權(quán)責(zé)清單優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法治建構(gòu)

劉啟川

內(nèi)容提要 營(yíng)商環(huán)境和權(quán)責(zé)清單在性質(zhì)定位、制度功能、外在形式上存在一致性，這就為以權(quán)責(zé)清單優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)和法理依據(jù)。然而，因權(quán)責(zé)清單的頂層設(shè)計(jì)缺位和編制規(guī)則混亂，導(dǎo)致我國(guó)尚未系統(tǒng)開展以權(quán)責(zé)清單優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的制度建構(gòu)。從法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)目標(biāo)來說，獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單遠(yuǎn)勝于依附型權(quán)責(zé)清單和一體型權(quán)責(zé)清單，更加符合營(yíng)商環(huán)境法治化的要求。權(quán)責(zé)清單的外部體系應(yīng)當(dāng)對(duì)照世界銀行營(yíng)商環(huán)境和中國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系進(jìn)行設(shè)置，其內(nèi)部構(gòu)造的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮權(quán)責(zé)清單的引導(dǎo)、規(guī)范、制約、保障和服務(wù)市場(chǎng)的功能。權(quán)責(zé)清單編制規(guī)則應(yīng)當(dāng)從編制依據(jù)、編制程序及動(dòng)態(tài)管理等層面進(jìn)行法治化建構(gòu)，以確保其制度功能在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境中發(fā)揮作用。

“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，2020年10月29日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過。，是習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)和優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境的基本遵循?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》明確提出：“調(diào)整完善地方各級(jí)政府部門的權(quán)責(zé)清單，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)同一事項(xiàng)的規(guī)范統(tǒng)一”“持續(xù)優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境”[2]《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年8月12日，第1版。“將營(yíng)造現(xiàn)代化第一流營(yíng)商環(huán)境作為重要目標(biāo)，把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為政府推動(dòng)發(fā)展的首要任務(wù)”[3]《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，2020年10月29日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過。。那么，是否可以通過權(quán)責(zé)清單制度推進(jìn)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)？事實(shí)上，現(xiàn)有的世界銀行營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系已然具有權(quán)責(zé)清單的輪廓和模樣，兩者具有高度的相似性。因此，我們?cè)O(shè)想，依托備受我國(guó)政府重視的權(quán)責(zé)清單制度的優(yōu)勢(shì)推進(jìn)法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，或許是一條可行的路徑。對(duì)此，我們需要回答的問題是：營(yíng)商環(huán)境法治化為何需要權(quán)責(zé)清單？營(yíng)商環(huán)境法治化需要什么樣的權(quán)責(zé)清單？營(yíng)商環(huán)境法治化需要怎樣的權(quán)責(zé)清單編制規(guī)則？

在嘗試闡釋和解答上述問題之前，需要說明兩點(diǎn)：一是關(guān)于論題范圍，本文內(nèi)容主要關(guān)涉行政機(jī)關(guān)，并不涉及其他公權(quán)力機(jī)關(guān)；研究?jī)?nèi)容對(duì)其他公權(quán)力機(jī)關(guān)僅有參考價(jià)值。二是關(guān)于樣本選取，本文以我國(guó)31個(gè)省級(jí)政府部門的官方網(wǎng)站或相關(guān)規(guī)范性文件為觀察對(duì)象；獲取資料的時(shí)間截止于2021年9月30日。

一、營(yíng)商環(huán)境法治化為何需要權(quán)責(zé)清單

營(yíng)商環(huán)境法治化可以依托于權(quán)責(zé)清單的制度優(yōu)勢(shì)，主要有如下原因：在性質(zhì)定位上，權(quán)責(zé)清單和營(yíng)商環(huán)境法治化的目標(biāo)價(jià)值具有統(tǒng)一性；在內(nèi)在功能上，權(quán)責(zé)清單有破解營(yíng)商環(huán)境法治化困境的制度優(yōu)勢(shì)；在外在表征上，權(quán)責(zé)清單的呈現(xiàn)形式和營(yíng)商環(huán)境的評(píng)估體系具有耦合性。

（一）性質(zhì)定位：權(quán)責(zé)清單和營(yíng)商環(huán)境法治化的目標(biāo)價(jià)值具有統(tǒng)一性

權(quán)責(zé)清單制度，即“清單式地列舉政府所擁有的行政權(quán)力和相應(yīng)的行政責(zé)任、勾連行政權(quán)力和行政責(zé)任以使權(quán)責(zé)一致、動(dòng)態(tài)更新并保障清單發(fā)揮實(shí)效等一系列行動(dòng)準(zhǔn)則和操作性規(guī)定”[1]參見唐亞林、劉偉：《權(quán)責(zé)清單制度：建構(gòu)現(xiàn)代政府的中國(guó)方案》，《學(xué)術(shù)界》2016年第12期。。當(dāng)前，權(quán)責(zé)清單制度已進(jìn)入精細(xì)化發(fā)展階段[2]參見曾哲、曾心良：《權(quán)責(zé)清單軟法屬性的證成及規(guī)制》，《南京社會(huì)科學(xué)》2019第1期。，全方位影響著政府的社會(huì)治理，推進(jìn)著政府清權(quán)、減權(quán)、曬權(quán)。權(quán)責(zé)清單制度把政府職能與公共服務(wù)、制度設(shè)計(jì)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治理等方面結(jié)合，已經(jīng)成為國(guó)家治理的重要制度設(shè)計(jì)，成為各級(jí)政府推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。由此觀之，從兩者的關(guān)聯(lián)性來看，營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化尤其是營(yíng)商環(huán)境的法治化，也可以依托權(quán)責(zé)清單的制度優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，從根本上來看，還需要追問兩者在性質(zhì)上是否具有一致性。

具體來說，權(quán)責(zé)清單的啟動(dòng)與推進(jìn)，源自行政機(jī)關(guān)自上而下的命令，這是行政機(jī)關(guān)自發(fā)的清理行政職權(quán)事項(xiàng)和行政職責(zé)(追責(zé))事項(xiàng)的活動(dòng)[3]參見劉啟川：《共通性：權(quán)責(zé)清單與機(jī)構(gòu)編制法定化關(guān)系解讀》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2019年第5期。，因此，權(quán)責(zé)清單的推出是行政機(jī)關(guān)的一種自我革命，是自我追求良善治理的內(nèi)在制度設(shè)計(jì)，從廣義的性質(zhì)定位來看，這是行政自制行為。對(duì)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)而言，則可以從其生成邏輯加以觀察。對(duì)照營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)領(lǐng)域最為權(quán)威的世界銀行營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系，自從2001年“Doing Business”項(xiàng)目小組成立，營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系開始構(gòu)建，其評(píng)價(jià)的單位都是各個(gè)經(jīng)濟(jì)體，設(shè)定的一二級(jí)指標(biāo)涉及行政法調(diào)整的范圍，需要行政機(jī)關(guān)對(duì)照相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督和指引[4]See Doing Business,https://chinese.doingbusiness.org/zh/doingbusiness，2021年9月8日訪問。?？梢姡瑺I(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也是一種內(nèi)在的和自發(fā)的，以及追求自我更新和追求至善的制度設(shè)計(jì)。因此，權(quán)責(zé)清單和營(yíng)商環(huán)境法治化在性質(zhì)定位上高度一致，同時(shí)在意欲獲致的目標(biāo)價(jià)值上也具有統(tǒng)一性。

（二）內(nèi)在功能：權(quán)責(zé)清單具有化解營(yíng)商環(huán)境法治化困境的制度優(yōu)勢(shì)

當(dāng)前，我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境法治化進(jìn)程存在諸多問題，譬如，營(yíng)商環(huán)境法律規(guī)范不健全、法律法規(guī)對(duì)政府的約束力不夠、行政執(zhí)法不公現(xiàn)象大量存在、缺乏契約精神等[5]參見袁莉：《新時(shí)代營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)研究：現(xiàn)狀評(píng)估與優(yōu)化路徑》，《學(xué)習(xí)與探索》2018年第11期。。面對(duì)這些問題，權(quán)責(zé)清單具有天然的破解營(yíng)商環(huán)境法治化困境的制度優(yōu)勢(shì)。

其一，藉由權(quán)責(zé)清單制度進(jìn)一步明晰營(yíng)商環(huán)境監(jiān)管規(guī)則，可以為政府部門更好地履行營(yíng)商環(huán)境保護(hù)職責(zé)提供制度依據(jù)。這得益于權(quán)清單的制度優(yōu)勢(shì)。詳言之，推行權(quán)責(zé)清單制度可以規(guī)范行政權(quán)力有序運(yùn)行。通過權(quán)責(zé)清單制度將權(quán)責(zé)事項(xiàng)向社會(huì)公開，把權(quán)力責(zé)任置于陽光下，接受社會(huì)全方位全過程的監(jiān)督。其二，在服務(wù)性和便利性上兩者實(shí)現(xiàn)了一致。具體而言，推行權(quán)責(zé)清單制度將有助于服務(wù)型政府建設(shè)。營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)的便利化屬性主要體現(xiàn)在對(duì)手續(xù)、成本和時(shí)間的衡量。因此，通過建立權(quán)責(zé)清單制度，能夠加快形成界限清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的職能體系，從而減少制度的運(yùn)行成本，在為營(yíng)商環(huán)境法治化提供制度保障的同時(shí)，也體現(xiàn)了服務(wù)型政府的基本要義。其三，推行權(quán)責(zé)清單制度有助于營(yíng)商環(huán)境的法治生態(tài)建設(shè)。優(yōu)良的營(yíng)商環(huán)境主要包括“公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、高效廉潔的政務(wù)環(huán)境、公正透明的法律政策環(huán)境和開放包容的人文環(huán)境”[1]《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，2020年10月29日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過。。無疑，這3個(gè)方面的建構(gòu)皆有賴于一個(gè)良好的營(yíng)商環(huán)境法治生態(tài)。在良好的營(yíng)商環(huán)境法治生態(tài)建設(shè)中，一方面，權(quán)責(zé)清單制度可以引導(dǎo)公眾對(duì)法治化營(yíng)商環(huán)境形成正確清晰的認(rèn)識(shí)，為法治生態(tài)的營(yíng)造打下良好的認(rèn)知基礎(chǔ)；另一方面，良好的營(yíng)商環(huán)境法治生態(tài)也將反哺法律制度建設(shè)，使法治生態(tài)和制度建設(shè)達(dá)到共行互促。

（三）形式表征：權(quán)責(zé)清單的呈現(xiàn)形式和營(yíng)商環(huán)境的評(píng)估體系相耦合

營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系是圍繞一個(gè)企業(yè)的生命周期設(shè)計(jì)的。例如，世界銀行的評(píng)價(jià)指標(biāo)是以樣本經(jīng)濟(jì)體中的中小企業(yè)為抓手，衡量在企業(yè)的整個(gè)生命周期中，對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有重要影響的相關(guān)法律法規(guī)政策，以此評(píng)估該經(jīng)濟(jì)體在法律法規(guī)監(jiān)管下是否營(yíng)造出有利于經(jīng)濟(jì)實(shí)體設(shè)立及經(jīng)營(yíng)的商業(yè)環(huán)境[2]參見石楠、崔巖：《營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系文獻(xiàn)綜述》，《中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管研究》2019年第1期。。國(guó)內(nèi)的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)也是依據(jù)世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系具體細(xì)化而成并有所發(fā)展，具體表現(xiàn)為在世行指標(biāo)基礎(chǔ)上增加了獲得用水用氣、招標(biāo)投標(biāo)、政務(wù)服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和運(yùn)用、市場(chǎng)監(jiān)管、包容普惠創(chuàng)新6個(gè)指標(biāo)[3]張三保、康璧成、張志學(xué)：《中國(guó)省份營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)：指標(biāo)體系與量化分析》，《經(jīng)濟(jì)管理》2020年第42期。。其實(shí)，這些指標(biāo)體系與權(quán)責(zé)清單的呈現(xiàn)形式具有一致性，這也從形式上確證以權(quán)責(zé)清單優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境的可能性和現(xiàn)實(shí)性。質(zhì)言之，權(quán)責(zé)清單的呈現(xiàn)形式和營(yíng)商環(huán)境的評(píng)估體系相耦合。這主要表現(xiàn)為以下3個(gè)方面：其一，兩者都有共同載體，即，通過格式表單的呈現(xiàn)形式以及細(xì)化指標(biāo)的實(shí)施規(guī)則以便于相對(duì)人識(shí)別；其二，都有核心指標(biāo)和基本要素作為支撐表單的形式內(nèi)容，比如，權(quán)責(zé)清單有權(quán)力事項(xiàng)、責(zé)任事項(xiàng)、法律依據(jù)等固定的要素，營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系有諸如用水用氣、招標(biāo)投標(biāo)等基本固定的核心指標(biāo)；其三，都具有形式的清晰識(shí)別度和辨識(shí)度，以及方便明了的服務(wù)效果?？傊?，在形式表征上，權(quán)責(zé)清單和營(yíng)商環(huán)境的評(píng)估體系存在較強(qiáng)的耦合性。

二、營(yíng)商環(huán)境法治化需要什么樣的權(quán)責(zé)清單

權(quán)責(zé)清單對(duì)營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)意義重大。那么，營(yíng)商環(huán)境法治化究竟需要什么樣的權(quán)責(zé)清單呢？

（一）型態(tài)選擇：營(yíng)商環(huán)境法治化需要何種類型的權(quán)責(zé)清單

通過觀察31個(gè)省級(jí)政府的權(quán)責(zé)清單我們發(fā)現(xiàn)，倘若按照權(quán)力清單和責(zé)任清單是否結(jié)合為標(biāo)準(zhǔn)，可將權(quán)責(zé)清單分為一體型權(quán)責(zé)清單、權(quán)力為主型權(quán)責(zé)清單、獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單3種類型。一體型權(quán)責(zé)清單是指將權(quán)力清單和責(zé)任清單一同呈現(xiàn)的權(quán)責(zé)清單；權(quán)力為主型權(quán)責(zé)清單雖然也同時(shí)呈現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任要素，但這類權(quán)責(zé)清單以權(quán)力清單為主，責(zé)任事項(xiàng)、追責(zé)依據(jù)等責(zé)任要素依附于權(quán)力清單；而在獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單中責(zé)任清單既不是和權(quán)力清單一道作為“一表兩單”獨(dú)立呈現(xiàn)，也不依附于權(quán)力清單作為要素存在，而是兩者各自作為獨(dú)立的表單存在。我國(guó)權(quán)責(zé)清單的形態(tài)類別尚未統(tǒng)一，各地推行的權(quán)責(zé)清單制度存在較大差異。那么，營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)究竟需要何種型態(tài)的權(quán)責(zé)清單，是我們必須回答的問題。

首先，一體型權(quán)責(zé)清單和權(quán)力為主型權(quán)責(zé)清單都不是促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境法治化的最優(yōu)方案。一體型權(quán)責(zé)清單的建構(gòu)以權(quán)力清單為基石，因此“9+X”[1]“9+X”是指行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類別的分類方式。參見中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組：《權(quán)責(zé)清單制定中的難題與對(duì)策》，《中國(guó)行政管理》2017年第7期。的權(quán)力清單型構(gòu)模式中存在的缺陷在一體型權(quán)責(zé)清單中繼續(xù)體現(xiàn)。換言之，除了9類行政權(quán)力以外的其他權(quán)力無法全面體現(xiàn)，從而使得營(yíng)商環(huán)境法治化的全面性要求難以實(shí)現(xiàn)。而權(quán)力為主型權(quán)責(zé)清單具有重權(quán)力、輕責(zé)任的特性，對(duì)一些義務(wù)性規(guī)定無法完全涉及或者有所削減。然而，“營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域指標(biāo)的構(gòu)建主要是圍繞企業(yè)，尤其是中小企業(yè)的設(shè)立與運(yùn)營(yíng)的環(huán)境制度，并且考慮營(yíng)商的便捷度、公允性與成本狀況”[2]石楠、崔巖：《營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系文獻(xiàn)綜述》，《中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管研究》2019年第1期。，這就要求制度設(shè)計(jì)對(duì)政府責(zé)任做出明確規(guī)定。以《安徽省省級(jí)政府權(quán)責(zé)清單目錄》《新疆維吾爾自治區(qū)政府部門行政權(quán)力清單和責(zé)任清單》兩地公布的權(quán)責(zé)清單為例，其名稱中已經(jīng)出現(xiàn)了責(zé)任清單的字樣，然而，對(duì)其細(xì)查卻只有責(zé)任清單之名而未有責(zé)任清單之實(shí)，對(duì)行政職責(zé)的規(guī)定仍依附于權(quán)力清單之中?？梢钥闯?，權(quán)力為主型權(quán)責(zé)清單實(shí)質(zhì)仍是權(quán)力清單，不符合營(yíng)商環(huán)境法治化的需求。

其次，獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單更加符合營(yíng)商環(huán)境法治化的需求。第一，獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單不再受“9+X”型構(gòu)模式的限制，責(zé)任清單也得以獨(dú)立建構(gòu)。規(guī)范含義上，由于責(zé)任由職責(zé)和追責(zé)構(gòu)成，在獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單中，“責(zé)任清單涵蓋職責(zé)清單和追責(zé)清單”[3]劉啟川：《權(quán)力清單推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的制度建構(gòu)——兼論與責(zé)任清單協(xié)同推進(jìn)》，《政治與法律》2019年第6期。。實(shí)際上，“職權(quán)與職責(zé)之間只是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，它們來源相同、內(nèi)涵相關(guān)、外延一致、互為依托”[4]柳硯濤：《論職權(quán)職責(zé)化及其在授益行政領(lǐng)域的展開》，《山東社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。。由此，獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單正是因?yàn)榧{入了追責(zé)清單，相對(duì)于權(quán)力為主型權(quán)責(zé)清單和一體型權(quán)責(zé)清單，其內(nèi)涵更加完整、豐富。這樣的獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單可以很好地保護(hù)投資者與經(jīng)營(yíng)者的利益不會(huì)受到侵害，既能設(shè)定政府部門的權(quán)力，又能對(duì)積極與消極的職權(quán)作出區(qū)分。第二，現(xiàn)存的權(quán)力清單大都是對(duì)法律性文件的整合，而獨(dú)立型的權(quán)責(zé)清單超出了這一功能，更體現(xiàn)為對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的回應(yīng)。獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單包含但不限于對(duì)權(quán)力的清晰列舉，而是將既有規(guī)定和實(shí)踐相結(jié)合，將部門的職責(zé)和如何追責(zé)用簡(jiǎn)明的清單或直觀的流程圖呈現(xiàn)給民眾，對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行做到實(shí)現(xiàn)“看得到、聽得懂、信得過、能監(jiān)督”。第三，我國(guó)目前對(duì)權(quán)責(zé)清單的實(shí)踐探索更傾向于獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單。權(quán)力清單更側(cè)重于列舉政府擁有哪些權(quán)力，應(yīng)當(dāng)定性為職權(quán)公開行為[5]參見劉啟川：《責(zé)任清單編制規(guī)則的法治邏輯》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第5期。。雖然它對(duì)政府的權(quán)力范圍進(jìn)行了明確劃定，但明顯不能完全涵蓋政府的全部職責(zé)，其意義更多地在于明確政府能做什么，而忽略了政府應(yīng)該做什么，這不利于政府有效行使職責(zé)和發(fā)揮服務(wù)職能。事實(shí)上，在職責(zé)主義之下，不應(yīng)是權(quán)力清單涵蓋責(zé)任清單，應(yīng)當(dāng)是責(zé)任清單需吸納權(quán)力清單并將其作為職責(zé)的內(nèi)容。相較于權(quán)力清單，責(zé)任清單對(duì)權(quán)與責(zé)做出了更好的連接。另外，獨(dú)立型責(zé)任清單也有著制約行政推諉的作用。近年來，“政府開始積極開展細(xì)化責(zé)任（執(zhí)法責(zé)任制）、限定權(quán)力（裁量基準(zhǔn)）的限權(quán)‘革命’，這是權(quán)力本位所無法容納的”[6]劉啟川：《獨(dú)立型責(zé)任清單的構(gòu)造與實(shí)踐——基于31個(gè)省級(jí)政府部門責(zé)任清單實(shí)踐的觀察》，《中外法學(xué)》2018年第2期。。以“有限政府”和“有效政府”為特征的責(zé)任政府理念已深入人心[7]參見周佑勇：《法治視野下政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系定位》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第2期。，越來越多的地方政府意識(shí)到，將權(quán)力清單和責(zé)任清單單獨(dú)設(shè)置是更好的選擇。獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單正是充分尊重了權(quán)力清單和責(zé)任清單的各自制度優(yōu)勢(shì)，是將兩者功能最大化的制度選擇。

（二）構(gòu)造設(shè)計(jì)：營(yíng)商環(huán)境法治化需要什么樣的獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單

綜上所述，獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單是營(yíng)商環(huán)境法治化的最佳選擇。在確定了外部型態(tài)之后，緊接著便是內(nèi)部構(gòu)造的問題。目前我國(guó)的獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單尚未有統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)。我們認(rèn)為，無論是選擇重構(gòu)，還是完善現(xiàn)有規(guī)則，權(quán)責(zé)清單構(gòu)造設(shè)計(jì)都應(yīng)結(jié)合我國(guó)營(yíng)商環(huán)境法治化的特點(diǎn)，充分發(fā)揮其引導(dǎo)、規(guī)范、保障和服務(wù)市場(chǎng)的作用。我國(guó)營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)責(zé)清單已經(jīng)在稅收方面有所體現(xiàn)，其他領(lǐng)域同樣需要引入權(quán)責(zé)清單制度。將權(quán)責(zé)清單全面引入營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)，具體可以以權(quán)責(zé)清單的內(nèi)部構(gòu)造與營(yíng)商環(huán)境體系指標(biāo)對(duì)照的思路進(jìn)行設(shè)計(jì)。如此一來，構(gòu)建一個(gè)體系完整且結(jié)構(gòu)合理的營(yíng)商環(huán)境權(quán)責(zé)清單，將會(huì)在一定程度上化解我國(guó)營(yíng)商法律規(guī)范體系不健全的問題。

對(duì)照國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要對(duì)營(yíng)商環(huán)境的要求，可以看出銜接性、操作性和服務(wù)性等標(biāo)準(zhǔn)在編制權(quán)責(zé)清單時(shí)予以了格外的重視，這些標(biāo)準(zhǔn)既是獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單內(nèi)部構(gòu)造設(shè)計(jì)的準(zhǔn)則，又是確保權(quán)責(zé)清單最大化促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境法治化的核心要素。需要說明的是，目前我國(guó)各地政府的獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單大都采用“權(quán)力清單+責(zé)任清單”模式，僅有少數(shù)市縣級(jí)地方將“追責(zé)清單”列入?？紤]到權(quán)力責(zé)任的一致性，權(quán)力之外應(yīng)當(dāng)加以責(zé)任的限制，獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單中也應(yīng)當(dāng)加入追責(zé)清單并將其并入責(zé)任清單。同時(shí)，考慮到服務(wù)性和操作性，“追責(zé)的內(nèi)部構(gòu)造應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化為追責(zé)情形和追責(zé)依據(jù)”[1]劉啟川：《通過責(zé)任清單實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開法治化》，《中國(guó)行政管理》2018第7期。。以上為橫向權(quán)責(zé)清單條目構(gòu)造設(shè)計(jì)時(shí)需要關(guān)注的考量，而縱向的行業(yè)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)結(jié)合營(yíng)商環(huán)境本身的行業(yè)基準(zhǔn)。

權(quán)責(zé)清單內(nèi)部構(gòu)造的縱向指標(biāo)應(yīng)當(dāng)在參照世界和中國(guó)城市營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系的相關(guān)內(nèi)容基礎(chǔ)上著手建構(gòu)。具體來說，可以結(jié)合《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第三章“市場(chǎng)環(huán)境”的相關(guān)內(nèi)容，并從中外營(yíng)商環(huán)境的既有評(píng)價(jià)體系中吸納相匹配的指標(biāo)，進(jìn)而確定一二級(jí)指標(biāo)。從世界的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系中看，可以對(duì)照世界銀行營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系，針對(duì)10個(gè)一級(jí)指標(biāo)：開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、合同執(zhí)行、破產(chǎn)管理等，分別制定權(quán)力清單和責(zé)任清單[2]See Doing Business,https://chinese.doingbusiness.org/zh/doingbusiness，2021年9月8日訪問。，同時(shí)，針對(duì)二級(jí)指標(biāo)設(shè)置具體公開事項(xiàng)。而EIU（The Economist Intelligence Unit）中設(shè)定了10個(gè)一級(jí)指標(biāo)：政治環(huán)境、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場(chǎng)機(jī)遇、自由市場(chǎng)及競(jìng)爭(zhēng)政策、外資政策、外貿(mào)及匯率管制、稅率、融資、勞動(dòng)市場(chǎng)、基礎(chǔ)建設(shè)[3]SeeDemocracy Index 2020:In sickness and in health?,https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2020，2021年9月8日訪問。。相較而言，EIU涉及的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等子環(huán)境狀況，也可一并作為清單事項(xiàng)。這些指標(biāo)對(duì)權(quán)責(zé)清單的設(shè)計(jì)有著重要的參考價(jià)值。

三、營(yíng)商環(huán)境法治化需要什么樣的權(quán)責(zé)清單編制規(guī)則

在理論上，權(quán)責(zé)清單是行政部門自制的規(guī)范性文件，因此，應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)關(guān)在合理的限度內(nèi)對(duì)自我進(jìn)行權(quán)力控制和責(zé)任設(shè)定。從這個(gè)意義上來說，對(duì)營(yíng)商環(huán)境關(guān)涉領(lǐng)域的權(quán)責(zé)清單并不需要設(shè)定具體的規(guī)則。然而，權(quán)責(zé)清單和公民權(quán)利息息相關(guān)，清單的編制也將對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生廣泛的影響。具體而言，權(quán)責(zé)清單的型態(tài)類別、構(gòu)造設(shè)計(jì)和編制規(guī)則直接影響著營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)實(shí)狀況，這將會(huì)直接作用于市場(chǎng)主體。因此，在明確型態(tài)類別和內(nèi)部構(gòu)造之外，應(yīng)當(dāng)對(duì)權(quán)責(zé)清單設(shè)計(jì)出合法合理且行之有效的編制規(guī)則。

在重構(gòu)營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)責(zé)清單編制規(guī)則之前，需要說明兩點(diǎn)：第一，重構(gòu)編制規(guī)則應(yīng)更為關(guān)注權(quán)責(zé)清單的內(nèi)部效力，雖然權(quán)責(zé)清單的效力及于外部，但其自制屬性還是決定了其效力主要是面向作出相關(guān)行為與服務(wù)的行政機(jī)關(guān)。如果對(duì)營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)責(zé)清單作出統(tǒng)一建構(gòu)，就必須重視行政機(jī)關(guān)本身的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位。第二，營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)責(zé)清單編制規(guī)則應(yīng)在法治的限度之內(nèi)。不可否認(rèn)，行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)責(zé)清單有一定的編制權(quán)，雖然權(quán)責(zé)清單被認(rèn)為是主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行設(shè)定的規(guī)范，這種規(guī)范設(shè)定應(yīng)當(dāng)在法治框架之內(nèi)，權(quán)責(zé)清單的編制規(guī)則當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)在法治框架之內(nèi)。那么，如何對(duì)營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)責(zé)清單編制規(guī)則進(jìn)行設(shè)計(jì)？我們認(rèn)為，因應(yīng)營(yíng)商環(huán)境法治化的權(quán)責(zé)清單編制規(guī)則應(yīng)從編制依據(jù)、編制內(nèi)容、編制程序、動(dòng)態(tài)機(jī)制四個(gè)層面展開。

（一）編制依據(jù)的差異化安排

前文已論及，營(yíng)商環(huán)境法治化需要獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單，而權(quán)力清單和責(zé)任清單特性相異，因此，二者在編制依據(jù)上也有所不同。

1.權(quán)力清單編制依據(jù)以法律、法規(guī)、規(guī)章為主

政府權(quán)力清單的法律屬性在學(xué)界一直存在爭(zhēng)議。明確權(quán)力清單的法律屬性對(duì)于探究權(quán)力清單的編制具有重要意義。當(dāng)前，關(guān)于權(quán)力清單學(xué)界有不同的定性，主要包括行政規(guī)范文件說、行政自制說、職權(quán)公開說。我們贊同職權(quán)公開說，這是因?yàn)橹贫?quán)力清單的根本目的在于通過清單的形式對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行梳理和整合，公開政府在各個(gè)領(lǐng)域所享有的行政權(quán)力。這就要求編制過程中需要遵循行政法定原則，即“權(quán)力清單本身既不能新設(shè)權(quán)力，也不能擴(kuò)大權(quán)力的范圍。權(quán)力清單制度的初衷在于通過行政權(quán)力的梳理和公開，自我檢查行政權(quán)力實(shí)施依據(jù)的合法性，消除行政權(quán)力的灰色地帶”[1]王炎：《論政府權(quán)力清單的合法性審查》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第6期。。由此觀之，權(quán)力清單設(shè)計(jì)應(yīng)遵循營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域的法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定。

縱觀我國(guó)各地已公布的政府權(quán)力清單，不僅存在大量紅頭文件被作為權(quán)力清單編制依據(jù)的現(xiàn)象，而且還出現(xiàn)了行政權(quán)力事項(xiàng)與援引法律依據(jù)不相符、依據(jù)被廢止或者修改的法律等現(xiàn)象，這大大降低了權(quán)力清單的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。如果政府編制權(quán)力清單的過程中并未實(shí)時(shí)關(guān)注法律依據(jù)的更新，而是援引已廢止或者不相符的法律法規(guī)規(guī)章，將會(huì)出現(xiàn)政府依法享有的行政權(quán)力和清單內(nèi)容不符合的局面，那么，此時(shí)的權(quán)力清單將變成一紙空文而流于形式。營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域權(quán)力清單的編制依據(jù)應(yīng)當(dāng)規(guī)避此類情形的發(fā)生，嚴(yán)格以法律、法規(guī)和規(guī)章作為編制依據(jù)。

2.責(zé)任清單編制依據(jù)及于規(guī)范性文件

與權(quán)力清單的編制依據(jù)來源于法律法規(guī)規(guī)章不同，我們認(rèn)為責(zé)任清單的編制依據(jù)除了法律、法規(guī)和規(guī)章，還應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家政策和規(guī)范性文件。我國(guó)各省級(jí)政府責(zé)任清單的實(shí)踐狀況在一定程度上可以印證這一判斷。

首先，通過實(shí)證觀察，我們發(fā)現(xiàn)：（1）多數(shù)省級(jí)政府以法律、法規(guī)和規(guī)章作為責(zé)任清單的編制依據(jù)，這樣的情形出現(xiàn)在湖北、湖南、海南、廣西、新疆、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、河南、上海、云南、西藏、陜西、青海、山西等地；（2）也有的省級(jí)政府增加了行業(yè)相關(guān)規(guī)范性文件或國(guó)務(wù)院規(guī)定作為編制依據(jù)，如內(nèi)蒙古、河北、甘肅、浙江、福建、天津、重慶、江蘇、山東、四川、貴州等地；（3）將編制依據(jù)法律位階提高至法律法規(guī)的省級(jí)政府主要有廣東、北京、寧夏等地，在此基礎(chǔ)上增加政策規(guī)定作為編制依據(jù)的省級(jí)政府有江西、安徽等地。綜上可見，省級(jí)政府編制責(zé)任清單時(shí)大都以法律法規(guī)規(guī)章為來源基準(zhǔn)，加之規(guī)范性文件或國(guó)務(wù)院規(guī)定，使得責(zé)任清單包含的職責(zé)和追責(zé)事項(xiàng)比法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的行政事項(xiàng)更加豐富。

其次，在理論上，責(zé)任清單編制依據(jù)更應(yīng)及于規(guī)范性文件。責(zé)任清單因其自身具有自制性質(zhì)，所以，在促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境法治化領(lǐng)域，只要有益于行政相對(duì)人、體現(xiàn)行業(yè)規(guī)范的文件，都應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)吸納。因此，其設(shè)置依據(jù)也可以來自行業(yè)規(guī)范性文件，甚至包括黨內(nèi)紀(jì)律性規(guī)范。例如，西藏自治區(qū)政府就將《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》援引為“地方資產(chǎn)管理公司設(shè)立的審批、監(jiān)管”的追責(zé)依據(jù)。

此外，需要明確責(zé)任清單在行政保留范疇之內(nèi)，但責(zé)任清單體現(xiàn)的保留為法治框架之內(nèi)的保留。具體而言，責(zé)任清單包括職責(zé)和追責(zé)事項(xiàng)，因此，《立法法》明確規(guī)定的法律、法規(guī)及規(guī)章所設(shè)定的事項(xiàng)需要行政機(jī)關(guān)“應(yīng)為盡為”，以實(shí)現(xiàn)行政的公正、高效，充分彰顯以人民為中心的法治思想，“在履行職務(wù)的職權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)”[1]溫曉莉：《政務(wù)公開法治化的基本問題》，《法學(xué)》2004年第6期。。同時(shí)更要在法律要求以外，為自己設(shè)定更多的義務(wù)，接受更多的規(guī)范和約束，也可以此為基礎(chǔ)，“對(duì)正確的行政政策予以自我推進(jìn)，對(duì)行政正義和行政文明的實(shí)現(xiàn)展開自覺的追求”[2]崔卓蘭、于立深：《行政自制與中國(guó)行政法治發(fā)展》，《法學(xué)研究》2010年第1期。，如此方能有利于“實(shí)現(xiàn)行政的公正、效率、負(fù)責(zé)的目的”[3]楊小軍：《怠于履行行政義務(wù)及其賠償責(zé)任》，《中國(guó)法學(xué)》2003年第6期。。再者，現(xiàn)階段營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域的責(zé)任清單設(shè)置考量路徑為“企業(yè)生命周期—對(duì)企政務(wù)服務(wù)—經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行”，每個(gè)地方企業(yè)的設(shè)立與運(yùn)營(yíng)環(huán)境不盡相同，因此，地方政府規(guī)范性文件更能適應(yīng)于當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)發(fā)展?fàn)顩r。

總之，除了法律、法規(guī)和規(guī)章，其他與營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)的規(guī)范性文件也可以納入責(zé)任清單的編制依據(jù)。需要說明的是，前文所述規(guī)范性文件，不包括公務(wù)組織的先前行為、生效法律文書及行政先例，原因是這些內(nèi)容是法律法規(guī)的再次加工與運(yùn)用，并未對(duì)行政部門的職權(quán)或者職責(zé)作出規(guī)定。

（二）基于權(quán)力清單和責(zé)任清單特性設(shè)置編制內(nèi)容

與前文所述營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域權(quán)責(zé)清單編制依據(jù)的差異相類似，在編制內(nèi)容上，應(yīng)基于權(quán)力清單和責(zé)任清單的不同特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)。

1.權(quán)力清單：對(duì)權(quán)力類型做進(jìn)一步細(xì)分

權(quán)力清單的編制應(yīng)對(duì)照現(xiàn)有權(quán)力清單設(shè)置，規(guī)范清單結(jié)構(gòu)、明晰清單事項(xiàng)，更好地適應(yīng)我國(guó)營(yíng)商環(huán)境特點(diǎn)。首先應(yīng)明確行政部門職責(zé)，在形式上實(shí)現(xiàn)職能、機(jī)構(gòu)的公開性，并對(duì)職責(zé)的邊界做出明確規(guī)定，權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)按照營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域法律、法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)，跳出法律法規(guī)規(guī)章的傳統(tǒng)邏輯，按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，“把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交給企業(yè)，把資源配置權(quán)交給市場(chǎng)，把專業(yè)性服務(wù)交給社會(huì)”，規(guī)范行政手段在市場(chǎng)環(huán)境中的應(yīng)用。在此基礎(chǔ)上詳細(xì)列舉部門職責(zé)對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)，“以清單式或流程圖式直觀呈現(xiàn)政務(wù)主體的權(quán)力和職責(zé)，列舉公共服務(wù)事項(xiàng)或事中事后監(jiān)管事項(xiàng)”[4]周漢華：《打造升級(jí)版政務(wù)公開制度》，《行政法學(xué)研究》2016年第3期。，以便于市場(chǎng)主體對(duì)政府行政行為進(jìn)行監(jiān)督。參照現(xiàn)有權(quán)力清單編制的成熟經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域權(quán)力清單的編制內(nèi)容主要應(yīng)包括：部門職責(zé)對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)力依據(jù)、行使主體、事中事后監(jiān)管。

另外，營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)力清單應(yīng)克服“9+X”模型的缺陷，進(jìn)一步明確權(quán)力內(nèi)容。權(quán)責(zé)清單的編制內(nèi)容應(yīng)有助于打造法治化市場(chǎng)化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，這就要求其規(guī)定的權(quán)力內(nèi)容清晰、主體明確。按照這樣的要求，當(dāng)前的權(quán)力清單編制仍存在許多問題。目前，權(quán)力清單所設(shè)置的權(quán)力類型，沿用了有關(guān)行政法模式化的表述，按照“9+X”模式對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行類型劃分，雖然被廣泛運(yùn)用，但實(shí)踐表明，如此分類存在諸多問題。一是對(duì)“X”類內(nèi)容的理解存在較大差異，導(dǎo)致權(quán)力范圍不確定，二是對(duì)權(quán)力類型理解不同，導(dǎo)致同類行政行為分類不統(tǒng)一，這明顯不利于對(duì)權(quán)力性質(zhì)的認(rèn)知和運(yùn)用。尤其是“其他類別分類方式”，即“X”的設(shè)置，原意是為尚未確定的或者新創(chuàng)設(shè)的權(quán)力類型留下一定的空間，但是這也模糊了權(quán)力清單的準(zhǔn)確性，不能因應(yīng)營(yíng)商環(huán)境法治化的要求。再者，當(dāng)前營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域的執(zhí)法實(shí)踐中常常出現(xiàn)對(duì)“X”的誤讀，其原因便是權(quán)力類型設(shè)定規(guī)范化的欠缺。因此，營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)力清單應(yīng)該規(guī)避這種法治風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)需要，將權(quán)力清單“9+X”模式按照營(yíng)商環(huán)境各子環(huán)境的指標(biāo)做進(jìn)一步的細(xì)化，盡早明確新出現(xiàn)的行政行為類型并使之體現(xiàn)在權(quán)力清單之中。行政職權(quán)得到最大程度的公開，才能避免對(duì)權(quán)力清單的錯(cuò)誤解讀，最大限度地消減政府權(quán)力對(duì)營(yíng)商環(huán)境的不當(dāng)干預(yù)。而且，市場(chǎng)的迅速發(fā)展要求權(quán)責(zé)清單必須是動(dòng)態(tài)的，這種方案需要在實(shí)踐中隨營(yíng)商環(huán)境發(fā)展及時(shí)更新，從而使政府權(quán)力及時(shí)服務(wù)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的需要。

2.責(zé)任清單：將追責(zé)要素納入責(zé)任清單

毫無疑問，責(zé)任清單的編制內(nèi)容應(yīng)在營(yíng)商環(huán)境一級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上予以設(shè)計(jì)。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意明確政府與企業(yè)的行為邊界，在合理區(qū)間內(nèi)擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管也應(yīng)有相應(yīng)措施予以保障。結(jié)合責(zé)任清單編制的現(xiàn)有成果，特別是關(guān)于追責(zé)要素的理論和實(shí)踐，我們認(rèn)為，營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域責(zé)任清單的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括部門職責(zé)、職責(zé)邊界、事中事后監(jiān)管、職責(zé)行使流程圖、追責(zé)情形和追責(zé)依據(jù)。

為了更好地完成責(zé)任清單內(nèi)容建構(gòu)，同時(shí)回應(yīng)當(dāng)今營(yíng)商環(huán)境法治化建設(shè)之熱潮，對(duì)我國(guó)責(zé)任清單中存在的其他要素取舍作出分析很有必要。通過比對(duì)14個(gè)省級(jí)政府的責(zé)任清單，我們發(fā)現(xiàn)，有一些要素并不能納入編制內(nèi)容中，如江蘇省的“權(quán)力運(yùn)行中中介蓋章收費(fèi)”、青海省的“實(shí)施對(duì)象、承辦機(jī)構(gòu)、公開范圍、收費(fèi)依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)、承諾時(shí)限”、山西省的“行政職權(quán)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控圖”、河南省的“責(zé)任處室、承諾時(shí)限、法定時(shí)限、收費(fèi)及依據(jù)”、江西省的“責(zé)任崗位”、福建省的“責(zé)任事項(xiàng)+事項(xiàng)類型”、四川省的“監(jiān)督電話”等。筆者以為，某些地方責(zé)任清單中的“責(zé)任處室、承諾時(shí)限、法定時(shí)限、收費(fèi)及依據(jù)”“責(zé)任崗位”“實(shí)施對(duì)象、承辦機(jī)構(gòu)、公開范圍、收費(fèi)依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)、承諾時(shí)限”“責(zé)任事項(xiàng)、事項(xiàng)類型”等屬于的“形式正義上的職責(zé)”，因?yàn)樯鲜鲆鼗緸槁氊?zé)主體（責(zé)任處室、責(zé)任崗位、承辦機(jī)構(gòu)）和職責(zé)內(nèi)容（實(shí)施對(duì)象、權(quán)力運(yùn)行中的中介蓋章收費(fèi)、責(zé)任事項(xiàng)、事項(xiàng)類型、公開范圍、收費(fèi)依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)、承諾時(shí)限、法定時(shí)限），而“監(jiān)督電話”和“行政職權(quán)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控圖”才是對(duì)權(quán)力監(jiān)督的具體方式，屬于過程意義上的職責(zé)[1]劉啟川：《通過責(zé)任清單實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開法治化》，《中國(guó)行政管理》2018年第7期。。

（三）編制程序：注重行政公開和參與

權(quán)責(zé)清單編制程序雖然和正當(dāng)法律程序有差別，但是仍應(yīng)當(dāng)遵守基本程序要求。具體而言，應(yīng)當(dāng)按照便民高效的原則，以服務(wù)為導(dǎo)向，從事前事后的公開、參與等方面保障權(quán)責(zé)清單編制的科學(xué)性。

權(quán)責(zé)清單的公開是否應(yīng)按照目前各地的實(shí)踐模式僅做事后的公開？根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于做好政府信息依申請(qǐng)公開工作的意見》，可以判定處于編制過程中尚未公布的權(quán)責(zé)清單為過程性信息，通常來說，過程性信息豁免公開，從這個(gè)意義上說，權(quán)責(zé)清單的編制過程并不需要全程公開。然而，筆者認(rèn)為，權(quán)利保障原則是信息公開的最根本原則[2]黃全：《論政府信息公開的原則體系》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第1期。，權(quán)責(zé)清單編制的全過程都應(yīng)當(dāng)公開。對(duì)權(quán)責(zé)清單進(jìn)行梳理，篩選出與企業(yè)關(guān)系最密切的行政事項(xiàng)，并編制簡(jiǎn)明的運(yùn)行流程和服務(wù)指南，才能方便公眾使用、查詢和監(jiān)督。只有讓權(quán)責(zé)清單在網(wǎng)上全流程公開，實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)，才能“實(shí)現(xiàn)包括處置過程、處置結(jié)果、投訴反饋等各環(huán)節(jié)的線上線下融合運(yùn)行，做到權(quán)責(zé)清單流程標(biāo)準(zhǔn)化、運(yùn)行數(shù)字化、信息公開化，最大限度地讓信息多跑腿，讓群眾少跑路”[3]翟云：《政府職能轉(zhuǎn)變視角下“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”優(yōu)化路徑探討》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第6期。。

在編制程序中，行政參與也是一項(xiàng)重要的內(nèi)容。根據(jù)參與主體的能力與身份不同，可以將專家與普通民眾的參與進(jìn)行區(qū)分。在制定優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境權(quán)責(zé)清單時(shí)，專家應(yīng)當(dāng)做到全程參與，保障權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的針對(duì)性、覆蓋率、時(shí)效性，將我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)在世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，并以世行體系為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)權(quán)責(zé)清單中的權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行限制，進(jìn)一步保障編制的專業(yè)性。普通民眾參與則應(yīng)當(dāng)以事后參與為主，從企業(yè)從業(yè)者、消費(fèi)者、投資者等多個(gè)角度推進(jìn)公民監(jiān)督；選擇事后參與也避免了因缺乏專業(yè)知識(shí)和基數(shù)龐大造成的效率低下。

（四）動(dòng)態(tài)機(jī)制：健全動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

在國(guó)家綜合治理的過程中，“國(guó)家權(quán)力、社會(huì)權(quán)力等多種治理力量在此消彼長(zhǎng)的同時(shí)相互滲透，國(guó)家管理的范圍和事項(xiàng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷發(fā)生變化。并且立法不可能事前對(duì)所有權(quán)力進(jìn)行事無巨細(xì)的明確授權(quán)”[1]羅亞蒼：《權(quán)力清單制度的理論與實(shí)踐——張力、本質(zhì)、局限及其克服》，《中國(guó)行政管理》2015年第6期。，加之法律的滯后性，因此，應(yīng)當(dāng)健全權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)管理和調(diào)整機(jī)制。

第一，應(yīng)當(dāng)明確合法、合理的清單動(dòng)態(tài)管理規(guī)范，以便上下有序、靈活統(tǒng)一地調(diào)整權(quán)責(zé)清單的具體事項(xiàng)。第二，權(quán)責(zé)清單的梳理和調(diào)整要嚴(yán)格按照現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，做到行政職權(quán)的行使主體、事項(xiàng)、依據(jù)、流程、崗位、責(zé)任明確。對(duì)同一個(gè)行政職權(quán)事項(xiàng)來說，其名稱、類型、依據(jù)在省市縣三級(jí)的權(quán)責(zé)清單應(yīng)當(dāng)基本一致，相同層級(jí)政府有相同職能的部門職權(quán)大小應(yīng)基本相同，做到橫向可比對(duì)、縱向可銜接，形成一個(gè)良好的營(yíng)商環(huán)境法治體系。第三，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)立足于營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系。在編制階段，應(yīng)當(dāng)根據(jù)營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域更新的評(píng)價(jià)指標(biāo)和企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)修正權(quán)責(zé)清單，同時(shí)應(yīng)當(dāng)采取實(shí)時(shí)調(diào)整和定期集中調(diào)整相結(jié)合的清單管理模式，其他與權(quán)責(zé)清單關(guān)聯(lián)的制度也應(yīng)及時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整。當(dāng)然，我國(guó)法律法規(guī)立改廢釋頻繁，這對(duì)權(quán)責(zé)清單的規(guī)范化建設(shè)提出了較高要求。第四，可以把此次清單編制作為主動(dòng)梳理各部門職責(zé)法律依據(jù)的契機(jī)，將與實(shí)踐脫節(jié)的部分法律法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行修訂，進(jìn)而提高我國(guó)行政法律法規(guī)體系與營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系的吻合度。對(duì)雖有法定依據(jù)但已不符合營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化要求的行政職權(quán)，及時(shí)提出取消或調(diào)整建議，按程序報(bào)請(qǐng)修改有關(guān)法律規(guī)范。同時(shí)嚴(yán)格按照《立法法》規(guī)定，明確立法主體，履行備案制度，對(duì)明顯違反上位法，經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)與實(shí)際不符的法律規(guī)范予以廢除。

四、結(jié)語

權(quán)責(zé)清單作為政府治理的重要抓手，對(duì)于推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)具有重要價(jià)值，應(yīng)當(dāng)成為優(yōu)化我國(guó)營(yíng)商環(huán)境的重要工具。對(duì)于以權(quán)責(zé)清單優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境法治化的制度安排，我們提出以下方案：（1）獨(dú)立型權(quán)責(zé)清單應(yīng)成為推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境法治化的理想型態(tài)；（2）權(quán)責(zé)清單設(shè)置應(yīng)參照世界銀行營(yíng)商環(huán)境及中國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)估體系；（3）營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域權(quán)力清單的編制依據(jù)應(yīng)為法律、法規(guī)及規(guī)章，而責(zé)任清單編制依據(jù)除了法律、法規(guī)、規(guī)章以外，還應(yīng)包括其他規(guī)范性文件；（4）營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域權(quán)力清單的編制內(nèi)容包括部門職責(zé)對(duì)應(yīng)的權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)力依據(jù)、行使主體、事中事后監(jiān)管，責(zé)任清單應(yīng)包括部門職責(zé)、職責(zé)邊界、事中事后監(jiān)管、職責(zé)行使流程圖、追責(zé)情形和追責(zé)依據(jù)；（5）推動(dòng)編制過程及結(jié)果公開，同時(shí)，根據(jù)專家參與和民眾參與的不同，設(shè)置不同的參與機(jī)制；（6）健全營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域權(quán)責(zé)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。