中國(guó)侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度制定過(guò)程分析

摘要：本文以多源流理論分析中國(guó)侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度的制定過(guò)程，發(fā)現(xiàn)侵害未成年人案件多發(fā)暴露“報(bào)告難”引起的問(wèn)題流，地方出臺(tái)強(qiáng)制報(bào)告制度的政策流，國(guó)民情緒與政治目標(biāo)的政治流，匯聚打開(kāi)了政策之窗，進(jìn)而國(guó)家層面出臺(tái)了侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度。[1]三條源流缺一不可，但也存在著問(wèn)題識(shí)別不夠完善、政策需要有一定強(qiáng)制性、政治精英作用有待加強(qiáng)、機(jī)會(huì)之窗開(kāi)啟與問(wèn)題大小直接掛鉤等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：多源流框架;強(qiáng)制報(bào)告制度;侵害未成年人犯罪

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，侵害未成年人的案件屢屢見(jiàn)諸報(bào)端，引起社會(huì)公眾的極度憤慨和高度關(guān)注。根據(jù)最高檢統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017至2019年，檢察機(jī)關(guān)起訴侵害未成年人犯罪分別為4.76萬(wàn)人、5.07萬(wàn)人、6.29萬(wàn)人，后兩年分別同比增長(zhǎng)6.8%、24.2%。司法辦案發(fā)現(xiàn)，案件發(fā)現(xiàn)、報(bào)案不及時(shí)，嚴(yán)重影響了打擊犯罪和救助未成年人的效率和效果。事實(shí)上，我國(guó)執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、反家暴法等對(duì)發(fā)現(xiàn)侵害未成年人犯罪報(bào)案舉報(bào)都作出相應(yīng)規(guī)定，但由于過(guò)于原則等原因，落實(shí)中出現(xiàn)一些問(wèn)題。2018年以來(lái)，縣級(jí)、市級(jí)和省級(jí)層面的侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度紛紛出臺(tái)落地，并取得較好效果，但由于該項(xiàng)制度牽涉部門(mén)與人員較多且各地規(guī)定不一，社會(huì)各界也期待能夠出臺(tái)國(guó)家層面的強(qiáng)制報(bào)告制度。2020年5月7日，最高檢、國(guó)家監(jiān)委、教育部等九部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見(jiàn)（試行）》，這標(biāo)志著國(guó)家層面的侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度正式建立。雖然該制度的出臺(tái)得到了社會(huì)各界的一致肯定，但這樣一項(xiàng)好的制度為何直到2020年才正式確立，制定過(guò)程中存在哪些不足？本文基于多源流框架，分析國(guó)家層面侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度這項(xiàng)政策出臺(tái)的前因后果，并嘗試?yán)迩逶擁?xiàng)政策出臺(tái)的主要?jiǎng)右蚺c內(nèi)在機(jī)理，以期為相關(guān)領(lǐng)域政策制定優(yōu)化提供啟示。

二、理論基礎(chǔ)

（一）多源流理論的主要內(nèi)容

上世紀(jì)八九十年代，美國(guó)著名政策學(xué)家金登參考借鑒了科恩、馬奇等人的垃圾桶決策模型，提出了多源流理論，較為系統(tǒng)全面地分析和闡述了政策問(wèn)題如何引起政策主體的注意、政策議程怎么設(shè)定以及政策主體如何制定政策和備選方案等長(zhǎng)期被人們忽視的問(wèn)題。在金登看來(lái)，問(wèn)題流、政策流、政治流三條溪流的匯合貫穿了整個(gè)政策過(guò)程。

1.問(wèn)題流：?jiǎn)栴}如何被確認(rèn)與界定。關(guān)于問(wèn)題溪流的形成，金登認(rèn)為必須首先將問(wèn)題

從狀況中識(shí)別出來(lái)，而問(wèn)題之所以引起政府官員的關(guān)注，取決于三個(gè)因素：社會(huì)指標(biāo)（反映某種狀況的重要程度或重大變化）、焦點(diǎn)事件（體現(xiàn)為一次危機(jī)事件或一種社會(huì)符號(hào)）以及信息反饋（正式或非正式途徑）。

2.政策流：政策制定主體針對(duì)議程中的政策問(wèn)題提出的各種設(shè)想和對(duì)策。在該源流中，多種想法和建議彼此之間相互融合或沖突，由政府官員、專(zhuān)家學(xué)者和利益集團(tuán)組成的政策共同體往往會(huì)選取更具有實(shí)踐性和易接受性的設(shè)想并加以完善，發(fā)展成為更具體的政策方案。

3.政治流：在政策制定的過(guò)程中，對(duì)圍繞政策問(wèn)題、方案及其設(shè)計(jì)的一系列政治因素的考量過(guò)程，主要包括國(guó)民情緒、公眾輿論與游說(shuō)活動(dòng)等。政策主體在制定公共政策的過(guò)程中，需要充分考慮這些政治影響因素，盡可能多地爭(zhēng)取各方的支持。

4.機(jī)會(huì)之窗：以上三條源流彼此獨(dú)立，按照各自規(guī)律和特征發(fā)展。在某一個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上三流匯合，問(wèn)題最終被提上政策議程。這個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)金登將其定義為“機(jī)會(huì)之窗”。機(jī)會(huì)之窗是解決公共問(wèn)題的寶貴機(jī)會(huì)，政策倡導(dǎo)者必須抓住稍縱即逝的機(jī)會(huì)，積極參與競(jìng)爭(zhēng)，提出符合自己政策主張與利益的方案，積極推動(dòng)三條源流的融合。若政策倡導(dǎo)者未能把握好機(jī)會(huì)之窗開(kāi)啟的機(jī)會(huì)，就只能等待機(jī)會(huì)之窗再次開(kāi)啟。

（二）適用力分析

多源流理論是在西方政治制度下對(duì)政策議程設(shè)置的探討，金登沒(méi)有就該理論是否適用于其他政治制度做出說(shuō)明。在中國(guó)政治制度框架下運(yùn)用該理論，需要進(jìn)行修正，使其具備適用性。隨著民主化的深入發(fā)展，一個(gè)日漸開(kāi)放與多元的中國(guó)社會(huì)提供了多源流理論必要的“試驗(yàn)場(chǎng)所”[2]。多源流理論引入我國(guó)以后，國(guó)內(nèi)學(xué)者利用其對(duì)諸多公共政策出臺(tái)進(jìn)行了探討，涉及環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、公共服務(wù)等方面，這些研究表明多源流理論“總體上在中國(guó)具備適用性”[3]，對(duì)中國(guó)的“現(xiàn)實(shí)政策的解釋性很強(qiáng)”[4]。

在中國(guó)情境使用多源流理論，需要對(duì)該模型作出一定的修正。綜觀國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究，這種調(diào)整主要在兩個(gè)方面：一是三種源流之間有明顯的互動(dòng)與融合趨勢(shì)，而非彼此獨(dú)立運(yùn)作;二是政治源流應(yīng)該起主導(dǎo)作用。經(jīng)過(guò)修正和完善的多源流理論，能夠應(yīng)用到我國(guó)侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度制定過(guò)程的分析中。

三、多源流理論下“侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度”的制定過(guò)程

（一）問(wèn)題流凸顯：案件數(shù)量增長(zhǎng)和惡性案件曝光

根據(jù)多源流分析框架，指標(biāo)異常、焦點(diǎn)事件和突發(fā)情況中的任一或多個(gè)融合都可能推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入政策主體視野，進(jìn)而得到納入政府議程的機(jī)會(huì)。首先，侵害未成年人犯罪案件數(shù)量持續(xù)上升，案件發(fā)現(xiàn)、報(bào)案不及時(shí)嚴(yán)重影響打擊犯罪以及救助未成年人的效率和效果。及時(shí)舉報(bào)將問(wèn)題直接暴露在政策制定者面前，迫使政策主體快速關(guān)注，將其納入政策議程。案件數(shù)量上升、焦點(diǎn)事件曝光推動(dòng)此問(wèn)題再次進(jìn)入問(wèn)題流，被列入正式議程。

（二）政策流接踵：從原則性規(guī)定、到地方制度推出再到國(guó)家層面政策出臺(tái)

回顧國(guó)家層面該項(xiàng)制度的制定過(guò)程，大致可以劃分為三個(gè)階段。

第一階段：2018年4月之前，散見(jiàn)于各部法律中的原則性規(guī)定。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制報(bào)告制度是一個(gè)舶來(lái)品，發(fā)端于美國(guó)，并很快被世界其他國(guó)家采納。我國(guó)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《反家庭暴力法》、《未成年人保護(hù)法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》等中均有條文提到教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等單位及工作人員在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人遭受或疑似遭受侵害，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案。雖然這些法律法規(guī)中用到“應(yīng)當(dāng)”二字，但因描述相對(duì)簡(jiǎn)單、缺少不報(bào)告的懲罰追責(zé)，更像是倡導(dǎo)性規(guī)定，發(fā)揮的作用有限。

第二階段：2018年4月至2020年5月，地方層面侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度紛紛落地。2018年4月，蕭山區(qū)檢察院聯(lián)合當(dāng)?shù)毓?、衛(wèi)生部門(mén)率先在全國(guó)建立了強(qiáng)制報(bào)告制度。此后，全國(guó)多地檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)建立了市級(jí)[5]、省級(jí)層面的強(qiáng)制報(bào)告制度[6]。

第三階段：2020年5月至今，國(guó)家層面的侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度正式出臺(tái)。2019年12月，最高檢在新聞發(fā)布會(huì)上表示，正聯(lián)合相關(guān)部門(mén)著手建立全國(guó)層面的強(qiáng)制報(bào)告制度。

（三）政治流呼吁：重視未成年人保護(hù)工作

1.國(guó)民情緒。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，未成年人是未來(lái)與希望;對(duì)家庭來(lái)說(shuō)，孩子更是核心與紐帶。侵害未成年人案件屢屢發(fā)生，嚴(yán)重刺激了公眾的神經(jīng)，經(jīng)過(guò)主流媒體的推動(dòng)和公眾人物的聲援，要求解決未成年人遭受侵害的呼聲日益高漲。

2.專(zhuān)家建議。2015年之前，強(qiáng)制報(bào)告制度就已經(jīng)進(jìn)入了國(guó)內(nèi)學(xué)者的視野，有學(xué)者提出，未成年人保護(hù)工作涉及到方方面面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅依靠單個(gè)部門(mén)，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)未成年人權(quán)益受侵害的情況。[7]因此，需要全社會(huì)共同參與，建立有效的強(qiáng)制報(bào)告制度，才能及時(shí)對(duì)受害的未成年人進(jìn)行救助。[8]在2018年的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大代表余瑞玉提出了建立侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度的意見(jiàn)。

3.執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和工作要求。未成年人健康成長(zhǎng)，事關(guān)民生福祉、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家發(fā)展，是黨的初心使命所系，也是奮斗的全部所在。加強(qiáng)未成年人保護(hù)始終是國(guó)家治理的重點(diǎn)、社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

4.檢察機(jī)關(guān)的推動(dòng)。侵害未成年人案件發(fā)現(xiàn)、報(bào)案不及時(shí)問(wèn)題，最先發(fā)現(xiàn)單位是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，而此類(lèi)問(wèn)題導(dǎo)致的取證困難、影響指控、未成年人身心持續(xù)受傷害等問(wèn)題，也是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)接觸最多，感受最深。全國(guó)層面侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度，正是在最高檢未檢機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)立后牽頭其他單位制定的。

（四）機(jī)會(huì)之窗開(kāi)啟：國(guó)家層面出臺(tái)侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度

近年來(lái)侵害未成年人案件數(shù)量增長(zhǎng)和惡性案件曝光（問(wèn)題流）、地方紛紛出臺(tái)強(qiáng)制報(bào)告制度（政策流），以及政黨理念與未成年人專(zhuān)門(mén)辦案機(jī)構(gòu)變動(dòng)，都預(yù)示著出臺(tái)國(guó)家層面的侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度勢(shì)在必行。不同于過(guò)去地方強(qiáng)制報(bào)告制度推出后才做宣傳，國(guó)家推出此項(xiàng)制度前預(yù)告多次，給相關(guān)報(bào)告主體單位做好了心理預(yù)期，打開(kāi)機(jī)會(huì)之窗。

四、問(wèn)題與啟示

侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度作為檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)長(zhǎng)期存在的社會(huì)問(wèn)題自下而上進(jìn)入政策議程的典型案例，對(duì)研究我國(guó)現(xiàn)階段政策制定過(guò)程的調(diào)整與轉(zhuǎn)變具有重要價(jià)值。該項(xiàng)制度出臺(tái)的必要性在于--若及時(shí)舉報(bào)，則可避免繼續(xù)侵害，可以起到保護(hù)未成年人、震懾犯罪的效果。然而在該項(xiàng)制度出臺(tái)前，能否被舉報(bào)充滿(mǎn)不確定性，一方面由于監(jiān)護(hù)人受到傳統(tǒng)觀念束縛而不希望公權(quán)力部門(mén)介入，另一方面由于醫(yī)療、教育等單位或工作人員無(wú)舉報(bào)意識(shí)或怕惹禍上身。當(dāng)及時(shí)報(bào)告成為義務(wù)，不報(bào)要被追責(zé)，可以大大提高及時(shí)舉報(bào)的確定性。通過(guò)分析，在問(wèn)題流、政策流、政治流和機(jī)會(huì)之窗等方面存在如下問(wèn)題與啟示。

（一）問(wèn)題流：?jiǎn)栴}識(shí)別不夠完善。侵害未成年人案件數(shù)量逐年并不是近年來(lái)才突然上升，媒體在前幾年也已經(jīng)開(kāi)始報(bào)道此類(lèi)案件。但在此前，此類(lèi)問(wèn)題并未定義為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，可能僅僅是一個(gè)司法辦案量的問(wèn)題。但隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)、政策環(huán)境的變化，僅靠司法辦案可能難以妥善解決問(wèn)題，因?yàn)樗旧硎且粋€(gè)社會(huì)問(wèn)題。在社會(huì)問(wèn)題愈演愈烈的情況下，社會(huì)問(wèn)題愈加依賴(lài)新聞媒體和社會(huì)公眾等外部力量的發(fā)現(xiàn)與推動(dòng)。

（二）政策流：政策需要有一定強(qiáng)制性。當(dāng)原有的原則性、倡導(dǎo)性規(guī)定已不能及時(shí)的解決社會(huì)問(wèn)題，就需要細(xì)化政策，給政策加以強(qiáng)制性。在地方層面出臺(tái)該制度時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，一開(kāi)始僅有檢察、公安、衛(wèi)健部門(mén)會(huì)簽，到后來(lái)教育、民政加入，再到國(guó)家層面國(guó)家監(jiān)委也成為會(huì)簽單位。這不僅意味著報(bào)告主體的增多會(huì)給未成年人以更大更密的保護(hù)網(wǎng)，更意味著這項(xiàng)政策的強(qiáng)制性更強(qiáng)，可執(zhí)行度更高。

（三）政治流：政治精英作用有待加強(qiáng)。在國(guó)家層面侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度制定過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮了很大的作用，無(wú)論是中央或地方，該項(xiàng)政策均是由檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、牽頭調(diào)研起草會(huì)簽，其他部門(mén)處于相對(duì)被動(dòng)地位。如何調(diào)動(dòng)其他報(bào)告責(zé)任單位的積極性，也是該政策執(zhí)行中需要解決的重要問(wèn)題。

（四）機(jī)會(huì)之窗：機(jī)會(huì)之窗開(kāi)啟與問(wèn)題大小直接掛鉤。侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度也暴露了我國(guó)決策議程中的“小鬧小動(dòng)作，大鬧大動(dòng)作”的弊端，即社會(huì)問(wèn)題只有造成了較大的社會(huì)影響，才能引起政策制定者的足夠關(guān)注，進(jìn)而引發(fā)政治流。但也要看到，我國(guó)政府在面對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題的敏感度和回應(yīng)性越來(lái)越強(qiáng)，政策系統(tǒng)也正在朝著民主化和開(kāi)放化的方向轉(zhuǎn)型。

參考文獻(xiàn)：

[1]侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告制度是指賦予報(bào)告義務(wù)的相關(guān)單位或者人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人遭受侵害或者疑似遭受侵害，或者面臨不法侵害危險(xiǎn)時(shí)，要立即向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào)，違背報(bào)告義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的特殊工作機(jī)制。

[2]范逢春、姜曉萍，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的多源流分析：構(gòu)成、耦合及建議[J]，四川大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（5）：17-25。

[3]黃俊輝、徐自強(qiáng)，《校車(chē)安全條例（草案）》的政策議程分析———基于多源流模型的視角[J]，公共管理學(xué)報(bào)，2012（3）。

[4]李建華、謝敏，金登多源流模式理論及其啟示———評(píng)述多源流模式理論[J]，湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（5）。

[5]2018年7月，杭州市檢察院聯(lián)合公安、教育、衛(wèi)計(jì)等部門(mén)制定了《關(guān)于侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見(jiàn)》，這是全國(guó)首個(gè)市級(jí)層面強(qiáng)制報(bào)告制度。

[6]2019年3月，湖北省檢察院聯(lián)合教育、公安、民政、衛(wèi)健等部門(mén)制定了《關(guān)于建立侵害未成年人權(quán)益案

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[8]陳少宏，完善我國(guó)未成年人權(quán)益受侵害的報(bào)告制度[J]，華章，2013（19）：26、30.

作者簡(jiǎn)介：

儲(chǔ)俊蕾（1992—），女，安徽淮南人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2019級(jí)MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院? 儲(chǔ)俊蕾