“重心轉(zhuǎn)移”視角下城市社區(qū)治理特征研究

黃建宏，張文秀

（中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

社區(qū)作為行政末梢以及社會(huì)治理的基本單元，是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)居民群眾的“最后一公里”，自然成了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)治理重心下移的最佳場域。社會(huì)治理重心向基層社區(qū)下移，不僅意味著改革開放前以工作單位為重頭戲的社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)了重心轉(zhuǎn)移，而且意味著重心轉(zhuǎn)移后的社會(huì)治理在治理主體、治理過程及治理目標(biāo)等方面發(fā)生巨大變化。

一、治理重心：從工作單位到社區(qū)

任何一個(gè)國家都要履行對(duì)公民的服務(wù)和管理，而履行服務(wù)和管理至少要遵循兩個(gè)基本規(guī)則：第一，國家不可能直接對(duì)每一個(gè)個(gè)體實(shí)施一對(duì)一的服務(wù)和管理，不可能直接與每個(gè)個(gè)體發(fā)生聯(lián)系，否則服務(wù)將缺乏效率，管理將混亂無序，所以國家的服務(wù)和管理總是要通過某個(gè)中介組織來完成。第二，國家的服務(wù)和管理總是要落實(shí)到某個(gè)具體的空間，即社會(huì)治理的重心一定要下移、下沉到某個(gè)具體的場域，而當(dāng)前主要有兩個(gè)具體的組織空間可以承接國家需要承擔(dān)的服務(wù)和管理：一是人們工作的地方即工作單位；二是人們休息的地方即社區(qū)。

在改革開放前，國家主要通過單位這個(gè)生產(chǎn)空間就可以完成對(duì)公民的服務(wù)和管理，理由有三個(gè)：一是絕大多數(shù)個(gè)體都掛靠在某個(gè)單位，通過單位基本上就可以聯(lián)系到個(gè)體對(duì)象，并為其提供必需的社會(huì)生活資料；二是受戶籍、檔案以及福利分房等制度的共同規(guī)制，每個(gè)個(gè)體不能自由流動(dòng)，方便國家提供服務(wù)和管理；三是個(gè)體所需要的生活資源許多由國家委托單位進(jìn)行統(tǒng)一再分配，這就形成了個(gè)體對(duì)單位的絕對(duì)依賴和服從，國家通過單位來服務(wù)和管理社會(huì)是非常有效的。

改革開放后，依靠工作單位來管理社會(huì)的模式有了改變：一是所有制結(jié)構(gòu)的變化，諸如私營經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，使得有些個(gè)體開始從體制外的市場上獲得資源，甚至從事自由職業(yè)即沒有長期、固定的工作單位，這個(gè)時(shí)候僅僅通過工作單位這個(gè)平臺(tái)，國家無法為每一個(gè)公民提供有效的服務(wù)和管理，服務(wù)和管理對(duì)象也無法被國家精準(zhǔn)把握；二是與市場化改革相伴的單位制改革，單位不再包辦社會(huì)，人們從單位人變成了社會(huì)人，這同樣促使國家放棄從工作單位聯(lián)系、把握服務(wù)和管理對(duì)象的做法。市場化改革以及單位制的弱化直接導(dǎo)致國家通過工作單位無法全面履行好對(duì)公民的服務(wù)和管理，社會(huì)治理的重心自然不能像改革開放前那樣繼續(xù)下移到工作單位這個(gè)生產(chǎn)空間，而是只能轉(zhuǎn)向社區(qū)這個(gè)居住空間。

縱觀中國城市社會(huì)發(fā)展歷程，社會(huì)治理重心的空間轉(zhuǎn)向與單位制的弱化幾乎同步，因?yàn)閱挝恢频娜趸陀^上迫使國家需要馬上尋找一種新的組織載體來確保那些從“單位人”變成“社會(huì)人”的公民能夠得到有效的服務(wù)和管理，社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)就是在這種背景下被提出來，進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)治理的地位在市場化改革以后得到大大提升。黨的十八大以來，更是頻繁提及社會(huì)治理的重心必須下移至社區(qū)，社區(qū)治理被寫進(jìn)黨的綱領(lǐng)性文件，且被置于國家治理的全局中來謀劃[1]。2014 年3 月5 日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國人大二次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)首次明確指出：社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。黨的十九大報(bào)告則從加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)的必要性出發(fā)，再次強(qiáng)調(diào)推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。黨的十九屆三中全會(huì)明確將資源、服務(wù)和管理下移到基層，以及黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步簡述了社會(huì)治理向城鄉(xiāng)社區(qū)下移，國家才能更好地提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化的公共服務(wù)。

很顯然，社會(huì)管理和治理的重心下移有兩個(gè)基本空間，改革開放前的社會(huì)管理重心下沉目標(biāo)是工作單位，而改革開放后的社會(huì)治理重心下移目標(biāo)則是社區(qū)。從不同歷史時(shí)點(diǎn)來看，社會(huì)治理的重心正在從工作單位這個(gè)生產(chǎn)空間轉(zhuǎn)移到了社區(qū)這個(gè)居住空間?！爸匦霓D(zhuǎn)移”為新時(shí)代加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理指明了方向。

二、治理主體：社區(qū)成員構(gòu)成變化

（一）從一元到多元

有別于改革開放前國家在“單位住宅區(qū)”推行的一元化管理模式，改革開放后的城市社區(qū)治理主體則具有鮮明的多元化特征。多元化社區(qū)治理主體的形成是經(jīng)濟(jì)體制改革的必然結(jié)果。具體而言，就是國家為了提升服務(wù)和管理效率，不再像改革開放前那樣推行國家包辦式的統(tǒng)一化的服務(wù)和管理，而是把國家不宜直接管理的事項(xiàng)交給市場和社會(huì)，社區(qū)治理的多元化市場主體和社會(huì)主體在國家宏觀領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)監(jiān)督的情形下得以成長。

從一元管理主體向多元治理主體的轉(zhuǎn)變，是適應(yīng)市場化改革以后社區(qū)服務(wù)功能多樣化的必然產(chǎn)物。市場化改革就是要把企業(yè)推向市場，按市場效率準(zhǔn)則運(yùn)作，企業(yè)原本承擔(dān)的大量社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理職能也就自然需要?jiǎng)冸x掉。在這種情況下，社區(qū)承擔(dān)了由企業(yè)轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)服務(wù)和管理職責(zé)，社區(qū)服務(wù)功能逐步擴(kuò)大，幾乎擴(kuò)展至社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方方面面。社區(qū)服務(wù)功能的多元化客觀上促進(jìn)了各種經(jīng)濟(jì)形式、各種服務(wù)內(nèi)容的社區(qū)服務(wù)業(yè)的蓬勃發(fā)展：一是企事業(yè)單位成為獨(dú)立法人進(jìn)駐社區(qū)；二是市場服務(wù)主體如物業(yè)管理公司不斷在社區(qū)涌現(xiàn)；三是旨在方便居民利益訴求表達(dá)的各種社會(huì)組織如業(yè)主委員會(huì)紛紛在社區(qū)成立[2]。

這些多元化的社區(qū)治理主體概括起來，可以分成兩大類：一是從原子化主體來講，來自不同單位以及不同文化背景的居民開始在新興的商品房小區(qū)里聚集，橫向上表現(xiàn)為種族、民族、語言、文化、宗教及職業(yè)等特征上的差異，縱向上則表現(xiàn)為權(quán)力、財(cái)富及教育等資源占有上的階層分化[3]；二是從組織化主體來講，有政府機(jī)構(gòu)、居委會(huì)組織、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司以及其他社會(huì)組織等，這些組織分別代表不同群體的利益。

（二）從同質(zhì)性到異質(zhì)性

改革開放前，我國的“單位住宅區(qū)”是同質(zhì)性社區(qū)的一種典型形態(tài)，由于居民的資源獲得以國家再分配為主，社區(qū)內(nèi)居民在各種福利資源占有方面的差別并不大，同質(zhì)性特征比較明顯。市場化改革以及單位體制的弱化使得我國同質(zhì)性“單位住宅區(qū)”發(fā)生了根本性的變化。由于單位不再提供福利房以及居民可以根據(jù)自身收入水平和需求偏好從開發(fā)商手中自由選擇住房，居住在同一個(gè)小區(qū)里的居民不再是同一個(gè)單位的成員，社區(qū)居民彼此之間不再相互熟悉而是處于一種“陌生人關(guān)系”。如果說“熟人關(guān)系”傾向于發(fā)生在同質(zhì)性社區(qū)，那么“陌生人關(guān)系”則更可能出現(xiàn)在異質(zhì)性社區(qū)。

社區(qū)治理主體的多元化特征在某種程度上是匹配社區(qū)異質(zhì)性關(guān)系的必然產(chǎn)物。過去基于國家一元主體的社區(qū)管理模式只是涉及國家與社會(huì)的二元關(guān)系，即國家與同質(zhì)性社會(huì)之間存在的自上而下的垂直管理關(guān)系。而實(shí)際上現(xiàn)代城市社區(qū)是一個(gè)異質(zhì)性而非同質(zhì)性社區(qū)，是國家、市場以及社會(huì)等多元力量共處交融的場域，現(xiàn)代城市社區(qū)治理不應(yīng)忽視發(fā)生在社區(qū)內(nèi)的國家與市場、市場與社會(huì)以及社會(huì)內(nèi)部等其他向度之間的關(guān)系。從治理模式上講，就是要變以國家為單一主體的社區(qū)管理為國家、市場、社會(huì)等多元力量共同參與的社區(qū)治理。社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)各利益主體共同參與社區(qū)公共事務(wù)，國家僅僅是社區(qū)多元治理主體中居于領(lǐng)導(dǎo)位置的一元而不再是唯一的一元?，F(xiàn)代城市社區(qū)治理的過程不再只是國家一方“說了算”，國家不再壟斷規(guī)范和管理過程，社區(qū)治理由多元化利益相關(guān)者共同“說了算”。異質(zhì)性主體之間是一種黨領(lǐng)導(dǎo)下的平等的合作伙伴關(guān)系，原來由國家全權(quán)管理的社區(qū)公共事務(wù)，如今變成了由社區(qū)黨政組織、社會(huì)組織、私人部門以及公民志愿團(tuán)體共同承擔(dān)。

三、治理過程：多元化的互動(dòng)規(guī)則

現(xiàn)代城市社區(qū)治理面臨兩大挑戰(zhàn)：一是社區(qū)內(nèi)同一原子化主體由于同時(shí)歸屬于多個(gè)組織、扮演多重角色以及社會(huì)身份地位差別而存在不同的利益訴求，易于增加人際交往中的信任危機(jī)以及沖突概率，原子化主體之間很難形成公共議題以及在社區(qū)治理中難以采取一致行動(dòng)；二是同一組織化主體內(nèi)部以及不同組織化主體之間存在利益分化以及利益訴求的碎片化，組織化主體的內(nèi)部分化及相互之間的競爭容易在社區(qū)引發(fā)群體性矛盾和沖突，現(xiàn)實(shí)中以居委會(huì)、業(yè)委會(huì)及物業(yè)公司之間的利益摩擦最為常見。為了進(jìn)一步協(xié)調(diào)和滿足原子化主體以及組織化主體之間的不同利益需求，對(duì)基于這些異質(zhì)性需求所產(chǎn)生的多重互動(dòng)關(guān)系實(shí)施有效整合，社區(qū)治理過程需要綜合運(yùn)用權(quán)力、制度、法律、道德，用群眾路線、民主服務(wù)方式，通過對(duì)話、溝通、協(xié)商、談判辦法，形成市場、法律、文化等多種治理方法和技術(shù)[4]。

一是市場領(lǐng)域。以平等契約關(guān)系為互動(dòng)準(zhǔn)則，多見于居民、開發(fā)商及物業(yè)公司之間的交易關(guān)系中。如果說，改革開放前所有服務(wù)供給和分配以行政計(jì)劃為互動(dòng)準(zhǔn)則，那么市場經(jīng)濟(jì)體制下的服務(wù)供給與分配則以契約關(guān)系為互動(dòng)準(zhǔn)則。改革開放后中國實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，也就意味著利益和契約成為當(dāng)前社區(qū)治理的主要考量、方式和紐帶。契約關(guān)系強(qiáng)調(diào)多元化治理主體之間形成一種平等、自愿、合作的關(guān)系，在不違背社會(huì)主義基本原則的基礎(chǔ)上，只有政府組織、社區(qū)組織、社區(qū)居民，開發(fā)商以及物業(yè)公司之間形成在市場領(lǐng)域以契約精神和契約關(guān)系為基礎(chǔ)的格局[5]，社區(qū)各治理主體的力量和資源才能得到進(jìn)一步的有效整合。

二是社會(huì)領(lǐng)域。以社區(qū)認(rèn)同和信任為互動(dòng)準(zhǔn)則，主要發(fā)生在居民個(gè)體之間以及居民與社會(huì)組織之間的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。社會(huì)領(lǐng)域的交往屬于一種平等的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更多地基于一種相互信任與彼此認(rèn)同，信任和認(rèn)同是社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生聯(lián)系以及社會(huì)聯(lián)系是否穩(wěn)固的重要基礎(chǔ)，培育社區(qū)認(rèn)同感以及增加社區(qū)居民間的信任因而被看成是化解社會(huì)領(lǐng)域矛盾和沖突的關(guān)鍵路徑選擇。特別當(dāng)個(gè)體主義趨勢、人際關(guān)系疏離以及信任危機(jī)等與現(xiàn)代化、市場化進(jìn)程如影隨形時(shí)，更是迫切需要社區(qū)強(qiáng)化社區(qū)居民以及居民與社會(huì)組織之間的常規(guī)化聯(lián)系，提升彼此之間的互信互助水平，才能將社區(qū)居民以及社會(huì)組織的力量和資源整合在一起，這是社區(qū)凝聚力形成的必要條件，也是橫向社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)趨于牢固的秘密。

四、治理目標(biāo)：形成治理共同體

構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)以及人人享有的社區(qū)治理共同體，是對(duì)新時(shí)代社會(huì)治理重心轉(zhuǎn)移后社區(qū)治理主體多元化及其主體間異質(zhì)性關(guān)系的一種回應(yīng)。社區(qū)治理共同體是對(duì)原有社區(qū)治理理念的一次提升和飛躍，它不僅僅強(qiáng)調(diào)異質(zhì)性主體在社區(qū)治理中應(yīng)付出實(shí)際行動(dòng)這一要求外，還對(duì)異質(zhì)性主體間的多重互動(dòng)關(guān)系作了進(jìn)一步界定。這種互動(dòng)關(guān)系不再是一種簡單的“機(jī)械團(tuán)結(jié)”，它注重過程的協(xié)作以及結(jié)果的共享。社區(qū)治理共同體意圖從主體意識(shí)、主體行動(dòng)以及主體目標(biāo)等層面引導(dǎo)異質(zhì)性主體自發(fā)形成一股合力，從而營造出一種共建共治共享的社區(qū)治理格局。

構(gòu)建社區(qū)治理共同體需要一種能夠?qū)ι鐓^(qū)異質(zhì)性主體的不同利益需求以及復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系實(shí)施有效整合的力量?；谥袊厣鐣?huì)主義的制度安排，在社區(qū)治理共同體建設(shè)中能夠承擔(dān)整合力量的主體是社區(qū)黨組織。一是社區(qū)黨組織在社區(qū)資源整合方面處于領(lǐng)導(dǎo)位置，在面對(duì)具有“總體性”特征的社區(qū)公共事務(wù)時(shí)具有統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)以及整合政府部門異質(zhì)性職責(zé)的能力；二是政府外的其他社區(qū)治理主體往往在組織目標(biāo)、利益訴求、資源來源以及行動(dòng)策略上存在異質(zhì)性，而難以自發(fā)形成一個(gè)相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)和相互支持的共同體。在中國，縱向能夠溝通上下，橫向能夠貫穿多元治理主體和協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)全局，唯有中國共產(chǎn)黨具備這種組織能力和體制合法性[6]。

社區(qū)治理共同體的形成需要通過多元主體間的協(xié)商達(dá)到一致共識(shí)。只有治理主體首先達(dá)成“一致共識(shí)”，而后才能付出“一致行動(dòng)”?！耙恢鹿沧R(shí)”除了在傳統(tǒng)封閉型社會(huì)里先于且內(nèi)在于共同體的形成外，在其他社會(huì)里則需要依靠行政命令或民主協(xié)商手段才能達(dá)成。行政命令與國家一元管理主體相對(duì)應(yīng)，其有效性源于單位住宅區(qū)內(nèi)的居民所需的各種生活資源由國家委托單位以福利的形式實(shí)施統(tǒng)一再分配，從而形成了居民對(duì)國家和單位的絕對(duì)依賴以及對(duì)國家行政式命令的絕對(duì)服從?，F(xiàn)代城市社區(qū)治理則強(qiáng)調(diào)參與者充分的自主表達(dá)以及在對(duì)話、談判、協(xié)商中達(dá)成一致共識(shí)，尊重多樣性、差異性，在多元化中找到最大公約數(shù)，畫出最大同心圓，形成最佳社會(huì)效果。

構(gòu)建社區(qū)治理共同體同樣需要主觀層面的聯(lián)結(jié)紐帶即共同體意識(shí)，它屬于一種共同的感觀和精神上和諧的形式，為異質(zhì)性主體積極參與社區(qū)治理提供了主觀激勵(lì)。如果將黨組織看成是社區(qū)異質(zhì)性整合的一種剛性力量，那么共同體意識(shí)則是社區(qū)異質(zhì)性整合的一種柔性力量，是社區(qū)治理共同體形成的必備條件。共同體意識(shí)具有多維面相，其形成主要通過社區(qū)營造運(yùn)動(dòng)來實(shí)現(xiàn)：一是培育社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感以及現(xiàn)代公共精神，提升社區(qū)治理主體間的信任與合作，從而增強(qiáng)異質(zhì)性主體的社會(huì)責(zé)任理念和使命擔(dān)當(dāng)理念；二是培養(yǎng)社區(qū)參與意識(shí)，治理主體參與意識(shí)越強(qiáng)則越可能付出參與行動(dòng)，而社區(qū)參與行動(dòng)的結(jié)果又會(huì)反過來影響社區(qū)參與意識(shí)，即治理主體社區(qū)參與的效能感越強(qiáng)則越會(huì)產(chǎn)生較高的參與意識(shí)，提升社區(qū)參與意識(shí)也就需要完善與增強(qiáng)參與效能感有關(guān)的參與程序、規(guī)則以及結(jié)果落實(shí)制度。