檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴訟主體資格探究

吳韻嘉

【摘? 要】本文旨在圍繞環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理論基礎(chǔ)和職能，并結(jié)合各國比較法上的內(nèi)容，分析檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的合理性。再結(jié)合司法解釋尚未出臺(tái)前一些對(duì)于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟中訴訟主體資格的不同觀點(diǎn)進(jìn)行進(jìn)一步探討，分析“公益訴訟起訴人”的內(nèi)涵所在。最后在分析在現(xiàn)有《民事訴訟法》、《行政訴訟法》都經(jīng)過修改并有兩高聯(lián)合出臺(tái)司法解釋的情況下，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)仍面對(duì)的一些問題，以期能對(duì)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴訟主體資格進(jìn)行深層次的探究。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境公益訴訟;公益訴訟起訴人;私人檢察總長(zhǎng);訴前程序

1.環(huán)境公益訴訟的概述

1.1概念及特征

公益訴訟即是為了維護(hù)公共利益而提起的訴訟。它是公共利益損害的一種救濟(jì)機(jī)制，主要適用于出現(xiàn)了民事侵權(quán)行為，造成社會(huì)公共利益遭受嚴(yán)重?fù)p害，但沒有合適的原告提起訴訟的特殊情形。其中，要對(duì)“公共利益”概念做出一定的界定。① 第一，公共利益并不是環(huán)境法上利益的全部表達(dá)，但是其仍是環(huán)境法的核心范疇。第二，公共利益并沒有覆蓋全部公共產(chǎn)品，公共物品的指向和主體也是模糊的，不同于諸如高山、草原、荒地等供給有限、有競(jìng)爭(zhēng)力但無排他性的公有私益物品，公共物品的基本特性是非排他性的無競(jìng)爭(zhēng)性，而公共利益同時(shí)也涉及到了部分公有私益物品的存在，在此過程中，自然人始終作為獨(dú)立的個(gè)體來獨(dú)立的享受著公共利益。第三，環(huán)境公益與環(huán)境私益最主要也是最重要的區(qū)分是，環(huán)境公益針對(duì)的利益主體是具有不確定性和整體性的，而環(huán)境私益和群體利益的范圍則相對(duì)比較明確，盡管人數(shù)眾多，但大致可以確定。

環(huán)境公益訴訟制度是指特定的國家機(jī)關(guān)、相關(guān)團(tuán)體和個(gè)人，對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)侵犯環(huán)境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責(zé)任的制度。② 正如葉峻榮教授所闡述的：“環(huán)境公益訴訟是以公益的促進(jìn)為建制的目的與訴訟的要件，訴訟實(shí)際的實(shí)施者雖或應(yīng)主張其與系爭(zhēng)事件有相當(dāng)?shù)睦骊P(guān)聯(lián)，但訴訟的實(shí)際目的往往不是為了個(gè)案的救濟(jì)，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進(jìn)公益的法定作為，判決的效力亦未必局限于訴訟的當(dāng)事人的一種訴訟制度?！雹?環(huán)境公益訴訟將損害賠償制度與其剝離，同時(shí)為了確保環(huán)境公益訴訟中的示范意義和政策目標(biāo)——即在環(huán)境價(jià)值與人類生活密切相關(guān)，且環(huán)境問題本身自帶的擴(kuò)散性導(dǎo)致公眾利益受損，并非所有受害者都能自覺維護(hù)自身利益的情況下，為了維護(hù)整體環(huán)境利益和傳統(tǒng)環(huán)境訴權(quán)的不足，因此在傳統(tǒng)私權(quán)民事救濟(jì)和公權(quán)行政救濟(jì)手段上予以突破，在其以公益為出發(fā)點(diǎn)且不涉及私益的基礎(chǔ)上，將其僅限于出于行為糾正和行為預(yù)防的目的。結(jié)合上文所述，可以總結(jié)出環(huán)境公益訴訟制度具有原告主體廣泛性、預(yù)防性、公益性等特點(diǎn)。

1.2環(huán)境公益訴訟的價(jià)值

要厘清環(huán)境公益訴訟的價(jià)值，則需要回歸到“公益”一詞中去。侵害公益是目前法律界定公益訴訟案件范圍的唯一標(biāo)準(zhǔn)。在民事公益訴訟確立之初，我國民事訴訟法以不完全列舉的方式確立了公益保護(hù)范圍，明確規(guī)定了環(huán)境污染、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域的公共侵害案件，概括規(guī)定其他損害公共利益的行為。但立法最初是為了明確試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的權(quán)限，所以在類別和形式上稍顯局限④ 。

在通說下，公共利益在結(jié)構(gòu)上具有三個(gè)層次，即國家利益、不特定多數(shù)人的利益以及某些特殊的需要保護(hù)的利益。不同于環(huán)境和消費(fèi)者等公眾所熟知的公益保護(hù)領(lǐng)域，對(duì)一些弱勢(shì)群體的保護(hù)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正和均衡發(fā)展有重要影響的利益也可以包含在公益里。而無論公共利益涵蓋的范圍和種類如何變化，其實(shí)質(zhì)和核心永遠(yuǎn)是“不特定主體享有的社會(huì)公共利益”。正是因?yàn)橹黧w的不特定性，才有必要通過超越直接利害關(guān)系的適格公益主體提起公益訴訟。公共利益雖然也有涉及單個(gè)主體利益的可能性，但畢竟不等同于個(gè)體利益的集合，因此輻射范圍廣泛并不是公益最顯著的特點(diǎn)。只要范圍可確定，則確定主體通過私益訴訟可救濟(jì)。而公益主體則因?yàn)槭芤嬷黧w的不確定性，無法通過私益訴訟實(shí)現(xiàn)完整救濟(jì)，因此才有必要訴諸公益訴訟的途徑加以維護(hù)社會(huì)公平和公眾權(quán)益。

在實(shí)踐中，很容易遇到公益與私益混雜的情況，絕大多數(shù)的公益可能都蘊(yùn)含了私益的存在。筆者認(rèn)為此種情況下應(yīng)該堅(jiān)守公益訴訟的本質(zhì)，即從“公益”出發(fā)，單純以行為糾正和行為預(yù)防為目的，將損害后果中屬于“純私益”的部分排除出去，僅僅對(duì)利益遭受損害的部分提起訴訟，這種去私益化的方式更加符合公益訴訟的本質(zhì)和目的，也杜絕了利益相關(guān)者會(huì)出現(xiàn)利益糾葛從而“濫訴”的情況，從而使環(huán)境公益訴訟更具有示范意義。

2.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的概述

2.1檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)

（1）公共信托理論。公共信托理論可溯源至羅馬法，并且在其對(duì)于私有物和共有物的劃分規(guī)定來看，其更多是將自然資源等具有公共利益的財(cái)產(chǎn)理解為具有共同進(jìn)行管理以及處分的權(quán)利傾向。而信托，則是指委托人給予對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名字，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的制度或行為。公共信托理論則再次基礎(chǔ)上進(jìn)一步演化，是指指一國政府受全體公民的委托，對(duì)具有公共利益的財(cái)產(chǎn)以及自然資源具有共同進(jìn)行管理及出扥的權(quán)利趨向。而在17世紀(jì)被普通法所吸納后，公共信托進(jìn)一步演化出“信托財(cái)產(chǎn)雙重所有權(quán)”的性質(zhì)，即一旦信托設(shè)立，受托人和委托人對(duì)管理或處分的財(cái)產(chǎn)共同享有所有權(quán)。⑤ 在此種理論背景下，自然資源的所有權(quán)相當(dāng)于公眾授權(quán)給了國家，由國家和公民共同享有所有權(quán)，而由此政府——作為國家的代表，對(duì)全體公民所共有的公共財(cái)產(chǎn)，即自然資源等公共物品依委托進(jìn)行管理，一旦有任何侵害公共利益的行為發(fā)生，政府有權(quán)以行政處罰或提起訴訟的方式對(duì)侵害公共利益的公民或組織進(jìn)行追究。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，在我國具有公共利益的資源和財(cái)產(chǎn)等屬于國家即全體人民所有，由此可以適用“信托財(cái)產(chǎn)雙重所有權(quán)”的性質(zhì)，即當(dāng)公共財(cái)產(chǎn)受到不法侵害時(shí)，國家此時(shí)就具有向人民法院提起訴訟追究侵害人的民事責(zé)任的義務(wù)。環(huán)境資源的雙重所有權(quán)是公共信托理論的特點(diǎn)之一，國家和政府是公民利益的代表者，也具有法律上的環(huán)境資源所有權(quán)，所以其也理應(yīng)擔(dān)任一系列重任。公共利益是公共信托理論實(shí)體利益的一種體現(xiàn)，這些權(quán)利應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定的國家機(jī)關(guān)或組織，而檢察院作為具有檢察權(quán)的國家機(jī)關(guān)，就有權(quán)代表國家向人民法院提起民事公益訴訟，追究侵害公共利益者的民事責(zé)任。

（2）私人檢察總長(zhǎng)理論。私人檢察總長(zhǎng)理論是一種起源于英國，在美國上世紀(jì)70年代得到發(fā)揚(yáng)的理論。該理論興起的主要原因是來自于美國法律規(guī)則中對(duì)于“律師費(fèi)在指定發(fā)沒有授權(quán)或沒有執(zhí)行合同的情況下沒有補(bǔ)償”和“美國的正義觀下對(duì)于受侵害人無論資源是否充足皆可直接訴諸法院”的矛盾，這便導(dǎo)致在司法資源上一些以維護(hù)公共利益為己任的組織在司法資源上遭遇不公，由此，以敗訴的被告為原告支付因推行公共政策而產(chǎn)生的律師費(fèi)為基礎(chǔ)的私人檢察總長(zhǎng)理論便推行開來，該理論不僅為訴訟的原告資格補(bǔ)充正當(dāng)性和物質(zhì)支持，更進(jìn)一步避免了黨派偏見，私人檢察總長(zhǎng)可被用作推動(dòng)立法政策實(shí)施的重要機(jī)制，分散性的執(zhí)法更有助于維護(hù)它所認(rèn)定的具有最高優(yōu)先性的公民權(quán)利政策，也有助于法院對(duì)模糊不清的法條做出解釋，并且通過該制度也有助于公民對(duì)公共利益的踴躍維護(hù)。該理論始于英美法系，相對(duì)于大陸法系中檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的范圍要更為寬泛，民事公益訴訟的提起主體也更為復(fù)雜，由此并沒有相適應(yīng)的法律土壤加以培植，但私人檢察總長(zhǎng)理論在我國仍具有借鑒價(jià)值。

2.2各國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟之比較

（1）德國。在20世紀(jì)初，德國最早在其《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中開啟了民事公益訴訟制度的先河，但在1950年左右，因司法公正的需要，部分民事公益訴訟權(quán)分離出來交由行政機(jī)關(guān)行使，德國聯(lián)邦最高檢察官在社會(huì)公共利益受到違法行為的侵害需要保護(hù)時(shí)，可以作為德國聯(lián)邦公共利益的代表人參與民事訴訟中去。其訴訟范圍和可訴領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，訴訟請(qǐng)求較為多元，不僅涉及在民事公益訴訟中，也可在以國家機(jī)關(guān)為被告的行政公益訴訟案中作為代表人參與訴訟。⑥

（2）英國。英國的公益訴訟主體較為多元，既可以是檢察長(zhǎng)和地方政府機(jī)關(guān)，又包含經(jīng)過檢察長(zhǎng)同意后的社會(huì)團(tuán)體和公民。英國民事公益訴訟制度以檢察長(zhǎng)訴訟為主、公眾訴訟為輔。其主要由兩種訴訟方式構(gòu)成，一種是以檢察總長(zhǎng)名義所構(gòu)成的“檢舉人訴訟”，其可針對(duì)正在越權(quán)行事或有越權(quán)行動(dòng)的危險(xiǎn)的公共管理機(jī)構(gòu)而提起，檢察總長(zhǎng)可依職權(quán)獨(dú)自行動(dòng)，亦可在私人沒有起訴資格時(shí)協(xié)助私人申請(qǐng)司法審查?；旧?，檢察總長(zhǎng)本人的態(tài)度決定了原告的起訴資格。但自從上世紀(jì)70年代之后為了充分利益的需要，在有足夠利害關(guān)系的情況下公民可以告發(fā)相關(guān)正在越權(quán)行事或有可能會(huì)有越權(quán)行動(dòng)危險(xiǎn)的公共機(jī)構(gòu)，這種訴訟活動(dòng)是個(gè)人的告發(fā)經(jīng)過檢察總長(zhǎng)提起的，由此可以看出英國雖在對(duì)公共利益的司法救濟(jì)是在權(quán)益受侵害者的請(qǐng)求之下才采取行動(dòng)，很少主動(dòng)對(duì)需要提起公益訴訟的環(huán)境案件加以關(guān)注，但總體上對(duì)環(huán)境公益訴訟案件的處理、維權(quán)都能比較及時(shí)和到位，發(fā)展趨勢(shì)仍然是具有統(tǒng)一性和廣泛性的⑦。

2.3檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的合理性

（1）必要性。首先，這是維護(hù)環(huán)境公益的迫切要求。環(huán)境與每個(gè)人的生活息息相關(guān)，無論是出于人身健康還是財(cái)產(chǎn)權(quán)益的需要，當(dāng)公眾利益受到侵害時(shí)，應(yīng)得到相應(yīng)的司法救濟(jì)。但是，鑒于公眾利益的群體廣泛性以及受害者與侵害者地位的不平等，公權(quán)力便因此需介入其中，檢察機(jī)關(guān)作為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)之一來進(jìn)行救濟(jì)和維護(hù)則顯得尤為重要，這也與其職權(quán)密不可分。國家檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者，實(shí)行法律監(jiān)督，維護(hù)司法公正是檢查機(jī)關(guān)的基本職能，其本身的性質(zhì)也表明它實(shí)質(zhì)上具有國家整體利益的維護(hù)者或公共利益代表人的身份。⑧ 而環(huán)境利益是社會(huì)公共利益中的重要部分，這正是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。最后，因?yàn)闄z察權(quán)具有謙抑性的特點(diǎn)，承認(rèn)監(jiān)督權(quán)力和監(jiān)督作用的有限性，避免過度干涉審判權(quán)的運(yùn)行和公民的私權(quán)與訴權(quán)，所以其經(jīng)常作為訴訟制度的最后一道線。而這也體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)訴前程序的價(jià)值中，通過監(jiān)督、促進(jìn)行政主管部門依法履職、主動(dòng)履職，以達(dá)到迅速、及時(shí)地維護(hù)公共利益的目的，這也是目前推進(jìn)依法行政的必然要求。

（2）可行性。檢察機(jī)關(guān)作為國家利益的代表，有相應(yīng)的職權(quán)依據(jù)可以作為訴訟主體參與到公益訴訟程序中去，同時(shí)又因?yàn)槠涫菄夜珯?quán)力的象征，有可以開展調(diào)查和收集取證的能力，并由強(qiáng)大的資源保障，在組織體系、人力和專業(yè)技術(shù)上具有天然優(yōu)勢(shì)。⑨再者，因檢察權(quán)具有相對(duì)獨(dú)立性，不易受其他國家機(jī)關(guān)的干擾，面對(duì)侵害方的權(quán)利地位時(shí)也不會(huì)因地位不對(duì)等易受司法干擾或壓迫，在維護(hù)公共利益時(shí)能盡快發(fā)揮專門優(yōu)勢(shì)，達(dá)到監(jiān)督其他機(jī)關(guān)并兼具預(yù)防目的的效果。

3.“公益訴訟起訴人”的概念界定

3.1公訴人

該觀點(diǎn)認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)提起民事或行政公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也同樣出于公訴人的訴訟主體資格，在這一點(diǎn)上，與刑事訴訟并無不同。即在這兩種訴訟方式中，檢察機(jī)關(guān)都不作為直接利益相關(guān)人，而是代表國家提起訴訟，為此，在檢察機(jī)關(guān)提起民事或行政公益訴訟時(shí)其應(yīng)該居于公訴人的訴訟法律地位。但該種觀點(diǎn)仍有不足，盡管這一訴訟角色定位有助于其中的公權(quán)力性質(zhì)所帶來的威懾力而便于檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作，但是鑒于公訴人長(zhǎng)久以來所形成的認(rèn)知，人們可能會(huì)對(duì)該概念產(chǎn)生混淆。畢竟經(jīng)過長(zhǎng)久的使用后，公訴人已經(jīng)演變成一種約定俗稱的概念，即指檢察機(jī)關(guān)代表國家對(duì)犯罪嫌疑人或被告進(jìn)行追溯，如果將檢察機(jī)關(guān)提起民事或行政公益訴訟定位為公訴人身份，可能會(huì)造成人們對(duì)公訴人固有認(rèn)識(shí)的混淆。其次，在面對(duì)民事公益訴訟時(shí)，公訴人這一身份的使用會(huì)導(dǎo)致雙方地位顯著的不平等性，會(huì)造成逆向上的訴訟主體失衡。

3.2督促人

在往昔的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)多以督促人身份支持起訴，但這一情況主要發(fā)生在國有資產(chǎn)流失缺乏監(jiān)管、環(huán)境嚴(yán)重污染且無人提起訴訟的2000年——2010年里，這一時(shí)期里很多檢察機(jī)關(guān)開始探索建立督促起訴制度，即針對(duì)正在流失或即將流失的國有資產(chǎn)，監(jiān)管部門不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門履行其職責(zé)，依法提起民事訴訟，保護(hù)國家和社會(huì)公共利益的一種機(jī)制。⑩隨著賦予了檢察機(jī)關(guān)可獨(dú)立提起環(huán)境公益民事訴訟和環(huán)境公益行政訴訟后以督促人身份參與訴訟的情況則漸漸消失。

4.結(jié)語

通過上述對(duì)于環(huán)境公益訴訟的論述以及檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的訴訟主體資格探究，不難發(fā)現(xiàn)盡管從2014年開始公益訴訟制度在我國應(yīng)運(yùn)而生，但截至現(xiàn)在，該項(xiàng)制度依然存在很多的不足及缺憾。本次兩高共同頒布的司法解釋雖然對(duì)檢察機(jī)關(guān)在訴訟主體地位和訴前程序等予以了明確，但仍然在相應(yīng)的制度建設(shè)和法律規(guī)定對(duì)接上有所留白。同時(shí)，作為一種不同于以往私益訴訟的公益訴訟，僅僅通過對(duì)于《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修改并不能將公益訴訟的具體程序和制度作出詳盡的規(guī)定，為了生態(tài)環(huán)境和公眾利益的考量，制定專門的《公益訴訟法》可能會(huì)更加有助于對(duì)公共利益的保護(hù)和公益訴訟制度的健康、有序開展，但這一切仍需要大量的前期準(zhǔn)備和實(shí)踐時(shí)間。

注釋

①參見張明華：《環(huán)境公益訴訟制度芻議》，載《法學(xué)論壇》2002年11月，第11頁。

②參見呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》，載《法商研究》2008年第6期，第131—137頁。

③葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第224頁。

④參見李義松、朱強(qiáng)：《新〈環(huán)保法〉背景下的環(huán)境公益訴訟》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2015 年第4期，第 134 頁。

⑤周小明：《信托制度比較法研究》，法律出版社1996年版，第13頁。

⑥參見楊蔡晴：《檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的合理性》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期，第54頁。

⑦參見龔祥瑞：《西方國家司法制度》，北京大學(xué)出版社 1993 年版，第 120 頁

⑧參見張鋒：《檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構(gòu)》，載《政法論叢》2015年第1期，第120—128頁。

⑨參見孫洪坤，陶伯進(jìn)：《檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的雙重觀察——兼論<民事訴訟法>第55條之完善》，載《東方法學(xué)》2013年第5期，第115—124頁。

⑩傅國云：《論民事督促起訴對(duì)國家利益公共利益監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2008年第1期，第45—54頁。

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