人員的法律意識(shí)較為淡漠，工作開展主要通過行政手段，這不符合當(dāng)前高校的實(shí)際需要，不利于高校不斷發(fā)展壯大。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)騰飛式發(fā)展，既促進(jìn)了高校各方面的提升與發(fā)展，也促使高校與校外各界的交流愈發(fā)豐富。交流合作過程中，法律風(fēng)險(xiǎn)與糾紛也隨之而來(lái)，高校要適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)，大力推進(jìn)依法治校。

依法治校這一戰(zhàn)略實(shí)施過程中，高校管理人員首先應(yīng)該樹立依法治校理念，明確依法治校不僅是一項(xiàng)工作，也是依法治國(guó)基本方略在高校的具體體現(xiàn)，并從高校傳統(tǒng)管理模式改革入手，全方位落實(shí)依法治校、依法治教。要逐漸淘汰落后的“家長(zhǎng)式”管理模式，引入遵循法律、規(guī)章制度的科學(xué)治校模式。在此基礎(chǔ)上，高校還要結(jié)合實(shí)際情況，不斷完善管理制度，使之成為書面化的、有法可依的、有據(jù)可循的管理規(guī)則，進(jìn)而確保其可行性和權(quán)威性。

3.建立大學(xué)章程制度體系，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)

在依法治校的總體環(huán)境下，高校治理者依照現(xiàn)行的法律建立健全高校的制度體系。2012年1月1日起施行的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》要求所有公立高校都要建立大學(xué)章程。因此，高校的大學(xué)章程具有法的屬性，是在法律規(guī)定的前提下運(yùn)用民主的方式制定的規(guī)范性文件。大學(xué)章程的建立與健全使高校的每項(xiàng)事務(wù)都能夠按照規(guī)章制度來(lái)辦理和處理，正確配置行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力，通過辦學(xué)自主權(quán)的法律化彰顯大學(xué)的本質(zhì)和理念，達(dá)到突出高校辦學(xué)特色、提高高校的辦學(xué)效益和核心競(jìng)爭(zhēng)力、建立現(xiàn)代大學(xué)制度、促進(jìn)高校不斷發(fā)展壯大的目標(biāo)。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，高校應(yīng)當(dāng)依據(jù)大學(xué)章程構(gòu)建完善的規(guī)章制度體系，在依法治校前提下，正確履行權(quán)利和義務(wù)。以高校章程為核心的規(guī)章制度體系能使高校各方面的工作和職責(zé)處于統(tǒng)一、規(guī)范的約束機(jī)制之中，做到“有法可依、有法必依”，要不斷完善制度，確保在高校治理過程中具有明確的責(zé)任制，強(qiáng)化科學(xué)治理。要依據(jù)高校章程進(jìn)一步細(xì)化規(guī)章制度，對(duì)高校的辦學(xué)性質(zhì)、辦學(xué)宗旨、培養(yǎng)目標(biāo)、發(fā)展目標(biāo)、高校內(nèi)部管理體制及運(yùn)行機(jī)制、校內(nèi)申訴與調(diào)解、高校決策機(jī)制等重大問題作出全面規(guī)范。制定和完善相關(guān)制度時(shí)，應(yīng)遵循以人為本的原則，建立健全制度時(shí)應(yīng)主動(dòng)調(diào)查師生的意愿，充分考慮師生利益訴求，明確相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)，合理劃分內(nèi)部機(jī)構(gòu)權(quán)限與職責(zé)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，相互配合，依法辦事。要做到制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，制定制度時(shí)不留“暗門”、制度執(zhí)行時(shí)不開“天窗”，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，及時(shí)糾正有令不行、有禁不止等問題，使制度成為硬約束而不是“橡皮筋”。推進(jìn)依法治校的進(jìn)程中，要保證制度的規(guī)范性，使其充分發(fā)揮作用，同時(shí)，適時(shí)做好高校管理制度的立、改、廢工作，使制度跟上形勢(shì)發(fā)展的需要。

制度體系的建立與完善是為了更好地服務(wù)育人。制度的生命力在于執(zhí)行，一個(gè)好的制度，如果執(zhí)行不下去，就等于零，只有嚴(yán)格遵守、執(zhí)行各項(xiàng)制度，才能使制度發(fā)揮現(xiàn)實(shí)作用，實(shí)現(xiàn)制度效能，制度的存在才有意義。人無(wú)德不立，育人的根本在于立德。高校立身之本在于立德樹人，黨的十九大報(bào)告明確指出要全面貫徹黨的教育方針，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)。要深化辦學(xué)體制和教育管理改革，充分發(fā)揮高校全員、全過程、全方位育人的“三全育人”功能，健全立德樹人落實(shí)機(jī)制[10]。

4.加強(qiáng)宣傳教育，提升師生法治觀念和法律意識(shí)

高校要將依法治校工作落實(shí)下去，只在領(lǐng)導(dǎo)層面下功夫是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要提升全體師生的法治觀念和法律意識(shí)，讓中層領(lǐng)導(dǎo)干部、師生黨員都能自覺成為法治觀念和法律意識(shí)的踐行者和宣傳者。實(shí)際工作中，加強(qiáng)法治教育是提升高校師生法律意識(shí)、培養(yǎng)法治觀念的有效途徑，因此，要全面落實(shí)法治教育，積極動(dòng)員高校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、行政人員、全體師生自覺、主動(dòng)地知法、學(xué)法、用法、守法。

高校要建立并完善教師法治宣傳教育機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)違法責(zé)任制，積極規(guī)范教師行為，提高教師素養(yǎng)，引導(dǎo)教師預(yù)防和杜絕違法行為。教師不僅要懂法、守法，還要遵法、用法，懂得用法律武器來(lái)保護(hù)自身的根本利益，避免自己的合法權(quán)益受到侵害。高校要保護(hù)學(xué)生的受教育權(quán)，對(duì)學(xué)生的處分應(yīng)當(dāng)做到有理有據(jù)、依據(jù)合法、符合規(guī)定程序。為公平妥善地解決問題，實(shí)行學(xué)生申訴制度，依法妥善處理相關(guān)事件。高校要認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家和教育系統(tǒng)普法計(jì)劃，將法治教育納入高校工作的重點(diǎn)計(jì)劃，使高校管理進(jìn)一步完善化、法治化。

5.推行校務(wù)公開，依法保護(hù)師生的合法權(quán)益

教代會(huì)是高校師生員工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)，是高校決策科學(xué)化、民主化的重要渠道，而教代會(huì)、學(xué)代會(huì)、團(tuán)代會(huì)是高校實(shí)行民主管理的基本制度和基本形式，高校以此實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法治化、民主化管理，進(jìn)一步開展教學(xué)、科研、管理、服務(wù)等各項(xiàng)工作[11]。

高校管理者在實(shí)行自主管理時(shí)應(yīng)加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督，遵照教育部令第29號(hào)《高等學(xué)校信息公開辦法》及教辦函〔2014〕23號(hào)《高等學(xué)校信息公開事項(xiàng)清單》的要求，制定校務(wù)公開制度，通過網(wǎng)絡(luò)、教代會(huì)等形式，推行校務(wù)公開，提升透明度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，預(yù)防腐敗，進(jìn)一步推動(dòng)依法治校。

高校要完善依法治校的領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)制，高度重視依法治校的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立工作體制，構(gòu)建依法治校工作領(lǐng)導(dǎo)小組集中領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、各職能部門共同管理的工作體系。要建設(shè)高校內(nèi)部的法律事務(wù)室，明確高校法律顧問和專職人員的責(zé)任，并明確法律顧問的工作任務(wù)、工作重心和工作要求，依法保護(hù)師生的合法權(quán)益。

6.追溯依法治校根源，全面落實(shí)依法治校

積極推進(jìn)高校依法治校，其首要任務(wù)是明確依法治校的根源。依法治校是現(xiàn)代大學(xué)制度的基本要求，是依法治國(guó)這一方略在高校的具體體現(xiàn)，也是高校改革的政策支持。高校應(yīng)明確依法治校的本質(zhì)特征，堅(jiān)持黨對(duì)高校工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，在各項(xiàng)工作中落實(shí)依法治校措施，依法約束管理人員的權(quán)力、保障師生的權(quán)益。高校管理者開展工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)以法律為準(zhǔn)繩，確保每個(gè)人的合法權(quán)益不受侵害。從另一個(gè)角度而言，依法治校應(yīng)該是每個(gè)人的理念及行為準(zhǔn)則，高校依法治校的本質(zhì)就是使每個(gè)個(gè)體在各項(xiàng)工作開展過程中，能夠明確其所肩負(fù)的社會(huì)責(zé)任與所擁有的權(quán)利，同時(shí)，自覺完成其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)與所承擔(dān)的義務(wù)，并利用法律對(duì)其行為進(jìn)行約束，從而確保各方權(quán)益不受侵害。

為全面推進(jìn)依法治教、依法辦學(xué)、依法治校，加強(qiáng)高校法治工作，推動(dòng)高校提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，教育部辦公廳印發(fā)了《高等學(xué)校法治工作測(cè)評(píng)指標(biāo)》。高校要認(rèn)真對(duì)照，通過測(cè)評(píng)查漏補(bǔ)缺，以評(píng)促建，提高高校法治工作規(guī)范化、科學(xué)化水平，服務(wù)高校高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié) 語(yǔ)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，高校依法治校任重而道遠(yuǎn)，高校要認(rèn)真對(duì)照《高等學(xué)校法治工作測(cè)評(píng)指標(biāo)》，落實(shí)全面推進(jìn)依法治教、依法治校的新要求，深入開展實(shí)際工作，嚴(yán)格按照依法治校的相關(guān)要求，探索高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的依法治校模式，促進(jìn)高校真正按照規(guī)律辦學(xué)，全面推進(jìn)依法治校，加強(qiáng)法治工作，提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，為依法治國(guó)提供更大的智力支持。