“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

閆 建，吳晨旭，黃可歆

(中共重慶市委黨校 公共管理學(xué)教研部， 重慶 400041)

黨的十九屆四中全會專題研究了堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題。我國正從工業(yè)社會大步邁進(jìn)信息社會，從工業(yè)時(shí)代步入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，時(shí)代背景發(fā)生了巨大的變化，大數(shù)據(jù)和信息化深入社會的各個(gè)方面?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代對人類的生活、生產(chǎn)、生產(chǎn)力的發(fā)展都具有很大的推動(dòng)作用。2015年10月，黨的十八屆五中全會提出以“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)推動(dòng)政府治理精準(zhǔn)化。2017年12月，習(xí)近平總書記在中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化”。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景下，精準(zhǔn)治理是我國政府能力提升的有效行動(dòng)。而“互聯(lián)網(wǎng)+”的相關(guān)技術(shù)則為精準(zhǔn)治理提供了支撐，有助于我國政府更好地回應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的訴求。

為了實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化的有效推進(jìn)，剖析當(dāng)前大環(huán)境趨勢下所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)必不可少，有助于提升政府的戰(zhàn)略思維，一方面能夠結(jié)合自身優(yōu)勢緊抓機(jī)遇，另一方面能夠剖析所面臨的挑戰(zhàn)，做好應(yīng)對策略，站在更高層面設(shè)計(jì)政府治理精準(zhǔn)化的相關(guān)機(jī)制。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化面臨的機(jī)遇

時(shí)代發(fā)展的要求、國際趨勢的推動(dòng)、一系列“互聯(lián)網(wǎng)+”相關(guān)政策的頂層設(shè)計(jì)以及我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的硬件支持等良好機(jī)遇，都為“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的政府治理精準(zhǔn)化帶來了很大的發(fā)展空間，有助于更好地提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，更好地保障和改善民生。

(一)時(shí)代發(fā)展為“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化提供了機(jī)遇

人類社會的政府類型經(jīng)歷了統(tǒng)治型到管理型，再到政府主導(dǎo)下多元主體協(xié)同治理的服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。政府的治理理念也呈現(xiàn)出“統(tǒng)治—管理—治理”的相應(yīng)變化。中華人民共和國成立后，明確社會分工以及強(qiáng)調(diào)服務(wù)質(zhì)量的精細(xì)化管理推動(dòng)了我國基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及社會穩(wěn)定。20世紀(jì)末，互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展推動(dòng)了我國社會的大改變，社會價(jià)值多元、社會功能不斷豐富等變化對政府的管理提出了更高更精更準(zhǔn)的要求。為了與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，需要?jiǎng)?chuàng)新政府治理模式，開展更高效與精準(zhǔn)的治理以更加從容應(yīng)對愈發(fā)復(fù)雜的社會問題。從“精細(xì)化管理”走向“精準(zhǔn)化治理”，用“治理”代替“管理”，體現(xiàn)了向著分權(quán)政府(向市場分權(quán)、向社會分權(quán)、向地方分權(quán))、包容性政府轉(zhuǎn)變，用“精準(zhǔn)”代替“精細(xì)”則體現(xiàn)了對公共行政價(jià)值、公共資源運(yùn)作、行政組織結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)供給等方面存在“碎片化”的深刻反思，有利于加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。

在社會層面，20世紀(jì)末伴隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)正以迅速、便利、超時(shí)空的傳遞方式改變著人們的生活方式和生存空間，減少了時(shí)間和地理位置上的隔閡，帶來了大量數(shù)據(jù)的快速處理及各類信息的互聯(lián)互通。公眾在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的進(jìn)程中不斷融入互聯(lián)網(wǎng)，成為虛擬人，構(gòu)建虛擬關(guān)系，政府與公眾、政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系也因此發(fā)生著復(fù)雜的改變?；ヂ?lián)網(wǎng)成為了新的媒介，促進(jìn)了公眾的發(fā)聲以及社會的監(jiān)督，增加了公眾利益表達(dá)機(jī)制，在一定程度上打破了傳統(tǒng)的信息不對稱，增強(qiáng)了各環(huán)節(jié)各個(gè)傳統(tǒng)領(lǐng)域的交流與聯(lián)系，生活中的方方面面都主動(dòng)或被動(dòng)地參與到互聯(lián)網(wǎng)的大環(huán)境中。信息化在政府治理中的應(yīng)用水平，已經(jīng)成為政府是否具有競爭力的一個(gè)重要評估指標(biāo)。如何實(shí)現(xiàn)政府精準(zhǔn)治理是新時(shí)代發(fā)展進(jìn)程中一個(gè)重要的機(jī)遇。

因此，線下的政府治理亟須結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)平臺來推動(dòng)工作更好的展開，智能化推動(dòng)政府治理精準(zhǔn)化是時(shí)代的必然趨勢和要求所在。智能技術(shù)的應(yīng)用己經(jīng)成為加快政府職能轉(zhuǎn)變、規(guī)范政府行為、降低行政成本、提高行政效率、增強(qiáng)政府監(jiān)管能力和服務(wù)能力、促進(jìn)社會監(jiān)督和創(chuàng)新政府治理的有效手段。一方面，信息技術(shù)為政府運(yùn)用信息資源的開發(fā)和管理，為提高績效和調(diào)控能力、節(jié)約政府開支、改進(jìn)政府的組織結(jié)構(gòu)和工作方式、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程提供了有力的支撐；另一方面，信息技術(shù)的普及與應(yīng)用推動(dòng)政府密切與公眾聯(lián)系和達(dá)到更好地為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的目的。在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的風(fēng)口，結(jié)合先進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)政府治理精準(zhǔn)化，是時(shí)代發(fā)展所帶來的機(jī)遇。

(二)國際趨勢為“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化提供了機(jī)遇

全球化背景下的信息化發(fā)展推動(dòng)了全球化更加全面深入，世界各國進(jìn)入公共部門管理尤其是政府轉(zhuǎn)型改革的時(shí)代。國外雖然沒有“互聯(lián)網(wǎng)+”政府治理精準(zhǔn)化的提法，但可以從國外數(shù)字政府建設(shè)中找到相關(guān)借鑒。美國、英國、丹麥、新加坡、日本等國家在政府治理信息化方面的建設(shè)起步較早，發(fā)展水平較高，了解其數(shù)字政府的建設(shè)和發(fā)展情況，有助于我國現(xiàn)階段“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化相關(guān)機(jī)制的構(gòu)建。表1從部分關(guān)鍵戰(zhàn)略、政府門戶網(wǎng)站、信息化建設(shè)措施或目標(biāo)3個(gè)層面做了一個(gè)比較。

伴隨著社會生活“網(wǎng)絡(luò)化”“數(shù)字化”進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，信息技術(shù)必將改變政府治理的傳統(tǒng)模式，數(shù)字化將融入新的政府治理和服務(wù)中。美國、英國、丹麥、新加坡以及日本等國家在政府信息化治理方面具有3個(gè)特征：一是地方政府、所有重要媒體、各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門的主要業(yè)務(wù)和提供社會服務(wù)的主要機(jī)構(gòu)均已上網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了全民上網(wǎng)和政府服務(wù)全部上網(wǎng)。第二個(gè)特征是政府推動(dòng)信息化發(fā)展和應(yīng)用，比如提出信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，包括發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)，加快高技術(shù)特別是信息技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用；改善投資環(huán)境，增強(qiáng)金融市場對知識和人才投資的敏感度；加強(qiáng)科研與教育，建立電子科研通信網(wǎng)等。第三個(gè)特征是打破數(shù)據(jù)壁壘，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的一體化。打通政府各部門、各層級之間的信息孤島，建立起基于政府內(nèi)部數(shù)據(jù)融通的高效辦事網(wǎng)絡(luò)。發(fā)達(dá)國家在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的大趨勢下，結(jié)合自身實(shí)際運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)致力于提升政府效能，帶來更好的公眾體驗(yàn)，這也是我國結(jié)合自身實(shí)際運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)來推動(dòng)政府治理精準(zhǔn)化的機(jī)遇所在。

表1 部分發(fā)達(dá)國家政府治理信息化建設(shè)情況

(三)頂層設(shè)計(jì)為“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化提供了機(jī)遇

目前，互聯(lián)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域的融合進(jìn)一步深化，互聯(lián)網(wǎng)支撐大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的作用進(jìn)一步增強(qiáng)，在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供中也起到了重要作用。在國家戰(zhàn)略層面，發(fā)展電子政務(wù)于2020年被提上日程。2015年，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中首次提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃。2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出要建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國、智慧社會，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)，培育新增長點(diǎn)、形成新動(dòng)能。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，公眾與社會對在線政府服務(wù)的需求也在不斷增加，“互聯(lián)網(wǎng)+”已經(jīng)成為政府治理精準(zhǔn)化的重要途徑。國家相關(guān)部委先后出臺了一系列政策及指導(dǎo)意見，指明了政府治理精準(zhǔn)化的發(fā)展方向，并對未來發(fā)展提出要求，這些政策措施層層遞進(jìn)，不斷推向深入，為政府治理精準(zhǔn)化提供了成熟的政策環(huán)境。本文只列舉了黨的十八大以來，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站上公布的有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)&政府”“互聯(lián)網(wǎng)&政務(wù)”的國務(wù)院部分文件(詳見表2)。

表2 “互聯(lián)網(wǎng)&政府”“互聯(lián)網(wǎng)&政務(wù)”國務(wù)院文件(部分)

以上政策主要有如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是從宏觀整體規(guī)劃、線上線下視角和工作重點(diǎn)領(lǐng)域等方面確定了“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府精準(zhǔn)化治理的發(fā)展目標(biāo)、遵循原則和主要任務(wù)，并以檢查考核的形式保證精準(zhǔn)化治理的落實(shí)；二是宏觀規(guī)劃出“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)發(fā)展的目標(biāo)方向、基本原則、主要職責(zé)和任務(wù)范圍，為政府的精準(zhǔn)化治理打造發(fā)展框架；三是著眼線上網(wǎng)站平臺的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)線上線下服務(wù)的協(xié)調(diào)，重點(diǎn)統(tǒng)籌線上平臺的數(shù)據(jù)信息、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與線下服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和資源整合，確保數(shù)字精準(zhǔn)治理與實(shí)體精準(zhǔn)服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展[2]；四是對實(shí)體制造業(yè)、市場流通、醫(yī)療衛(wèi)生、政務(wù)公開等重要工作領(lǐng)域進(jìn)行專門指導(dǎo)，為政府提供了“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策方案和路徑建議，明晰了政府精準(zhǔn)治理的靶向。在信息化高度發(fā)展的社會背景之下，將“互聯(lián)網(wǎng)+”與政府治理相結(jié)合，在高速發(fā)展的時(shí)代實(shí)現(xiàn)政府治理精準(zhǔn)化將發(fā)揮重要作用。

(四)技術(shù)支持及用戶習(xí)慣為“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化提供了機(jī)遇

1987年9月14日，我國向世界發(fā)出第一封電子郵件，揭開了中國人使用互聯(lián)網(wǎng)的帷幕。1994年4月，我國實(shí)現(xiàn)了與因特網(wǎng)的全功能連接。1996年，第一家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“瀛海威”誕生。2000年，中文域名注冊系統(tǒng)全面升級。2004年12月，我國國家頂級域名.CN服務(wù)器的IPv6地址成功登錄到全球域名根服務(wù)器，這表明我國國家域名系統(tǒng)進(jìn)入下一代互聯(lián)網(wǎng)。

黨的十八大以來，我國在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)研發(fā)應(yīng)用方面加快了趕超的腳步。自2014年以來，“互聯(lián)網(wǎng)之光”博覽會作為全球互聯(lián)網(wǎng)最新技術(shù)、產(chǎn)品與應(yīng)用的展示平臺已成為歷屆烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會的亮點(diǎn)。來自我國的互聯(lián)網(wǎng)“黑科技”也一次次驚艷世人，引起國內(nèi)外人士的高度關(guān)注——從2014年的“魔鏡”、智慧家居，到2015年的無人駕駛汽車、工業(yè)機(jī)器人，再到2016年的掃臉支付、“城市大腦”等。2017年，我國在國家層面第一次對IPv6提出具體發(fā)展規(guī)劃，表示要在5～10年內(nèi)建成全球最大的IPv6商用網(wǎng)絡(luò)。例如，電商物流、在線支付、共享經(jīng)濟(jì)等?；ヂ?lián)網(wǎng)正前所未有地融入和改變著人們的生活，更影響著社會的生產(chǎn)方式。我國移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)在農(nóng)村也快速普及，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)“三農(nóng)”和精準(zhǔn)扶貧，充分發(fā)揮了互聯(lián)網(wǎng)分享、遠(yuǎn)程、快捷的特點(diǎn)，有效優(yōu)化和集成了社會資源向困難群眾的配置，有力地實(shí)現(xiàn)脫貧致富。互聯(lián)網(wǎng)智能化、多元化的基因早已深深植根多個(gè)行業(yè)，發(fā)揮著不可替代的作用。這些都無不彰顯了我國在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域不斷超越自我、趕超世界的求索足跡。

我國的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和平臺正在快速發(fā)展，為推動(dòng)政府治理精準(zhǔn)化提供了較為充足的硬件條件。信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用使政府治理產(chǎn)生了革命性的變化。民主化、信息化在全球化的浪潮下迅速擴(kuò)展，使民主化、信息化趨勢和科學(xué)技術(shù)發(fā)展構(gòu)成了當(dāng)今“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理環(huán)境變遷的重要特征，精準(zhǔn)定位公眾需求以及升級并智能化所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)已成為政府最重要的職能和最根本的任務(wù)。一方面，信息技術(shù)使信息的收集、加工、分析和傳播更為便利，縮短了政府與公眾和社會之間的距離，密切了政府與公眾、企業(yè)和社會之間的信息溝通、信息反饋與回應(yīng)，加強(qiáng)其相互聯(lián)系和作用?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”背景下的政府治理將會更加全面和細(xì)化，在我國信息化硬件基礎(chǔ)的支持下能夠更加精準(zhǔn)地采集民意、提升行政效率、提供精準(zhǔn)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；另一方面，信息技術(shù)增強(qiáng)了公眾在信息和知識方面的擁有量，縮小了信息不對稱的差距，公眾可以更加便利地得到需要的信息及相對應(yīng)的機(jī)會，更加快速和及時(shí)地了解到國家政策以及與自己切身利益相關(guān)的辦事流程和渠道，以及快速便捷地了解和關(guān)注公共事務(wù)的發(fā)展動(dòng)向和進(jìn)程，從而更好地加強(qiáng)社會監(jiān)督[3]。

從2015—2019年《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》的相關(guān)數(shù)據(jù)可以看出，我國互聯(lián)網(wǎng)普及率持續(xù)上升，網(wǎng)民規(guī)模不斷擴(kuò)大，如圖1所示。除此之外，人們不斷培養(yǎng)起的網(wǎng)絡(luò)習(xí)慣以及公共服務(wù)、行政事務(wù)辦理、政務(wù)信息獲取、需求咨詢等都迫切需要互聯(lián)網(wǎng)方式的互動(dòng)。統(tǒng)計(jì)報(bào)告還顯示，我國政務(wù)服務(wù)線上化速度加快，公眾網(wǎng)絡(luò)辦事率提升，大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)與政務(wù)服務(wù)不斷融合，政府服務(wù)走向數(shù)字化、精準(zhǔn)化。政務(wù)“雙微”(微信公眾號、微博)及頭條號等新媒體不斷擴(kuò)大服務(wù)范圍，并加速向縣域下沉[4]。因此，借助互聯(lián)網(wǎng)推動(dòng)政府治理精準(zhǔn)化，一方面是時(shí)代的推動(dòng)，另一方面是大量熟悉網(wǎng)絡(luò)操作和有網(wǎng)絡(luò)習(xí)慣的公眾已經(jīng)熟練掌握互聯(lián)網(wǎng)操作基本技巧，可以快速上手。隨著政府信息化水平的不斷提高和信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，政府治理進(jìn)入了智能化狀態(tài)，人與人之間、人與政府之間、政府與政府之間的聯(lián)系呈現(xiàn)出全球化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、空間化的發(fā)展趨勢，為政府治理能力現(xiàn)代化、精準(zhǔn)化提供了契機(jī)。

圖1 2015—2019年我國網(wǎng)民數(shù)量變化情況

信息技術(shù)成為政府治理走向精準(zhǔn)化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)、技術(shù)支持以及公眾在線行為培養(yǎng)的前提。要通過建立公共信息資源庫、信息交換平臺，促進(jìn)信息資源交換共享，打破部門分割，實(shí)現(xiàn)部門無縫對接；要通過組織結(jié)構(gòu)重組、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化實(shí)現(xiàn)任務(wù)分工明確化與責(zé)任化、行政運(yùn)行程序化、信息處理精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同；要通過公共事務(wù)治理主體和公共服務(wù)提供主體的整合、公共事務(wù)內(nèi)容和服務(wù)內(nèi)容的分層與整合，實(shí)現(xiàn)政府與社會組織的合作，構(gòu)建合作政府；要通過改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化治理手段與方法，消除各政府間的“碎片化”，實(shí)現(xiàn)政府間的一體化協(xié)作。所有這些創(chuàng)新，都有賴于信息技術(shù)的作用與支撐。信息技術(shù)為政府治理精準(zhǔn)化、治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供了條件。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化面臨的挑戰(zhàn)

互聯(lián)網(wǎng)重構(gòu)了政府、市場、社會與公眾之間的關(guān)系，顛覆了傳統(tǒng)的政府治理模式[5]?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”背景下的政府治理創(chuàng)新在面臨諸多良好機(jī)遇的同時(shí)也要迎接諸如信息化背景下的信息不對稱、信息碎片化與數(shù)字壁壘、網(wǎng)絡(luò)信息安全與監(jiān)管以及配套人力資源等方面的挑戰(zhàn)。深入剖析和了解目前存在的挑戰(zhàn)，有助于更好地規(guī)劃在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下促進(jìn)政府治理精準(zhǔn)化所需要涉及和考慮的因素。

(一)數(shù)字鴻溝給“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化帶來了挑戰(zhàn)

“數(shù)字鴻溝”是一種信息不對稱的表現(xiàn)[6]。互聯(lián)網(wǎng)在不斷消解不同區(qū)域、階層之間的數(shù)字鴻溝，在政務(wù)服務(wù)均等化、普惠化供給方面貢獻(xiàn)了巨大力量。但是，隨著政府治理精準(zhǔn)化發(fā)展的深入，城鄉(xiāng)鴻溝、代際鴻溝與地區(qū)鴻溝依舊不可忽視。

從近5年(2015—2019年)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第36次(統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)截至2015年6月)到第44次(統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)截至2019年6月)來看，我國城鄉(xiāng)網(wǎng)民數(shù)量雖然都有較大規(guī)模增長，但兩者相比，差距較大。農(nóng)村網(wǎng)民數(shù)量從1.77億增長到2.25億，占比卻從28.6%下降到26.3%，城市網(wǎng)民數(shù)量從4.41億增長到6.30億，占比從71.4%增長到73.7%，如圖2所示。非網(wǎng)民人口以農(nóng)村地區(qū)人群為主。截至2019年6月，我國非網(wǎng)民規(guī)模為5.41億，其中城鎮(zhèn)地區(qū)非網(wǎng)民占比為37.2%，農(nóng)村地區(qū)非網(wǎng)民占比為62.8%。不懂電腦/網(wǎng)絡(luò)技能和文化程度限制導(dǎo)致非網(wǎng)民不上網(wǎng)的占比分別為44.6%和36.8%。

圖2 2015—2019年我國城鄉(xiāng)網(wǎng)民數(shù)量對比情況

互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用層面下城鄉(xiāng)網(wǎng)民在商務(wù)交易類、支付、新聞資訊等應(yīng)用使用率差異較大。城鄉(xiāng)之間在互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率及網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上存在差異，城鄉(xiāng)居民在職業(yè)、收入、學(xué)歷上的差異也造成了他們在信息化應(yīng)用水平、互聯(lián)網(wǎng)操作程度上存在差距。這些城鄉(xiāng)之間的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展差距也導(dǎo)致政府治理精準(zhǔn)化的實(shí)施條件、服務(wù)氛圍與認(rèn)知產(chǎn)生差距，從而影響公眾接受服務(wù)的獲得感與體驗(yàn)感。

著名的全球性咨詢公司波士頓咨詢(BGG)與我國三家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)研究機(jī)構(gòu)——阿里研究院、百度發(fā)展研究中心、滴滴政策研究院共同發(fā)布的《解讀中國互聯(lián)網(wǎng)特色》報(bào)告顯示：在年齡結(jié)構(gòu)方面，中國互聯(lián)網(wǎng)用戶平均年齡為28歲，同期美國網(wǎng)民平均約為42歲，比中國高出14歲，并且相比之下中國高年齡段網(wǎng)民滲透率顯著低于美國。由于我國年輕一代的成長伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)用戶以年輕人居多，30歲以下的人群占網(wǎng)民群體一半以上。而60歲及以上年齡段中網(wǎng)民滲透率僅為12%。當(dāng)前，我國正進(jìn)入老齡化社會，老年人也有融入信息社會的渴求，尤其對于醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)有著十分迫切的需求，這部分群體成了“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下相對弱勢的群體，政府治理精準(zhǔn)化如何在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下跨越代際鴻溝是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

受地區(qū)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展不均衡等因素影響，地區(qū)間的數(shù)字鴻溝現(xiàn)象依舊存在。我國東部沿海地區(qū)由于商業(yè)發(fā)達(dá)、人力資源豐富、國家政策及財(cái)政支持等原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，互聯(lián)網(wǎng)和信息化也起步早、范圍廣、發(fā)展快、普及率高。而西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，基礎(chǔ)設(shè)施也相對滯后，因此其互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展也相對遲緩、普及率不高，從而公眾信息獲取渠道也相對有限。地區(qū)差異將對未來跨區(qū)域、跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)同增添阻礙，成為“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下我國政府治理精準(zhǔn)化在全國范圍內(nèi)全面推廣的一個(gè)挑戰(zhàn)。

(二)數(shù)字打架給“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化帶來了挑戰(zhàn)

所謂“數(shù)字打架”指的是在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，政府治理精準(zhǔn)化還存在“條條塊塊”的困擾。一方面是各個(gè)省市的數(shù)據(jù)在內(nèi)容、類型、渠道等多方面還存在數(shù)據(jù)差異和整合問題，另一方面則是各個(gè)部門之間的數(shù)據(jù)統(tǒng)一問題。這兩個(gè)方面的“數(shù)字打架”現(xiàn)象為“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化帶來了一定的挑戰(zhàn)。

按照國家發(fā)展改革委等十部委《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)的實(shí)施方案》要求，到2017年底，省、市多級數(shù)據(jù)共享交換平臺、政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)和線上線下一體化政務(wù)服務(wù)體系基本建成[7]。但是，各地方政府的發(fā)展規(guī)劃和方向都有所不同，各個(gè)省份之間的數(shù)據(jù)共享交換平臺和政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)在兼容方面還存在一定困難，這將會出現(xiàn)跨地區(qū)整合困境。全國性統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)欠缺、地域差異性大，特色經(jīng)驗(yàn)難以復(fù)制推廣，可能出現(xiàn)創(chuàng)新擴(kuò)散困局。

各部門之間在數(shù)據(jù)公開以及數(shù)據(jù)統(tǒng)一方面還存在許多需要考慮和確定的核心問題。第一個(gè)問題是公開最原始的數(shù)據(jù)，還是經(jīng)過加工和解釋的數(shù)據(jù)？如若是原始數(shù)據(jù)則需要考慮不同利益導(dǎo)向的使用者會根據(jù)需求分析出不同的結(jié)論，尤其是一些諸如居民價(jià)格消費(fèi)指數(shù)(CPI)、失業(yè)率等指標(biāo)，不同的解讀可能會起到不同的效果，甚至?xí)绊懸粋€(gè)行業(yè)、一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向。如若是公開經(jīng)過分析的數(shù)據(jù)，則還需要考慮數(shù)據(jù)解釋、說明的程度，以及所傳達(dá)出觀點(diǎn)的偏向。公共數(shù)據(jù)和政府信息透明化的初衷之一本是增加政府公信力，如果被針對性地解讀，可能會產(chǎn)生反作用，降低了公眾對政府的信任，以及政府治理精準(zhǔn)化的程度。第二個(gè)問題是由于各個(gè)政府部門之間可能存在職能交叉，因此所收集整理的數(shù)據(jù)類型和結(jié)構(gòu)也不免存在重復(fù)。那么在數(shù)據(jù)的使用和分析時(shí)，如何處理數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、一致性，數(shù)據(jù)公開時(shí)如何確定標(biāo)準(zhǔn)，如何解釋差異性的存在？這些都是互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)所帶來的挑戰(zhàn)。第三個(gè)問題是針對同一性質(zhì)、類別的信息數(shù)據(jù)，如何保證新舊數(shù)據(jù)之間的一致性和數(shù)據(jù)更新的及時(shí)性？以及如何確定不同部門存在的不同版本和形式最后如何統(tǒng)一？這些“數(shù)字打架”的問題都是當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化所面臨的挑戰(zhàn)。

(三)數(shù)字安全給“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化帶來了挑戰(zhàn)

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，大量的數(shù)據(jù)信息等資源必然帶來相應(yīng)的數(shù)據(jù)存儲與管理問題，在政府治理精準(zhǔn)化過程中必須確保信息流通與存儲的穩(wěn)定與安全。因此，本文所提出的“數(shù)字安全”是保障“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府在精準(zhǔn)化治理的過程中所涉及到的信息、數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)資料的安全狀態(tài)，避免受到不同形式的泄露、偷盜和侵害等情況[8]。

信息技術(shù)的發(fā)展促使信息和數(shù)據(jù)逐漸在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行記錄和傳播，但作為載體的系統(tǒng)一旦出現(xiàn)問題，這些被記錄的信息和數(shù)據(jù)就會受到威脅。近年來病毒、黑客以及信息泄露、盜用等問題時(shí)有發(fā)生，網(wǎng)絡(luò)信息安全逐漸成為焦點(diǎn)。據(jù)《2018年上半年中國網(wǎng)絡(luò)安全報(bào)告》顯示：2018年上半年瑞星“云安全”系統(tǒng)共截獲病毒樣本總量2 587萬個(gè)，病毒感染次數(shù)7.82億次。通過傳播木馬和網(wǎng)絡(luò)病毒、篡改網(wǎng)頁等方式對信息系統(tǒng)進(jìn)行攻擊的現(xiàn)象層出不窮。甚至隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，惡意攻擊的手段也在不斷更新，威脅到了網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和信息的安全，帶來難以彌補(bǔ)的損失。

信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展促進(jìn)了政府部門優(yōu)化管理及提升效率，降低了政府與公眾溝通的成本。但互聯(lián)網(wǎng)的開放性、匿名性也提升了政府網(wǎng)絡(luò)信息管理難度，不僅會使涉及國家發(fā)展關(guān)鍵信息的內(nèi)容受到威脅，同時(shí)對社會公眾的信息帶來消極影響[9]。習(xí)近平總書記指出“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國家安全”[10]。網(wǎng)絡(luò)信息安全給“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化帶來了挑戰(zhàn)，因而加強(qiáng)對國家、社會及公眾個(gè)人的信息安全保障刻不容緩。

需要注意的是互聯(lián)網(wǎng)在群體性事件引發(fā)中的角色。傳統(tǒng)的信息傳播效率較慢，受時(shí)空限制大。而在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息傳播的方式、廣度、速度都大有不同。群體中的傾向性意見經(jīng)過討論、炒作或傳播極易得到加強(qiáng)，且在網(wǎng)絡(luò)中比在現(xiàn)實(shí)中更具神秘性，部分缺少身份確認(rèn)的網(wǎng)民偶爾會因?yàn)椴挥秘?fù)相應(yīng)的責(zé)任而發(fā)表過激言論，從而使群體決策走向極端，出現(xiàn)“群體極化”現(xiàn)象。這會降低各治理主體間溝通的有效性，可能會出現(xiàn)群體性事件，進(jìn)而影響政府治理和公共秩序。以致當(dāng)一些突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，網(wǎng)民的聲音比政府的官方媒體的聲音更迅速、更細(xì)節(jié)，因此互聯(lián)網(wǎng)對政府監(jiān)管能力提出挑戰(zhàn)。這就要求在政府治理精準(zhǔn)化中一方面對于輿論的聚集和發(fā)酵必須及時(shí)地回應(yīng)和疏導(dǎo)，另一方面應(yīng)提升信息公開的及時(shí)性、科學(xué)性，完善動(dòng)態(tài)及聯(lián)動(dòng)回應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息公開制度化。

(四)人力資源方面的問題給“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化帶來了挑戰(zhàn)

人才是第一資源，“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下政府治理精準(zhǔn)化中最核心的推動(dòng)力就來自具備相應(yīng)能力的人員。就我國目前情況看，部分公務(wù)員缺乏互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等相關(guān)專業(yè)知識，并且大多數(shù)人從事人文社科類專業(yè)，具備人工智能、大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)專業(yè)背景的公務(wù)員不多。但在平臺建設(shè)、服務(wù)聯(lián)網(wǎng)、制度創(chuàng)新這些方面對具備專業(yè)知識并能結(jié)合當(dāng)下時(shí)代發(fā)展的人才有很大需求。實(shí)現(xiàn)政府治理數(shù)字化、精準(zhǔn)化必須要有技術(shù)人員來搭建平臺，有技術(shù)人員來操作系統(tǒng)、分析處理后臺數(shù)據(jù)，更要有一批熟練的技術(shù)培訓(xùn)人員來系統(tǒng)化培訓(xùn)未來所有需要數(shù)字化的崗位操作人員。大量專業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)背景的公務(wù)員缺口是政府治理精準(zhǔn)化所遇到的又一挑戰(zhàn)。

在現(xiàn)有公務(wù)員隊(duì)伍中，部分地方公務(wù)員職業(yè)技術(shù)能力較弱。在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的治理精準(zhǔn)化發(fā)展不能僅僅停留在硬件設(shè)施、設(shè)備上，公務(wù)員相應(yīng)的技術(shù)水平等軟實(shí)力也需要提升。但是，由于我國地方發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)用水平存在差距，甚至有一部分地方公務(wù)員對OFFICE、WPS等辦公軟件的操作還不熟悉，不能有效利用互聯(lián)網(wǎng)搜集所需數(shù)據(jù)，以及在使用SAS、SPSS、BMDP、Stata等軟件來分析相關(guān)部門的數(shù)據(jù)情況等方面操作能力較低，因此，要求他們運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺為群眾辦事解答、創(chuàng)新辦公服務(wù)模式等就很難實(shí)現(xiàn)。

在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，在政府治理精準(zhǔn)化過程中，人力資源開發(fā)和管理也存在不小挑戰(zhàn)。部分地方公務(wù)員按部就班、缺乏改革創(chuàng)新意識與戰(zhàn)略觀，單純地只是建立網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化的治理框架和服務(wù)板塊，而沒有真正從提供公共服務(wù)、解決公眾問題、推動(dòng)社會發(fā)展的更高一層的思維角度出發(fā)[11]。在互聯(lián)網(wǎng)的大環(huán)境下，政府治理精準(zhǔn)化必須要對地方政府公務(wù)員開展思想政治教育，培養(yǎng)他們勇于奉獻(xiàn)、敢于創(chuàng)新的意識。在心理層面，地方公務(wù)員需要增強(qiáng)心理素質(zhì)，肩負(fù)創(chuàng)新宣傳責(zé)任?，F(xiàn)實(shí)情況是地方公務(wù)員普遍心理壓力較大，不僅要負(fù)責(zé)地方的公共服務(wù)、招商引資等工作，還要承受來自群眾和社會的壓力。而隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺的發(fā)展，輿論智能化給地方公務(wù)員的工作帶來了更大的壓力。而且政府公共服務(wù)的建設(shè)本身就是以服務(wù)群眾為目標(biāo)，同時(shí)接受群眾的反饋和監(jiān)督的。除了快速推動(dòng)政府治理精準(zhǔn)化、智能化以匹配社會中快速掌握互聯(lián)網(wǎng)技能的公眾的需求之外，政府公共服務(wù)還承載著普及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)操作方式，培訓(xùn)公眾參與，積極向公眾宣傳政府門戶網(wǎng)站、微信公眾號等政府治理精準(zhǔn)化渠道的重任。

三、結(jié)語

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代信息呈現(xiàn)爆炸式增長，科學(xué)決策、政府治理越來越離不開信息技術(shù)的支撐和保障。基于互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策技術(shù)，能夠幫助政府通過數(shù)據(jù)挖掘，全面了解和精準(zhǔn)掌握各類信息，綜合研判經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，提高公共決策的效率和質(zhì)量，打破同級政府部門間和上下級政府部門間存在的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)資源共享和智能化、扁平化管理，進(jìn)而推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，更好發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用。因此，從宏觀戰(zhàn)略視角，面對互聯(lián)網(wǎng)給政府治理精準(zhǔn)化所提供的機(jī)遇時(shí)，緊跟時(shí)代發(fā)展、把握國際趨勢、領(lǐng)悟頂層設(shè)計(jì)、深挖技術(shù)支持和用戶習(xí)慣；同時(shí)在推進(jìn)過程中把握和注意數(shù)字鴻溝、數(shù)字打架、數(shù)字安全以及人力資源等方面所帶來的挑戰(zhàn)，以結(jié)合自身優(yōu)勢，做好應(yīng)對準(zhǔn)備，最終推進(jìn)政府治理精準(zhǔn)化的有效實(shí)現(xiàn)。