嘉興市大學生引才政策出臺機制研究

摘要：嘉興市在前期出臺的各類人才引進政策基礎上，于2020年9月新出臺《嘉興市大學生“550”引才實施意見》，進一步擴大引才對象，明確普通高校應屆本科生和?？粕娜瞬乓M政策。本文基于多源流分析框架，通過對嘉興市現(xiàn)有人才政策的分析，基于疫情導致的大學生就業(yè)實際，從問題流、政策流、政治流三個方面以及三源匯合打開政機會之窗，研究大學生引才政策出臺機制，對于后期對大學生引才政策實施效果評估和政策優(yōu)化有現(xiàn)實意義。

關鍵詞：大學生;人才引進;多源流

一、大學生引才背景

人才是實現(xiàn)民族振興、贏得國際競爭主動權的戰(zhàn)略資源。隨著近年來人才引進工作重要性的日益凸顯和區(qū)域內經(jīng)濟高質量發(fā)展的內在需求，嘉興市出臺各類招才引智政策，主動適應新時代人才工作新形勢、新變化，積極貫徹總書記人才工作重要思想和深化人才發(fā)展體制機制改革精神，不斷加大改革落實和工作推進力度，進一步激發(fā)各領域人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力，把各方面優(yōu)秀人才集聚到嘉興經(jīng)濟社會發(fā)展的各項事業(yè)中來。

2020年以前，嘉興市人才引進政策對象以頂尖人才、高端人才和高級人才為主，輔助以優(yōu)秀碩博人才配套政策，旨在搶抓長三角一體化發(fā)展重大機遇，發(fā)揮嘉興接軌上?！皹蝾^堡”優(yōu)勢，更高水平實施人才聚集行動。2020年9月1日，嘉興市政府出臺《嘉興市大學生“550”引才實施意見》（以下簡稱《“550”引才實施意見》），指出大學生是實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略和推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的生力軍，要力爭用5年左右時間引進50萬名大學生，促進創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、人才鏈和資金鏈深度融合。同時，于9月3日通過嘉興人社網(wǎng)發(fā)布《“550”引才實施意見》深度解讀，宣傳大學生引才政策?！丁?50”引才實施意見》在前期關于碩博人才政策的基礎上，將政策對象明確為“大學生”，從碩博人才擴大到全日制應屆本科生和?？粕?。2020年，全國普通高等學校畢業(yè)生人數(shù)達874萬，比2019年增加40萬人，加上疫情對企業(yè)人員招聘計劃規(guī)模的直接影響，2020年高校畢業(yè)生就業(yè)情況不容樂觀。受疫情沖擊，財政收支壓力加大，在嚴格貫徹落實政府帶頭“過緊日子”的要求下，在平衡疫情常態(tài)化防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的關鍵節(jié)點，嘉興市委、市政府從長遠出發(fā)，給予大學生引才工作更高的政策支持和更多的資源配置，《“550”引才實施意見》的出臺無疑是萬眾矚目。

二、多源流分析框架

（一）多源流框架

多源流框架是美國學者約翰·金登在上世紀八九十年代參考借鑒了科恩、馬奇等人的垃圾桶決策模型，提出并逐步發(fā)展起來的一種政策過程理論。多源流理論體系包含三個源流：問題流、政策流和政治流。三個源流按照各自動態(tài)特征和規(guī)則發(fā)展，但當三者耦合時，機會之窗打開，在這個點上議案進入政府政策議程。一個社會問題要進入政策議程就是三源流匯合的過程，且三者缺一不可，某一條支流的缺失意味著機會之窗還未形成，社會問題就只能是社會問題，無法上升到政策議程。

1.問題源流是指問題如何被認知，狀態(tài)如何被定義為問題。官員了解實際情況的方法主要有三種：焦點或危機事件;指數(shù)或是指標;信息反饋。首先，問題之所以引起政府的關注，首要原因是問題已經(jīng)存在，并可以通過一些指數(shù)或指標的形式發(fā)現(xiàn)，如果這些指標出現(xiàn)了異常變動，即意味著問題發(fā)生。其次，一些焦點或危機事件會導致政府關注某個問題。最后，關于項目運作的反饋信息常會使問題受到政策制定者的關注。

2.政策源流是指知識與觀點的積累、相關專家提出政策方案的過程。政策備選方案的意見和主張都是由政府官員、學者和利益集團組成的政策共同體中的專家們提出的。在政策共同體中，在“政策原湯”周圍漂浮著多種意見和主張，它們相互碰撞，彼此結合。

3.政治源流對于政策進入議程也起到關鍵作用。包括公眾情緒的變化、壓力集團的爭奪和政府的變更等因素。

4.機會之窗：上述三種源流在通常情況下是相互獨立并且按照各自特征和規(guī)則發(fā)展。然而，在一個關鍵時點上，當三種源流匯聚在一起時，問題就會被提上議程，并且直接導致公共政策的形成。這里的機會之窗就是提案能夠被政策制定者重視，進入政策議程而最終成為公共政策的時機。

（二）多源流框架在我國的適用力分析

金登的分析框架雖然是在西方情境下的理論模型，但在分析中國現(xiàn)實問題時確有其適用性。當政策問題已經(jīng)在相當范圍內成為共識，即大眾媒介對政策問題的關注引發(fā)了社會范圍內對群體性事件的討論，當利益群體的訴求客觀地凸顯在政府面前，當政治精英和專家學者針對政策問題已存在高度的認識，政策問題進入議程的條件也就具備了。

但我國的一些學者也提出，在中國情境中，源流間的獨立性大大減弱，三者間有明顯的互動與融合趨勢，同時問題源流存在先導性，具體體現(xiàn)為：

1.三種源流間本身就存在著廣泛聯(lián)系：既可能表現(xiàn)為問題源流導引下社會輿論關注與政策共同體的同步形成;也可能出現(xiàn)社會問題以群體性事件的形式被激烈表達，隨后引起政府關注，繼而在政治流的推動下形成政策源流的情形。

2.政策活動中個人的角色轉換以及能動作用的發(fā)揮也使源流的邊界更加模糊。在我國現(xiàn)有的決策系統(tǒng)中，與西方擁有獨立身份的“政策企業(yè)家不同”，構成政策共同體的專家學者、企業(yè)家代表多具有雙重身份，同時扮演著人大代表、政協(xié)委員甚至是社會問題親歷者等多重角色，穿梭于三大源流之間，近距離接觸和影響政策制定系統(tǒng)。

3.群體性事件或者突發(fā)性事件對政策領域的影響大，較易出現(xiàn)緊急政策。

三、嘉興市大學生引才政策出臺機制研究

（一）問題流

1.推動公共問題進入政策議程的焦點事件

2019年底，中共中央、國務院印發(fā)了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，嘉興搶抓長三角一體化發(fā)展重大機遇，發(fā)揮嘉興接軌上海優(yōu)勢，依托一體化發(fā)展示范區(qū)建設，不斷研究制定承接上海人才溢出效應相關舉措。

2021年是中國共產(chǎn)黨建黨百年，嘉興作為黨的誕生地，不斷深化體制機制改革，人才引領發(fā)展的戰(zhàn)略地位空前高漲。從長遠發(fā)展的角度，增加人口凈流入能夠擴大人才儲備，為全市高水平城市建設提供堅強的人才支撐、智力支撐、創(chuàng)新支撐。推動人才引進政策從高精尖向基礎人才擴展，既是嘉興歷史機遇下的發(fā)展戰(zhàn)略，也是當前經(jīng)濟發(fā)展放緩常態(tài)化背景下的戰(zhàn)術策略。

2.指示問題形成的指標

2019年上半年，浙江省共引進頂尖人才131人，嘉興占了24人，僅位于杭州之后;引進領軍人才數(shù)達到44人，嘉興位居浙江省第一。杭州、寧波、嘉興成為全省集聚頂尖人才的主陣地，三地共引進76人，占全省的58%。近三年，嘉興市引進大學生19.8萬人，并保持年均20%以上的增長態(tài)勢。

然而，當前全國各地對大學生的招引力度越來越大，周邊城市人才政策快速迭代升級，人才引育的對象已從中高端人才逐漸延伸到以高校畢業(yè)生為主體的基礎人才。嘉興市想要塑造更高能級板塊，亟需引進更多優(yōu)秀青年人才，賦能引領高質量發(fā)展。而目前嘉興市人才政策總體上側重于中高端人才，亟需補齊政策短板，加強對高校畢業(yè)生的全面支持。人才工作在政府各項工作中具有重要地位， 年度人才引進工作開展的實踐經(jīng)驗和政策短板能夠直觀的反饋能夠及時的反映出人才工作的現(xiàn)狀，有利于引才政策的優(yōu)化和完善。

（二）政策流

1.中央層面

黨的十八大以來，以黨中央把科教興國、人才強國和創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略擺在了國家發(fā)展全局的核心位置，高度重視人才工作，提出了一系列新思想、新論斷和新要求，“我們比歷史上任何時期都更接近實現(xiàn)中華民族偉大復興的宏偉目標，我們也比歷史上任何時期都更加渴求人才?！薄霸谌鐣笈d識才、愛才、敬才、用才之風”“擇天下英才而用之”。 人才引進和培養(yǎng)工作已經(jīng)成為應對我國人口老齡化問題、增強我國國際競爭力、實現(xiàn)國家經(jīng)濟社會轉型以及可持續(xù)發(fā)展的重要保障。疫情發(fā)生以來，中共中央高度重視應屆大學生就業(yè)情況，推出鼓勵吸納高校畢業(yè)生就業(yè)措施。

2.地方層面

2020年6月，浙江省委十四屆七次全會通過《關于建設高素質強大人才隊伍打造高水平創(chuàng)新型省份的決定》，明確把人才強省、創(chuàng)新強省作為首位戰(zhàn)略，努力使人才和創(chuàng)新成為建設“新時代全面展示中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要窗口”和新機遇新局面的中堅力量。2020年7月，嘉興市委第八屆九次全會通過《關于建設高素質強大人才隊伍和高水平創(chuàng)新型城市打造面向未來創(chuàng)新活力新城的決定》，要求切實增強建設高素質強大人才隊伍和高水平創(chuàng)新型城市的責任感、使命感、緊迫感，以前瞻性布局、現(xiàn)代化指向、超常規(guī)舉措，集聚一流人才隊伍、構筑一流科研體系、打造一流創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、營造一流創(chuàng)新生態(tài)，加快建設面向全球、接軌國際的長三角人才集聚“強磁場”和科技創(chuàng)新“橋頭堡”，高水平推進省區(qū)域創(chuàng)新體系副中心建設，加快打造面向未來創(chuàng)新活力新城，擦亮最精彩板塊中最耀眼的“創(chuàng)新藍”。

（三）政治流

1.政府工作要求

以黨中央人才戰(zhàn)略放到國家發(fā)展核心位置，并提出諸多重要論斷：加快實施人才強國戰(zhàn)略、樹立強烈的人才意識、深化人才發(fā)展體制機制改革、聚天下英才而用之、宣傳表彰優(yōu)秀人才等，對地方政策開展人才工作有極為重要的引導作用。2020年2月，李克強總理主持召開國務院常務會議，推出鼓勵吸納高校畢業(yè)生就業(yè)措施。6月，浙江省委發(fā)布《關于建設高素質強大人才隊伍，打造高水平創(chuàng)新型省份的決定》，提出把人才強省和創(chuàng)新強省作為首位戰(zhàn)略，到2025年新增就業(yè)大學生500萬名。8月，嘉興市委發(fā)布《關于建設高素質強大人才隊伍和高水平創(chuàng)新型城市打造面向未來創(chuàng)新活力新城的決定》，提出把人才強市和創(chuàng)新強市作為推進高質量發(fā)展的核心支撐，目標到2025年新增博士5000名、碩士3萬名、大學生50萬名。各級政府對大學生就業(yè)和人才引進工作的重視，對大學生引才問題進入政策議程十分有利。

2.人才競爭

2019年12月25日，中辦國辦印發(fā)的《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》正式向社會公布。其中明確，全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。隨后，2020年4月3日，國家發(fā)展改革委下發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》，提出督促城區(qū)常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，推動城區(qū)常住人口300萬以上城市基本取消重點人群落戶限制，人才爭奪戰(zhàn)愈演愈烈。

嘉興市作為浙江省11個地級市之一，在人才引進政策上，主要與湖州、紹興等城市進行比較，各城市之間往往在政策制定上通過“補助資金上浮”“標準定的高一點”等方式提高人才吸引力。雖然受到疫情影響，但各地“搶人才”的腳步卻沒有放慢。大學生引才政策是嘉興、湖州和紹興等城市近期都在研究出臺的新政，從城市間人才爭奪的角度，嘉興出臺大學生引才政策實屬必然。

（四）機會之窗

問題流、政策流、政治流彼此獨立，在我國的適用力分析中，可適當增加政治流的影響力。當三個源流在某個關鍵時間點上匯合時，就打開了政策窗口。

2020年以來，受疫情影響，大學生求職就業(yè)普遍遭遇困難，而高校畢業(yè)生又是“穩(wěn)就業(yè)”的重要群體。大學生引才快速進入政策議程，加之人才爭奪戰(zhàn)并未因疫情發(fā)生而放緩腳步，當前全國各地對大學生的招引力度越來越大，嘉興周邊城市人才政策快速迭代升級，促使三條溪流匯合，嘉興市大學生引才政策應運而生。

四、建議

近年來，人才工作以前所未有的高度走向國家發(fā)展全局核心位置，各地陸續(xù)出臺一系列引才政策以吸引人才，隨著人才爭奪戰(zhàn)的發(fā)展，各地人才政策不斷優(yōu)化完善，人才引進和平臺建設協(xié)同共進，在疫情引發(fā)的大學生就業(yè)難的歷史時點，大學生引才政策出臺。大學生引才政策是在問題流、政策流、政治流三個源流在合適的時機匯合的情況下提出的。多源流理論能夠揭示特定政策或公共事件開啟機會之窗的可能性，為后續(xù)根據(jù)人才工作和大學生就業(yè)問題實際對大學生引才政策進行適時調整給予新的視角和新的思路。但大學生引才政策作為一項輻射范圍廣、受補助面大的政策，在實際工作中仍然面臨較多挑戰(zhàn)，現(xiàn)提出以下三個建議：

（一）建立大學生引才政策投入一體化機制。

大學生引才工作涉及大學生就業(yè)補助，可定期組織召開人才補助聯(lián)合會議，對大學生引才政策執(zhí)行情況進行及時的梳理和分析，結合嘉興市企業(yè)發(fā)展需要，對企業(yè)急需類人才予以政策傾斜，制訂更加符合區(qū)域實際的更靈活、更全面的“大學生引才政策”實施細則。并及時將梳理的政策和細則變化要點多渠道予以宣傳講解。

（二）建立大學生引才補助資金績效目標申報和評價機制。

通過對大學生引才政策補助資金的績效目標申報和績效評價考核，督促業(yè)務主管部門更加科學的申報人才專項資金，更加規(guī)范的使用財政資金。在績效目標申報時，對于人才專項資金需細化經(jīng)濟性、效率性、有效性三個維度指標，通過政策的必要性和科學性、執(zhí)行效率和管理效率、政策效果和政策滿意度等多個評價指標對申報資金進行詳細的闡述，強化引才績效的理念。在執(zhí)行年度后，對年度資金使用情況進行績效評價，將資金使用的效果和大學生引才的成果進行全面的分析，通過績效評價結果，對財政投入政策進行適當調整，有利于促進管理期內的人才和人才項目優(yōu)質發(fā)展。

（三）建立大學生引才補助基層主導機制。

在項目補助資格認定通過后，財政資金如何及時高效的落實到位至關重要，以往補助流程為從上而下層層配套落實，但往往流程較長?；鶎硬块T作為審批和資金撥付流程中與企業(yè)聯(lián)系最密切的一環(huán)，可將資金根據(jù)補助標準予以落實，再與上級財政部門進行清算，一方面有利于上級部門集中統(tǒng)籌管理市內各區(qū)的人才補助項目，另一方面也有利于各級財政部門提高資金執(zhí)行效率、強化資金執(zhí)行進度管理。

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作者簡介：

郭子芳（1989-），女，浙江嘉興人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學 國際與公共事務學院? 郭子芳