土地儲備的發(fā)展 實踐以及新時代背景下的思考

朱萬明

（上海市土地儲備中心，上海 200336）

1 國外土地儲備的發(fā)展沿革

1.1 國外土地儲備制度產(chǎn)生的背景

隨著工業(yè)革命的興起，城市發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。歐洲19世紀的古老鄉(xiāng)鎮(zhèn)被迫擴大——村莊演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集聚為小型城市，許多小型城市又變?yōu)榇蠖际?。但是，這些區(qū)域都沒有為應(yīng)對這些歷史巨變做好相應(yīng)的準備，比如城市基礎(chǔ)設(shè)施、廉價住房、清潔的環(huán)境等。恩格斯在《英國國人階級狀況》表述為：“總之，在曼徹斯特的工人小宅子里，既不可能保持清潔，也不可能有什么設(shè)備，因而也就談不上家庭樂趣，在這些住宅里，只有那些日益退化的、在肉體上已經(jīng)墮落的、失去人性的、在智力和道德上已經(jīng)淪為禽獸的人們才會感到舒適而有樂趣。”在此背景下，私人資本無法且無意愿承擔相應(yīng)的社會責任。為解決社會發(fā)展過程中的突出矛盾，必須由政府出面，通過實施公益性的土地利用，化解住房緊張、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生活環(huán)境改善等問題。同時，隨著城市規(guī)劃理論與城市文化的蓬勃發(fā)展，勾繪出一幅幅美麗的發(fā)展藍圖，人們對美好生活的渴望更加強烈了。于是，具有公益性特征的土地儲備制度就隨之出臺，最初是作為土地利用計劃（空間規(guī)劃）其中的一部分被提出來。

學界普遍認為［1］，土地儲備制度起源于荷蘭。1896年，荷蘭的阿姆斯特丹政府決定建立土地儲備制度。主要基于兩個原因，一是應(yīng)對城市人口急劇增長，建設(shè)廉價住房需要大量土地；二是土地資源嚴重短缺，需要圍填海實施造地，需要政府投入資金實施整治和開發(fā)。

1.2 國外土地儲備在歐美的發(fā)展

上世紀初，隨著工業(yè)革命的發(fā)展，城市化進程逐漸提速，人口遷徙愈加頻繁，甚至歐洲部分國家出現(xiàn)大量人口向國外流失的現(xiàn)象。城市管理者開始思考如何更好地應(yīng)對此類危機，同時也有更多人思考和探索如何解決基礎(chǔ)設(shè)施、廉價住房、綠化公園等城市“公共產(chǎn)品”的用地問題。在荷蘭，土地儲備被定義為是由一個公正的國家機構(gòu)對城市周邊地區(qū)土地進行征用和臨時管理，其目的是重新分配或出租這些土地，以改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)或?qū)⑼恋刂匦路峙涞骄哂衅毡楣怖娴钠渌猛荆?］。最具有代表意義的城市就是阿姆斯特丹，政府掌握了大量的儲備土地，與中國土地管理制度相似，它從19世紀末就采用了土地租賃制度，并且自1924年起幾乎完全在租賃體系下出讓土地。20世紀70年代，阿姆斯特丹大約80%的土地屬于政府所有，這其中一部分土地租賃給私人使用，剩下的部分中除了政府企業(yè)和機構(gòu)使用的土地外，均由社會住宅組織掌握。荷蘭通過政府儲備的方式，將城市中的公有土地比例大幅提高。在20世紀之交，為了抵制美國便宜土地誘惑而產(chǎn)生大量移民，瑞典政府采用類似土地儲備方式購買土地，降低土地使用成本，為工人階級提供廉價住房，有跡象表明受埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）花園城市理念的影響。在1900～1970年，斯德哥爾摩政府通過購買儲備方式掌握了市區(qū)內(nèi)的13764公頃土地［3］。從20世紀50年代末開始，該市的大部分收購都是通過其全資擁有的土地開發(fā)公司進行的，到1970年，幾乎所有未開發(fā)的土地均掌握在市政府手中，其在城市邊界之外的土地持有量是城市內(nèi)部面積的3倍。市政府充分掌握土地利用的主導(dǎo)權(quán)，作為“開發(fā)商”表現(xiàn)一直相當活躍。相對于荷蘭和瑞典，歐洲其他國家的儲備制度起步基本在20世紀中期及以后。

在美國，土地銀行和土地儲備的概念最早出現(xiàn)于20世紀60年代末出現(xiàn)的［4］，那時，美國各大都會的市區(qū)同時處于兩種直接相關(guān)的規(guī)劃發(fā)展潮流中，一是城市的擴張，無約束無限制的新城開發(fā)；另一種是內(nèi)城居民區(qū)的衰敗和廢棄，而引發(fā)的城市復(fù)興及示范城市建設(shè)。土地銀行，正是在這無管制的城市擴張和內(nèi)城廢棄的雙重潮流下應(yīng)運而生的。美國各州相繼成立的土地銀行，作為社會公益性機構(gòu)，發(fā)揮著與土地儲備類似的功能，但從土地收儲的量與規(guī)模上，比起歐洲早期的典型城市要少許多。2010年，紐約州引入了專門的土地銀行法案［5］，對機構(gòu)職責、土地來源、運作方式、資金來源都做了具體的規(guī)定，同時土地銀行所儲備土地的用途也做了限定，主要用于純粹的公共空間和場所、經(jīng)濟適用房、零售商業(yè)和工業(yè)活動、野生動物保護區(qū)等。

1.3 國外土地儲備的主要內(nèi)涵

首先，從土地儲備制度的產(chǎn)生之初，就被深深印上“公共利益”的內(nèi)涵，無論是解決工人階級住房，還是城市基礎(chǔ)設(shè)施改善、圍海造地等方面，基本服務(wù)于城市大部分人群的需求。第二，土地儲備制度作為政策性工具，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的內(nèi)涵，在城市公共空間開發(fā)、閑置低效土地購買或收回、內(nèi)城復(fù)興、鐵銹地帶再開發(fā)、新城建設(shè)等方面承擔著重要角色，運作主體基本為政府公共部門、社會公益機構(gòu)或者土地銀行等。第三，土地儲備制度作為土地利用的先行環(huán)節(jié)，還會與其他規(guī)劃政策緊密相連，尤其對空間規(guī)劃的落地起到了關(guān)鍵性保障作用。比如荷蘭著名的VINEX（國家空間發(fā)展戰(zhàn)略）、斯德哥爾摩1952年版的總體規(guī)劃等。

圖1 國外土地儲備制度產(chǎn)生的背景Fig.1 Background of foreign land reserve policy

2 國內(nèi)土地儲備的演進

2.1 國內(nèi)土地儲備制度產(chǎn)生的背景

國內(nèi)土地儲備制度起步較晚，產(chǎn)生于20世紀90年代，伴隨著土地有償使用制度改革而孕育產(chǎn)生。1978年改革開放以后，城鄉(xiāng)之間的壁壘逐漸松動并被打破，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使得中國的城市化呈現(xiàn)出以小城鎮(zhèn)迅速擴張、人口就地城市化為主的特點。隨著生產(chǎn)力的解放，國民經(jīng)濟快速發(fā)展對建設(shè)用地的需求極度增加。1988年，《憲法》《土地管理法》先后修改，將原來的“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地”，修改為“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地，土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1992年以后，隨著“小平同志視察南方談話”“分稅制改革”所釋放的政策紅利，全國用地規(guī)模增長迅速，征地拆遷和耕地流失引發(fā)諸多社會矛盾。1996年，上海為了解決多頭供地、毛地出讓的批租方式所帶來的一系列問題，成立全國第一家土地儲備機構(gòu)。1997年原上海市房屋土地管理局、財政局聯(lián)合頒布《上海市國有土地使用權(quán)收購、儲備、出讓試行辦法》，明確了土地儲備的工作程序和要求。從此拉開了中國土地儲備制度的序幕。

2.2 國內(nèi)土地儲備的發(fā)展沿革

1999年3月10日杭州市發(fā)布了《杭州市土地儲備實施辦法》，這是國內(nèi)首個以政府規(guī)章發(fā)布的土地儲備辦法。1999年，在全國集約用地市長研討班上，杭州土地儲備制度建設(shè)成果和經(jīng)驗引起了強烈反響。同年，全國開始推行招標拍賣出讓國有土地使用權(quán)制度，部分城市要求旅游、商業(yè)、娛樂、金融、服務(wù)業(yè)以及商品房等六類經(jīng)營性用途土地必須通過儲備方式取得。2001年4月30日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)［2001］15號），明確提出“為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋?，金融部門要依法提供信貸支持”，在國家政策層面為土地儲備工作開展提供依據(jù)。在這一時期，全國土地儲備機構(gòu)收儲土地的來源大部分為規(guī)劃經(jīng)營性用地，收儲規(guī)模逐年穩(wěn)步上升，為棚戶區(qū)（舊區(qū)）改造、退二進三、區(qū)域整體轉(zhuǎn)型發(fā)展等提供重要支撐。

2006年頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，對土地儲備的資金渠道以及制度建設(shè)提出明確要求。2007年11月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合制定發(fā)布了《土地儲備管理辦法》，對收儲土地的來源并未局限于規(guī)劃經(jīng)營性用地，同年財政部制訂了《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》，2008年出臺了《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》，上述文件的出臺，標志著國家土地儲備制度框架已基本建立。全國部分儲備機構(gòu)在重點收儲經(jīng)營性用地的基礎(chǔ)上，嘗試將規(guī)劃工業(yè)用地、公園綠地甚至一些市政設(shè)施用地也納入儲備范圍。十九大后，國家對自然資源管理和生態(tài)建設(shè)都提出更高的要求，國土資源管理部門要全面履行全民所有制自然資源的管理職責。2018年1月，國土資源部、財政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)新版《土地儲備管理辦法》，重申土地儲備機構(gòu)的職責，明晰了業(yè)務(wù)流程，更加規(guī)范了土地儲備資金使用原則。經(jīng)過二十余年的實踐，土地儲備制度有效解決了城市化推進過程中的歷史遺留問題，為培育和規(guī)范土地要素市場，提高土地資源配置效率，優(yōu)化城市空間布局，促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2.3 國內(nèi)土地儲備制度的主要內(nèi)涵

在土地的社會主義公有制前期下，國內(nèi)土地儲備制度內(nèi)涵相對于國外更為豐富和廣泛。從土地儲備定義來看，土地儲備主要承擔兩項功能，一是調(diào)控土地市場；二是促進土地資源合理利用。從儲備土地的來源來看，只要通過依法取得的建設(shè)用地，都可以作為儲備土地的來源。從土地儲備履行的使命來看，它保障了國家戰(zhàn)略項目的順利建設(shè)，推動城市重點區(qū)域的有機更新，承載工業(yè)銹帶的華麗轉(zhuǎn)身，實施人民居住用地的有效供給等。從發(fā)揮的績效來看，它是推動土地實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)等綜合價值的前提，是土地要素市場化的基礎(chǔ)之基礎(chǔ)，是土地供給側(cè)改革的重要載體和抓手。

3 土地儲備制度在上海的實踐發(fā)展

3.1 上海儲備制度建設(shè)情況

2004年，上海出臺了土地儲備制度，并結(jié)合上海特點，創(chuàng)新建立了市、區(qū)聯(lián)合儲備的新模式，形成良性運作的有效機制。2008年，按照國家要求，對《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》進行了修訂。同年，出臺了《關(guān)于規(guī)范本市國有土地使用權(quán)出讓收支管理的意見》《上海市市級國有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)決算管理辦法》《上海市土地儲備成本認定暫行辦法》。2009年，國土部門進一步優(yōu)化土地儲備計劃管理，并開展土地儲備規(guī)劃編制工作。2012年，市發(fā)展改革委出臺文件進一步規(guī)范了土地儲備項目的審批。經(jīng)過多年的探索與實踐，上海土地儲備工作的體制機制以及相應(yīng)的制度逐步完善。

3.2 上海土地儲備所遵循的基本原則

自1996年來，上海的土地儲備工作在學習、借鑒、創(chuàng)新、演化的道路上不斷前行，形成工作遵循的基本原則。

（1）規(guī)劃引領(lǐng)、聚焦重點

充分銜接各類規(guī)劃實施要求，引導(dǎo)土地儲備空間向規(guī)劃明確的重點發(fā)展區(qū)域布局，優(yōu)先保障重點領(lǐng)域以及重大項目的用地需求。

（2）存量優(yōu)先、服務(wù)民生

協(xié)同城市更新與低效建設(shè)用地處置工作，優(yōu)先儲備存量建設(shè)用地，積極服務(wù)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和低效存量建設(shè)用地盤活，釋放公共空間資源，助力生態(tài)文明建設(shè)。

（3）庫容穩(wěn)定、供儲平衡

客觀對接土地市場供應(yīng)情況，結(jié)合各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、財政狀況等因素，形成與保障供地需求相平衡的適度儲備規(guī)模、合理地類結(jié)構(gòu)、資金平衡能力。

3.3 上海土地儲備發(fā)揮的重要成效

（1）落實規(guī)劃要求，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)

1996～1998年，上海市土地儲備的規(guī)模僅為46公頃，遠遠達不到服務(wù)規(guī)劃實施和調(diào)控市場的目的［6］。自2004年土地儲備辦法正式頒布后，全市土地儲備工作逐步步入正軌，探索與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃相銜接，年度儲備計劃下達規(guī)模（主要是經(jīng)營性用地） 基本能夠保持在2000～3000公頃，保障了本市“退二進三”政策調(diào)整 、重點地區(qū)轉(zhuǎn)型升級的用地需求。至“十二五”末前后，由于土地市場的變化，年度儲備規(guī)模調(diào)整至1500公頃左右。近年來，根據(jù)自然資源部工作要求，土地儲備逐步覆蓋全口徑用地類型，年度計劃下達規(guī)模已超過3000公頃，重點銜接規(guī)劃實施要求，保障了自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)重點產(chǎn)業(yè)布局以及新城建設(shè)的未來用地需求。同時，通過儲而備用的方式，注重存量建設(shè)用地實施轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建生態(tài)空間，進一步優(yōu)化了用地布局。近三年，年度儲備計劃中存量建設(shè)用地占比已達65%左右。

（2）落實重大戰(zhàn)略，提供用地保障

土地儲備作為土地管理的一項重要內(nèi)容，充分體現(xiàn)政府的主導(dǎo)性。自2004年以來，按照上海市委、市政府的工作要求，通過土地儲備方式，先后為世博會、虹橋樞紐、迪士尼、特斯拉等國家和本市戰(zhàn)略項目落地提供用地保障。上述項目特點各一。世博會項目地處城市中心，以存量轉(zhuǎn)型為主，推動了黃浦江沿線工業(yè)企業(yè)和居住困難居民搬遷；虹橋樞紐建設(shè)項目主要立足交通用地的實際需求，實施邊儲邊供，逐步開發(fā)；迪士尼項目以新增空間為主，統(tǒng)一規(guī)劃，分區(qū)儲備。特斯拉項目是積極對接國家重要產(chǎn)業(yè)布局要求，實現(xiàn)“土地要素跟著項目走”的管理要求。

（3）落實民生需求，改善居民生活

從上世紀90年代的“365”危棚簡屋改造到新世紀以“二級舊里以下房屋”為主的舊區(qū)改造，土地儲備都承擔和發(fā)揮著“主力軍”的角色，為改善中心城區(qū)居民居住環(huán)境、落實民生發(fā)展要求起到了關(guān)鍵性的作用。同時，為解決中心城區(qū)房屋征收居民安置以及保障性住房建設(shè)需求，本市還陸續(xù)啟動了大型居住社區(qū)建設(shè)，其土地主要采用市、區(qū)聯(lián)合儲備方式取得。

（4）落實新發(fā)展理念，助力生態(tài)空間建設(shè)

土地儲備工作會產(chǎn)生多重效益，即經(jīng)濟效益社會效益和生態(tài)效益、。黨的十八大以來，新發(fā)展理念已深入人心，引領(lǐng)各行各業(yè)向著高質(zhì)量發(fā)展目標挺進。同樣，土地儲備也面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的挑戰(zhàn)，在兼顧資金平衡的前提下，如何踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的工作要求。近年來，通過土地儲備渠道，進一步釋放了黃浦江兩岸的公共空間，實現(xiàn)了45km濱江岸線貫通，生動踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念；在濱江核心區(qū)，為世博文化公園提供用地保障，進一步完善了世博區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)，提升了空間品質(zhì)；開展了虹橋和泰和污水廠土地儲備，首次以土地儲備方式保障重大民生項目落地，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善提供了積極的支撐。

圖2 上海土地儲備發(fā)揮的重要成效Fig. 2 The important effect of land reserve in Shanghai

4 新時代背景下對土地儲備的思考

4.1 準確把握土地儲備的公益性，助力區(qū)域整體發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)

習近平說，“歷史是最好的老師，它忠實記錄下每一個國家走過的足跡，也給每一個國家未來的發(fā)展提供啟示”，這同樣也適用于土地儲備工作，我們需要通過對歷史的回顧、總結(jié)去挖掘前進的信心與力量。土地儲備生來就帶有“公益性”，無論在它的起源地歐洲，或者在如今的美洲，都是當?shù)卣疄槌鞘邪l(fā)展提供的“公共產(chǎn)品”服務(wù)。在中國，雖然起步較晚，但是土地儲備制度的產(chǎn)生也是為了解決早期土地利用的矛盾和問題。上海作為全國最早產(chǎn)生土地儲備機構(gòu)的地方，土地儲備工作始終承載著“公益性”的使命，積極助力于舊區(qū)改造和區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展。未來，在新發(fā)展理念的引領(lǐng)下，土地儲備工作更要深刻把握發(fā)展轉(zhuǎn)型的契機，牢記土地儲備“公益性”初心，兼顧生態(tài)和民生服務(wù)項目，為區(qū)域整體發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)作出更大的貢獻。

4.2 準確把握土地儲備的基礎(chǔ)性，助力推動土地要素市場的供給側(cè)改革

土地儲備制度是我國土地市場建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度，建設(shè)合理的土地儲備規(guī)模是土地供應(yīng)的重要保障。2020年3月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》出臺，要求加快推進土地要素市場化配置。供給端的市場需求必將對土地儲備的庫容、結(jié)構(gòu)和時序提出明確的要求，推動存量建設(shè)用地和低效用地盤活、混合產(chǎn)業(yè)用地供給等方面的改革措施都需要以土地儲備為載體，發(fā)揮基礎(chǔ)性的支撐作用。土地儲備要以有效保障供給側(cè)的實際用地需求為目標，助力推動土地要素市場改革。

4.3 準確把握土地儲備與空間規(guī)劃的互動性，助力城市空間機構(gòu)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

土地儲備是空間規(guī)劃實施的重要抓手。土地儲備要重點關(guān)注空間規(guī)劃明確的重點發(fā)展區(qū)域，充分對接近期規(guī)劃實施要求，在計劃編制和項目實施環(huán)節(jié)，引導(dǎo)土地儲備向近期城市重點發(fā)展區(qū)域布局，推動城市空間結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化。在單元規(guī)劃和控制性規(guī)劃編制過程中，可對土地儲備提出工作引導(dǎo)和開發(fā)時序要求。反過來，土地儲備也可對規(guī)劃要素提出優(yōu)化的建議，在確保規(guī)劃要求得到滿足的前提下，合理統(tǒng)籌土地儲備的經(jīng)濟、社會和生態(tài)的綜合價值，以實現(xiàn)空間布局效能的最大化。

4.4 準確把握土地儲備開發(fā)的聯(lián)動性，助力政府財政資金的高效運轉(zhuǎn)

通過信息化等手段，動態(tài)監(jiān)測土地儲備的實時數(shù)據(jù)，科學設(shè)置運行數(shù)據(jù)體征標準，結(jié)合規(guī)劃、儲備、供地三者間的聯(lián)動性，定期分析評估，提出合理建議以及工作警示，推動土地儲備規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化。進一步統(tǒng)籌各類資源，提升土地儲備項目管理水平，統(tǒng)一規(guī)范工作流程，縮短項目周期，減少財政資金的沉淀和宕存，將有限資金用在刀刃上，加速資金的安全流動，充分發(fā)揮財政資金的效能，保障經(jīng)濟社會的穩(wěn)步發(fā)展。