食品安全風(fēng)險治理政策工具的演化研究
—— 中國與西方國家的比較及啟示

吳林海 陳宇環(huán) 陳秀娟

內(nèi)容提要 本文從政府治理公共社會事務(wù)政策工具產(chǎn)生與演化軌跡的視角，重點剖析了中國與西方國家在食品安全風(fēng)險治理進程中政策工具的演化邏輯。雖然中國與西方國家治理食品安全風(fēng)險的起點各不相同，但政策工具演化發(fā)展的軌跡卻基本一致，皆經(jīng)歷了從強制型工具為主演化為強制型工具與引導(dǎo)型工具相結(jié)合，并最終趨向于強制型、引導(dǎo)型、自愿型三類工具相互融合的動態(tài)演化過程。這是中國與西方國家治理食品安全風(fēng)險政策工具演化發(fā)展的共同特征，其本質(zhì)體現(xiàn)了一個政府、市場與社會三者關(guān)系的變遷史，而差異性主要由中國與西方國家經(jīng)濟體制、社會發(fā)展所處階段與所面臨的食品安全風(fēng)險的不同而產(chǎn)生。中國食品安全風(fēng)險治理政策工具體系的完善既要科學(xué)把握全球食品安全風(fēng)險治理的普遍性，又要從本土的實際出發(fā)，促進并努力實現(xiàn)政府、市場、社會主體間治理食品安全風(fēng)險政策工具的均衡與匹配。

一、引言

食品安全是全球共同面臨的重大公共社會問題[1]Michiel P. M., Krom de, "Understanding Consumer Rationalities: Consumer Involvement in European Food Safety Governance of Avian Influenza", Sociologia Ruralis, 2009, 49(1)，pp.1-19.，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家均無法獨善其身。據(jù)美國疾病預(yù)防與控制中心長期監(jiān)測所得的數(shù)據(jù)估算，美國平均每年爆發(fā)食源性疾病4800 萬起，導(dǎo)致12.7萬人次發(fā)病和3000人死亡。食品是商品，具有商品的一般屬性，同時又具有社會公共品的相關(guān)屬性。然而，市場失靈在全球范圍內(nèi)廣泛存在，嚴重影響了食品安全這一公共社會事務(wù)的治理效能[1]胡穎廉：《國家治理現(xiàn)代化中的食品安全：起點、體系和任務(wù)》，《宏觀質(zhì)量研究》2020年第2期。。食品安全問題產(chǎn)生的根源是信息不對稱。在食品供應(yīng)鏈體系中，作為市場主體的食品生產(chǎn)經(jīng)營者壟斷了信息來源，消費者不易獲得完整的食品質(zhì)量信息，無法在交易過程中掌握主動權(quán)[2]Zecca F.，Rastorgueva N., "Trends and Perspectives of the Information Asymmetry Between Consumers and Italian Traditional Food Producers", Recent Patents on Food Nutrition & Agriculture, 2016, 8(1), pp.19-24.，由此導(dǎo)致市場失靈，產(chǎn)生了嚴重的“檸檬市場”現(xiàn)象。雖然全球各國經(jīng)濟發(fā)展水平與社會制度不盡相同，食品安全風(fēng)險的治理體系也千差萬別，但為確保食品安全，諸多國家的政府努力從食品作為公共品的這一基本屬性出發(fā)，探索既能充分發(fā)揮市場機制的決定性作用，又能確保政府在食品安全這一公共領(lǐng)域發(fā)揮更加有為的作用，同時又不失時機地積極發(fā)揮社會力量的作用的食品安全風(fēng)險治理體系。而政府的政策在食品安全風(fēng)險治理的過程中起到了極為重要的作用。所謂政策工具主要是指政府治理包括食品安全風(fēng)險在內(nèi)的公共社會問題的手段和方式[3]汪丞：《教師定期交流的政策困境與對策——基于政策工具的視角》，《教師教育研究》2020年第1期。。不同的政策工具具有不同的特征、作用邊界，選擇和使用合適的政策工具對于政府順利實現(xiàn)公共社會事務(wù)的管理目標、增進社會福利具有重要意義。學(xué)者們雖然對政府使用積極有為的政策工具來干預(yù)社會公共事務(wù)領(lǐng)域中的市場失靈等問題展開了大量研究，但具體到食品安全風(fēng)險治理這一特殊領(lǐng)域的研究卻甚少。故本文系統(tǒng)梳理中國與西方國家的政府政策工具在食品安全風(fēng)險治理中的演化歷程，比較研究其在中國與西方國家的共性與差異性，以期為中國政府完善食品安全風(fēng)險治理的政策工具體系提供參考。

二、公共社會事務(wù)領(lǐng)域政策工具的產(chǎn)生與演化軌跡

政策工具的出現(xiàn)源自對自由市場經(jīng)濟運行機制的糾偏。亞當·斯密在其《國富論》中系統(tǒng)而深入地闡述了經(jīng)濟自由主義的理論和政策主張，認為市場近乎是萬能的。然而，二十世紀二三十年代全球經(jīng)濟大蕭條的出現(xiàn)，使得人們對自由放任的市場經(jīng)濟進行了質(zhì)疑，產(chǎn)生了市場失靈理論。該理論認為，自由放任的市場機制體系下的“理性人”在追求自身利益最大化的同時將引發(fā)一系列社會問題，如信息不對稱、市場壟斷以及公共物品市場供給的低效等。而主張政府應(yīng)該利用貨幣、財政和稅收等政策工具積極干預(yù)市場的凱恩斯主義為解決市場失靈提供了理論基礎(chǔ)。富蘭克林·羅斯福于1933年執(zhí)政后在美國使用了一系列組合性的政策干預(yù)工具，對促進美國擺脫經(jīng)濟危機發(fā)揮了重要作用，同時也為凱恩斯主義的政府干預(yù)理論提供了實踐范式。二十世紀五六十年代，凱恩斯主義對西方國家緩解經(jīng)濟危機、減少失業(yè)、刺激經(jīng)濟增長等起到了重要作用，并在更大范圍內(nèi)為市場化國家的政府所采用。由此，自二十世紀三十年代開始，政策工具在西方國家逐步成為政府干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展、促進社會發(fā)展的重要手段。然而，二十世紀七十年代以后，西方福利國家政府的“超級保姆”的角色定位導(dǎo)致這些國家普遍產(chǎn)生公共職能擴張、運行機構(gòu)臃腫、管理效率低下、公共財政惡化的積弊，在環(huán)境保護、市場壟斷、食品安全等問題的治理上日益顯得力不從心，并由此掀起了新公共管理改革的浪潮，政府對政策工具的應(yīng)用逐漸從市場經(jīng)濟領(lǐng)域延伸至公共管理領(lǐng)域。從公共管理學(xué)的發(fā)展脈絡(luò)來看，政府利用政策工具干預(yù)公共社會事務(wù)的發(fā)展大致經(jīng)過了如下三個階段：

第一階段是二十世紀七十年代以前傳統(tǒng)公共管理占主導(dǎo)的時期。政府被認為是解決社會事務(wù)的最重要的責(zé)任者，有義務(wù)提高社會管理效率，但政府管控手段單一，主要依靠強制型工具。隨后，政府管理社會事務(wù)效率的低下，迫使傳統(tǒng)公共管理模式逐步變遷。

第二階段是二十世紀七十年代以后公共選擇學(xué)派的興起與發(fā)展。這一時期英國撒切爾政府采納了新公共管理理論，逐步改革原有的公共行政模式，開始構(gòu)建政府、市場、社會相對均衡的社會治理體系，實現(xiàn)政府、市場、社會三者之間的優(yōu)勢互補。在原有強制型工具的基礎(chǔ)上，政策工具增加了發(fā)揮市場機制功能的引導(dǎo)型工具，而且政府逐步推進強制型工具與市場化手段相結(jié)合，要求公共部門強調(diào)顧客至上、競爭、績效評估等理念，通過使用一系列組合性政策工具以提高政府社會治理的效率[1]周峰、陳靜：《新公共管理的政策工具：PPP的理論分析與實踐經(jīng)驗》，《中共合肥市委黨校學(xué)報》2007年第1期。。

第三階段是二十一世紀初建立、至今不斷發(fā)展的新公共治理改革期。在新公共治理下，社會公共問題的治理主體趨向多組織、多元化，政府、市場、社會等相關(guān)利益主體間加強合作，更加緊密與堅定地構(gòu)造多元網(wǎng)絡(luò)空間治理結(jié)構(gòu)。其中，政府更多扮演服務(wù)性的角色，主要為市場與社會公眾參與社會公共問題的治理提供服務(wù)。隨著新公共治理理念的興起，政府在治理社會公共問題時可使用的政策工具也愈加多樣化，在政府強制型工具與市場化手段組合的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了一系列包括引導(dǎo)社會組織積極參與的引導(dǎo)型工具、激發(fā)社會公眾自發(fā)參與的自愿型工具等在內(nèi)的政策工具。

由此可見，隨著市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)的不斷演化，政府依據(jù)政府、市場、社會三者間關(guān)系的變遷，在公共管理模式的更迭與優(yōu)化過程中不斷完善政策工具，由最初的主要依靠強制型工具治理逐步演化為強制型工具與引導(dǎo)型、自愿型工具的組合治理，最終形成了強制型、引導(dǎo)型、自愿型三類工具既能充分發(fā)揮各自治理功能，又能彌補單個工具的缺陷，實現(xiàn)相互組合治理的政策工具體系，以矯正市場失靈避免社會福利損失，力求社會更加公平合理。

三、公共社會事務(wù)領(lǐng)域政策工具的主要分類

政策工具又稱治理工具，是學(xué)者們對政府就干預(yù)市場失靈與完善社會公共治理所采用的治理工具的高度概括[2]Schneider A., Ingram H., "Behavioral Assumptions of Policy Tools", Journal of Politics, 1990, 52(2), pp.510-529.，國外學(xué)者從不同角度對政策工具的概念進行了界定與分類。Hood從作用對象的角度將政策工具描述為：政府利用信息、財政、權(quán)威和組織等四種可用資源來監(jiān)督社會并改變其行為的方式[3]Hood C. C., "The Tools of Government", Brain Behav Evol, 1983, 1(1), pp.170-175.。Vedung 基于活動過程的視角，將政策工具定義為關(guān)注對社會過程的影響和治理的政策活動的集合[4]Vedung E., "Policy Instruments: Typologies and Theories", Policy Instruments & Their Evaluation, 1998, 10(1),pp.17-21.。Salamon等基于系統(tǒng)論的視角，將政策工具視為政府通過某種方式調(diào)節(jié)自身行為的機制[5]Salamon L. M., Elliott O. V., The Tools of Government Action: A Guide to the New Governance, Oxford University Press,2002, pp.47-49.。而國內(nèi)研究相對較少，現(xiàn)有的研究普遍都認為政策工具是政府將政策目標轉(zhuǎn)化為具體結(jié)果的路徑、手段和方式。

在界定政策工具概念的同時，學(xué)者們探討了政策工具的分類，以明晰各類政策工具在不同經(jīng)濟社會活動中的具體效用。Kirschen可能是最早研究政策工具分類的學(xué)者之一，其提出了64種不同的政策工具，但未系統(tǒng)化地闡述不同政策工具的分類方法[6]Kirschen E. S., Economic Policy in Our Time, ULB Institutional Repository, 1964, pp.101-108.。二十世紀八十年代之后，學(xué)者們持續(xù)研究政策工具的分類，并基于不同的角度形成了不同的分類方法。目前，較為成熟的分類方法主要有四類：一是按照作用方式的不同將政策工具分為供給型、環(huán)境型、需求型等三種類型[7]Rothwell R., Zegveld W., Reindusdalization and Technology, Logman Group Limited，1985, pp.42-50．。其中，供給型政策工具是政府通過加強轉(zhuǎn)移支付、資源配置、教育培訓(xùn)、信息化建設(shè)等措施，從供給面作用于社會公共問題的治理；環(huán)境型政策工具是政府通過制定相關(guān)法律法規(guī)、進行政策宣傳作用于社會公共領(lǐng)域外部環(huán)境的改善，服務(wù)于社會公共問題的解決；需求型政策工具是政府通過財政補貼、價值標簽等激勵類手段，從需求面作用于社會公共問題的治理。二是根據(jù)政府對社會公共事務(wù)干預(yù)程度的不同，將政策工具分類為強制型、引導(dǎo)型和自愿型等三種類型[1]Howlett M., Ramesh M., "Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems"，American Political Science Association，1995，91(2), pp.548-580.。其中，強制型政策工具是政府通過采取強有力的手段來干預(yù)社會公共問題；自愿型政策工具是主要依靠市場與社會力量共同治理社會公共問題；引導(dǎo)型政策工具是政府實施一定程度的干預(yù)措施，通過制度安排引導(dǎo)社會積極參與。三是基于工具類型對政策目標影響程度的不同，將政策工具分為命令工具、激勵工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)性工具和勸告勸誘工具等五類型[2]Mcdonnell L. M., Elmore R. F., "Getting the Job Done: Alternative Policy Instruments", Educational Evaluation &Policy Analysis，1987，9(2), pp.133-152.。其中，命令工具是政府通過頒布法令以約束社會行為；激勵工具是政府通過給予物質(zhì)或精神獎勵等手段，以改變與引導(dǎo)市場主體與社會公眾的行為；能力建設(shè)工具是政府使用教育培訓(xùn)、技術(shù)研發(fā)、信息化建設(shè)等工具幫助目標實現(xiàn)而采取特定行為的能力；系統(tǒng)性工具是政府注重整個體制機制的變革，重新分配權(quán)力責(zé)任；勸告勸誘工具則是政府利用政策宣傳、思想教育等工具引導(dǎo)社會公眾改變自身偏好與行為習(xí)慣。四是依據(jù)政府在治理社會公共問題時采用的不同干預(yù)方式，將政策工具分類為檢查工具、懲治工具和信息工具等三種類型[3]Rouviere E.，Caswell J.A., "From Punishment to Prevention: A French Case Study of the Introduction of Co-Regulation in Enforcing Food Safety", Food Policy，2012，37(3), pp.246-254.，其中，檢查工具是政府定期與不定期地對監(jiān)管對象實施交叉檢查以實現(xiàn)監(jiān)督目標的手段；懲治工具是政府通過懲罰檢查不符合法定標準的監(jiān)管對象以改變監(jiān)管對象行為的手段；信息工具是政府將依法收集的信息公開化以實施透明化監(jiān)管。由于研究視角與研究背景的差異，學(xué)者們對政策工具的分類不盡相同，但不同的分類標準為政府在不同領(lǐng)域為解決社會公共問題而有效匹配、組合和優(yōu)化不同的政策工具奠定了基礎(chǔ)。

四、西方與中國食品安全風(fēng)險治理政策工具的演化發(fā)展

食品安全是重要的社會公共事務(wù)，食品安全風(fēng)險治理政策工具的產(chǎn)生、演化與發(fā)展本質(zhì)上體現(xiàn)著政府、市場、社會三者關(guān)系的動態(tài)演變。世界各國治理食品安全風(fēng)險具有共同的規(guī)律性，基于此，系統(tǒng)梳理中西方國家的政府在治理食品安全風(fēng)險中蘊含的政策工具的演化邏輯，對于中國政府完善食品安全風(fēng)險治理的政策工具具有一定的借鑒意義。

（一）西方國家食品安全風(fēng)險治理政策工具的演化歷程。西方國家的政府利用政策工具治理食品安全風(fēng)險大致經(jīng)過了如下三個發(fā)展階段：

1. 公共行政時期。這一時期可以分為兩個階段。一是十九世紀初至二十世紀三十年代，正值第二次工業(yè)革命時期，食品工業(yè)不斷發(fā)展，自由競爭的市場機制促進了食品市場的逐步繁榮，但食品安全問題開始顯現(xiàn)，政府不得不采取強制型工具干預(yù)市場，以彌補市場與社會力量參與食品安全風(fēng)險治理的相對不足。如Turner指出，十九世紀初倫敦牛奶市場摻假現(xiàn)象嚴重，英國政府通過實施食品安全法規(guī)這一政策工具，彌補了食品安全立法的缺失，對減少倫敦牛奶市場的摻假行為起到了重要作用[4]Turner A., "Viewpoint: The Story So Far: An Overview of Developments in UK Food Regulation and Associated Advisory Committees", British Food Journal，1999，101(4), pp.274-283.。同樣地，二十世紀初的美國食品造假問題也相當嚴重，特別是一些企業(yè)使用廉價原料生產(chǎn)劣質(zhì)食品，致使依法經(jīng)營的企業(yè)在價格競爭中深受其害。為打擊嚴重的食品造假問題，美國政府采取了一系列組合性的政策工具，美國歷史上第一部治理食品造假的聯(lián)邦法案《聯(lián)邦食品與藥品法案》也由此產(chǎn)生[1]Hutt P. B., Hutt P.B.I., "History of Government Regulation of Adulteration and Misbranding of Food", Food Drug Cosmetic Law Journal，1984，39(1)，pp.2-73.。二是二十世紀三十年代至七十年代，這一時期出于對經(jīng)濟利益的追求，食品造假事件數(shù)量大幅增加，西方國家的政府愈加重視食品安全風(fēng)險治理。與此同時，凱恩斯主義為西方國家的政府進一步干預(yù)食品安全問題提供了理論依據(jù)。因此，政府不僅增加了強制型政策工具的使用數(shù)量，而且其類型也日益豐富。然而，《聯(lián)邦食品與藥品法案》并沒有對食品標準做出具體規(guī)定，由于存在這一法律漏洞，低劣食品充斥當時的美國市場，威脅消費者健康。在此背景下，二十世紀四十年代美國國會制定了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》，規(guī)定的政策工具的種類更多、作用范圍更廣、有效程度更高，擴大了美國食品藥品監(jiān)督管理局的監(jiān)管職能，奠定了美國現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體制的基礎(chǔ)，促進美國逐步形成較為完善的食品監(jiān)管法律體系[2]宋怡林：《美國食品安全監(jiān)管法律制度的經(jīng)驗》，《世界農(nóng)業(yè)》2014年第5期。?？傮w來說，公共行政時期，西方國家的政府對食品安全風(fēng)險治理的手段大多為強制型政策工具，政府在食品安全風(fēng)險治理的過程中扮演了極為重要的角色。

2. 新公共管理時期。二十世紀七十年代以后，伴隨著食品品種多樣性、生產(chǎn)工藝復(fù)雜性的顯著增加，產(chǎn)生了更具不確定性的食品安全問題，然而，政府治理食品安全風(fēng)險效率低下，食品安全問題屢禁不絕。尤其是食品生產(chǎn)的日益規(guī)?；c食品添加劑的大量使用，更加劇了食品污染與造假事件的發(fā)生，并且產(chǎn)生了與傳統(tǒng)風(fēng)險不同的新型食品安全風(fēng)險。例如，食品問題使美國產(chǎn)生了較為普遍的兒童肥胖癥這一社會問題，不僅影響兒童的身體健康，而且給社會帶來巨大的經(jīng)濟負擔，由此滋生出公眾對政府的不信任[3]胡穎廉：《美國如何突破食品安全立法困境》，《公共管理研究》2017年第2期。，政府迫切需要改善治理機制與提升治理效能。這一時期，西方國家的政府不斷優(yōu)化治理工具，在延續(xù)使用傳統(tǒng)強制型工具的基礎(chǔ)上，開始嘗試將融入市場化治理手段的引導(dǎo)型工具引入食品安全風(fēng)險治理體系之中，大幅提高了食品安全風(fēng)險的治理效能。例如，二十世紀七十年代興起于瑞典的社區(qū)支持模式實際上就是政府推行的通過協(xié)議方式保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、體現(xiàn)市場手段的強制型治理工具。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與消費者達成供求協(xié)議，生產(chǎn)者直接將農(nóng)產(chǎn)品送貨上門，政府確保協(xié)議的有效性，并監(jiān)督生產(chǎn)者履行協(xié)議的狀況。這一新型工具在降低信息不對稱的同時也提升了生產(chǎn)者與消費者之間的信任，從源頭降低了農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險，引導(dǎo)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自覺遵守食品安全規(guī)定?？偟膩碚f，新公共管理時期，政府與市場相互協(xié)作、相互配合，組合使用強制型、引導(dǎo)型等多種政策工具，提高了食品安全風(fēng)險的治理效能。

3. 新公共治理時期。二十世紀后期，西方福利國家的政府治理食品安全風(fēng)險效率低下，食品安全事件源源不斷，公眾對此強烈不滿。在此背景下，強調(diào)多元分散主體構(gòu)建的多邊互動的合作網(wǎng)絡(luò)的社會治理理論開始在西方國家持續(xù)興起，逐漸形成內(nèi)涵豐富的社會治理理論，開啟了豐富多樣的社會共治實踐，非政府組織的不斷發(fā)展與公民群體等力量的持續(xù)崛起彌補了政府和市場的治理缺陷，對有效治理食品安全風(fēng)險起到了重要作用。自二十世紀后期以來，西方國家在繼續(xù)有機結(jié)合強制型工具與市場化手段以高效治理食品安全風(fēng)險的同時，不斷引導(dǎo)私人機構(gòu)、公眾參與食品安全風(fēng)險治理，發(fā)展引導(dǎo)型、自愿型治理工具，并積極探索能從根本上打破信息壁壘的信息化工具，包括信息和勸誡、內(nèi)部市場、稅收和使用費、補貼與完善可追溯體系、召回機制等。如Rouviere 等對法國佩皮尼昂市場的研究發(fā)現(xiàn)，政府開始由事后懲治為主的政府監(jiān)管向以事前預(yù)防為主的多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，使用了一系列包括激勵與教育的引導(dǎo)型政策工具，改善了法國進口農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全水平[4]Rouviere E., Caswell J. A., "From Punishment to Prevention: A French Case Study of the Introduction of Co-Regulation in Enforcing Food Safety", Food Policy，2012，37(3), pp.246-254.。美國逐步建立了國家、地方、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和個人等五個不同層級的信息采集平臺，通過信息公開促進社會力量廣泛協(xié)同參與食品造假的治理。在新公共治理階段，西方國家的食品安全風(fēng)險治理逐步構(gòu)建起政府、市場、社會三者優(yōu)勢互補、相對均衡的多元治理體系。

（二）中國食品安全風(fēng)險治理政策工具的演化歷程。新中國成立以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升與社會結(jié)構(gòu)的變遷，政府治理食品安全風(fēng)險的政策工具從無到有，發(fā)展到現(xiàn)階段基本形成了強制型、引導(dǎo)型、自愿型相結(jié)合的政策工具體系。總體而言，中國政府食品安全風(fēng)險治理政策工具的演化發(fā)展大體經(jīng)歷了如下四個階段：

1. 計劃經(jīng)濟時期（1949—1978年）。從1949年新中國成立到1978年改革開放之前的計劃經(jīng)濟時期，中國食品安全的主要工作是保障糧食等農(nóng)產(chǎn)品與食品的數(shù)量供應(yīng)，當時的政策工具主要是思想與道德教育、技能培訓(xùn)、勞動競賽和行政處罰等傳統(tǒng)指令型工具，目的是增加農(nóng)產(chǎn)品與食品產(chǎn)量。這一時期的食品安全風(fēng)險主要集中在食物中毒方面，且主要是由于農(nóng)產(chǎn)品與食品極度匱乏，再加上人們普遍缺乏食品衛(wèi)生科學(xué)知識，人們無意間食用有毒有害食物所致。如二十世紀六十年代，由于食物間的交叉污染、放置時間過長與變質(zhì)等原因，上海市徐匯區(qū)就發(fā)生了眾多的食物中毒事件。計劃經(jīng)濟時期出現(xiàn)了大量的食物中毒事件，每年因中毒導(dǎo)致死亡的人數(shù)估計數(shù)以萬計[1]陸嬌、吳林海：《中國食源性疾病的風(fēng)險特征研究》，社會科學(xué)文獻出版社2018年版，第66頁。。為此，政府開始探索并嘗試施行法律法規(guī)這一政策工具。1953 年，當時的衛(wèi)生部頒布了新中國成立后第一個食品衛(wèi)生法規(guī)——《清涼飲食物管理暫行辦法》，較好地扭轉(zhuǎn)了當時因飲食不衛(wèi)生而引起的食物中毒問題。

在計劃經(jīng)濟階段，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，政府將食品工業(yè)作為公共物品，直接掌控食品生產(chǎn)與市場。這一時期雖然有少量的造假等食品安全風(fēng)險，但在1956 年資本主義工商業(yè)社會主義改造基本完成之后，私營食品企業(yè)和個體食品攤販基本不復(fù)存在，食品造假現(xiàn)象也隨之基本消失。當然，這一歷史時期也發(fā)生了因環(huán)境污染而導(dǎo)致的少量重金屬中毒等市場風(fēng)險問題。由于認識的局限性，對于這些在當時歷史條件下并不十分明顯的食品安全風(fēng)險，政府并沒有采用相關(guān)工具來治理[2]張蓓等：《新中國成立70 周年食品安全演進、特征與愿景》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2020年第1期。。

2. 經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期（1979—1992年）。這一階段是中國經(jīng)濟體制由“計劃經(jīng)濟”向“計劃經(jīng)濟為主、商品經(jīng)濟為輔”轉(zhuǎn)軌的歷史時期。在這一時期，隨著經(jīng)濟政策的不斷改革，雖然農(nóng)產(chǎn)品、食品與相關(guān)的產(chǎn)業(yè)部門發(fā)展較快，產(chǎn)量大幅增加，但食品安全的主要矛盾仍然是人民群眾對食品的基本需求同相對緊張的農(nóng)產(chǎn)品、食品供給之間的矛盾[3]閆志剛：《制定國家食品安全戰(zhàn)略應(yīng)關(guān)注的三個問題》，《中國食物與營養(yǎng)》2018年第2期。，人們關(guān)注的重點依然是食品數(shù)量安全。但此階段以食物中毒為典型特征的食品安全問題繼續(xù)大量出現(xiàn)，尤其是由環(huán)境污染導(dǎo)致的食物中毒問題進一步凸顯。比如，1982年浙江全省就發(fā)生了273起食物中毒事件，中毒人數(shù)達到3946人，病死率為0.71%，分別比1979年發(fā)生的132起食物中毒事件、3464人的中毒人數(shù)、0.49%的病死率有了較大的增長[4]叢黎明、蔣賢根、張法明：《浙江省1979—1988年食物中毒情況分析》，《浙江預(yù)防醫(yī)學(xué)》1990年第1期。。這一時期與計劃經(jīng)濟時期最大的不同是，隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的食品市場主體出于追求自身利益最大化而開始進行食品造假。如1989年浙江紹興查獲的制售萬瓶假茅臺和董酒大案，涉及78個國營與集體企業(yè)（單位），涉事人員多達151人[5]諸永東、張雪林：《假冒偽劣商品違法活動的特點及整治對策》，《商業(yè)經(jīng)濟與管理》1989年第6期。。

為了有效治理經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期出現(xiàn)的食品安全風(fēng)險，政府不斷探索政策工具，主要是實施《食品衛(wèi)生法（試行）》等法律法規(guī)、逐步實行企業(yè)登記管理、推行行政處罰制度、探索刑事處罰制度等。但由于制度體系的形成需要一個過程，這一時期政策工具仍然以強制型的懲治工具為主，但也逐步融入了相對簡單的市場化手段，如激勵性合同、收益分享、組合稅收、污染權(quán)交易等引導(dǎo)型工具[1]曾蓓、崔煥金：《食品安全規(guī)制政策與階段性特征：1978—2011》，《改革》2012年第4期。。與此同時，政府逐步引入了食品技術(shù)標準、市場獎懲、司法裁判等治理方式?？偟膩碚f，這一時期的食品安全風(fēng)險治理的政策工具具有濃厚的計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟相混合的色彩，厘清政府與市場的邊界，成為這一時期政府職能改革的核心問題。

3. 市場經(jīng)濟體制改革時期（1993—2012年）。1992年，黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標。在這一目標的引領(lǐng)下，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與食品工業(yè)步入了高速發(fā)展的快車道。然而，粗放式發(fā)展中長期積累的問題在二十世紀九十年代后期開始日益凸顯，特別是長期使用農(nóng)藥、化肥等對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞，影響了農(nóng)產(chǎn)品與食品原材料的質(zhì)量安全。更為嚴重的是，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，市場競爭的日趨激烈，由市場競爭引起的食品安全風(fēng)險加劇，食品造假成為食品安全風(fēng)險的主要表現(xiàn)形式，食品安全問題日益嚴峻[2]吳林海等：《中國食品安全風(fēng)險治理體系與治理能力考察報告》，中國社會科學(xué)出版社2016年版，第14頁，第84頁。。

在2006—2015年的十年間，全國發(fā)生的食品安全事件達245862起。以2011年為拐點，食品安全事件的發(fā)生數(shù)量開始下降。在2006—2015年間全國所發(fā)生的食品安全事件中，72.33%的事件是由人為的違法失信行為所導(dǎo)致[3]吳林海等：《中國食品安全風(fēng)險治理體系與治理能力考察報告》，中國社會科學(xué)出版社2016年版，第14頁，第84頁。，主要是違規(guī)使用食品添加劑、食品造假、使用過期原料或出售過期產(chǎn)品等，食品安全領(lǐng)域的主要問題已由食品數(shù)量供應(yīng)、食物中毒等全面升級為食品質(zhì)量安全。

隨著市場經(jīng)濟體制的不斷成熟，政府引導(dǎo)食品市場有序運行的能力和經(jīng)驗取得快速提升，這為政府完善食品安全風(fēng)險治理的強制型工具、實施引導(dǎo)型工具并開啟使用自愿型工具創(chuàng)造了條件。在這一時期內(nèi)，不僅食品安全監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)歷了1993年、1998年和2003年三次全國性的重大改革，全面實現(xiàn)了由食品衛(wèi)生向食品安全風(fēng)險治理的歷史性轉(zhuǎn)變，而且初步形成了以《食品安全法》為核心的食品安全法律法規(guī)體系，強制型工具日趨完善且彰顯了較強的威懾力量。與此同時，體現(xiàn)市場機制的新型強制型工具開始出現(xiàn)，逐步建立起以“證”為核心的食品市場準入制度、食品安全監(jiān)督抽檢制度、信用監(jiān)管機制等，初步形成了相對完整的規(guī)范食品市場秩序的治理工具，以及多種治理工具并用的信用監(jiān)管體系。在這一時期，引導(dǎo)型工具相繼出現(xiàn)。例如，1993 年全國人大頒布了《中華人民共和國消費者權(quán)益保障法》，對保護消費者食品安全消費權(quán)益、維護食品市場秩序發(fā)揮了重要作用。此外，還成立了食品行業(yè)協(xié)會、食品工業(yè)協(xié)會、飲料行業(yè)協(xié)會等全國性的第三方社會化組織，其在參與食品行業(yè)規(guī)制、標準制定、技術(shù)咨詢等方面開始逐步發(fā)揮作用[4]曾蓓、崔煥金：《食品安全規(guī)制政策與階段性特征：1978—2011》，《改革》2012年第4期。。隨著改革的不斷深入，在食品安全風(fēng)險治理領(lǐng)域中政府、市場、社會失衡的格局開始逐步得到扭轉(zhuǎn)，市場與社會主體開始參與到食品安全風(fēng)險社會共治中。

4. 全面深化改革時期（2013年以來）。隨著中國特色社會主義進入新時代，食品安全領(lǐng)域的主要矛盾開始轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長的美好生活需要與食品安全供給不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，食品安全日益成為影響民眾幸福感的重要因素[5]文曉巍等：《改革開放四十周年：我國食品安全問題關(guān)注重點變遷及內(nèi)在邏輯》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第10期。。全面深化改革以來，農(nóng)產(chǎn)品與食品工業(yè)開始由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，開啟以高質(zhì)量發(fā)展為主要導(dǎo)向的新發(fā)展階段。經(jīng)過多年的努力，食品安全事件數(shù)量已在倒U型的高點向下滑行，食品安全總體風(fēng)險處于相對穩(wěn)定與可控階段，總體上已初步實現(xiàn)食品安全穩(wěn)定向好的格局。

然而，自2013年全面深化改革以來，雖然困擾食品安全的一些重大問題得到了初步解決，但以食品造假為主的食品安全風(fēng)險仍然大量存在，為此政策工具出現(xiàn)了一系列新的變化，主要表現(xiàn)為強制型工具更為有力，實施與完善行刑銜接、檢法協(xié)調(diào)、警企合作等治理機制，以《食品安全法》為核心的食品安全法律法規(guī)體系趨于完善；實行“最嚴厲的處罰”，進一步提高食品犯罪成本等。強制型工具與引導(dǎo)型工具組合更為有效，實施食品安全監(jiān)督抽檢“雙隨機、一公開”制度，公開食品安全信息，引導(dǎo)食品市場消費，完善聲譽機制。自愿型工具更為多樣，完善投訴舉報平臺體系，在全國范圍內(nèi)全面實施公眾舉報獎勵制度，建立消費追償機制；食品安全信用機制覆蓋面更廣，著重發(fā)展行業(yè)組織，推動行業(yè)自律，試點食品安全責(zé)任保險機制等，政府、市場、社會等多元共治體系初步形成[1]吳林海等：《舌尖上的安全——從農(nóng)田到餐桌的風(fēng)險治理》，中國農(nóng)業(yè)出版社2019年版，第87頁。?？傊?，自全面深化改革以來，政府治理食品安全風(fēng)險的政策工具日趨完備，傳統(tǒng)工具與新型工具相融合，事前預(yù)防與事后懲治相結(jié)合，形成了由強制型、引導(dǎo)型、自愿型工具相互貫通、相得益彰的現(xiàn)代化治理工具體系，政府、市場、社會三位一體的社會共治格局初步形成。

五、中國與西方國家演化歷程的比較與主要啟示

本文基于文獻研究，在系統(tǒng)梳理西方公共社會事務(wù)領(lǐng)域政策工具的產(chǎn)生與演化軌跡、主要分類的基礎(chǔ)上，重點梳理了中國與西方國家在治理食品安全風(fēng)險時所采用的政策工具的演化發(fā)展歷程。可以發(fā)現(xiàn)，中國與西方國家食品安全風(fēng)險的治理政策工具演化歷程既具有明顯的共性特征，也有不同的個性特征。

（一）中國與西方國家政策工具的共性特征。基于政府、市場、社會三者關(guān)系演化的歷史邏輯而變遷是中西方國家政策工具演化的共性特征。在二十世紀七十年代以前，西方國家治理食品安全風(fēng)險的政策工具主要是以法治、技術(shù)標準為主要手段的強制型工具，引導(dǎo)型工具與自愿型工具并不多見。二十世紀七十年代以后，西方國家的政府效率低下的特征日益顯現(xiàn)，食品安全問題愈發(fā)嚴重，公眾對食品安全、環(huán)境保護等公共社會服務(wù)供給質(zhì)量強烈不滿。為此，西方發(fā)達國家推行新公共管理改革，改進食品安全風(fēng)險的治理方式，政府在開始運用激勵機制以提高政府部門治理效率的同時，為有效治理市場主體由逐利動機引發(fā)的一系列食品安全問題，市場化手段開始大幅出現(xiàn)并逐漸與強制型工具相組合。然而，在經(jīng)過長達近20年時間的新公共管理改革后，仍然沒能較好地解決食品安全風(fēng)險治理中“市場失靈”和“政府失靈”并存的根本性問題。1996年在英國爆發(fā)并波及全球的瘋牛病與其他后續(xù)發(fā)生的一系列惡性食品安全事件，嚴重打擊了公眾對政府食品安全風(fēng)險治理能力的信心。于是，西方國家于二十世紀九十年代末又掀起了被稱為“后新公共管理運動”的第二次改革浪潮，政府開始引入社會力量參與食品安全風(fēng)險治理，積極發(fā)展醫(yī)療保健組織、社會服務(wù)機構(gòu)、倡議性團體、基金會、自助團體等社會組織，增加公眾參與風(fēng)險治理的力度。由此，自愿型工具開始大量出現(xiàn)并不斷完善，幫助政府更好地履行服務(wù)型政府的職責(zé)，自愿型工具的使用對推動食品安全風(fēng)險的公私合作治理發(fā)揮了重要作用。實踐證明，不以營利為目的的社會組織通過組織化和群體化的示威、抗議、宣傳、聯(lián)合抵制等社會活動有效制約了生產(chǎn)者的機會主義，迫使政府改正不當行為，既彌補了風(fēng)險治理中的“政府失靈”又補救了“市場失靈”，促進了食品安全風(fēng)險治理領(lǐng)域中政府、市場、社會三者間的平衡。

與西方國家類似，中國治理食品安全風(fēng)險政策工具的變革也是隨著國家政治、經(jīng)濟、社會三者間關(guān)系的變化而逐步演化，演化的邏輯反映了政府、市場和社會在食品安全風(fēng)險治理中角色和定位的轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟時期幾乎沒有市場，社會結(jié)構(gòu)簡單，高度集中的體制決定了以解決溫飽為主要目的的食品安全風(fēng)險治理工具必然是強制型工具，食品安全風(fēng)險治理主要依靠政府單一的行政力量來推進，引導(dǎo)型與自愿型工具處于真空狀態(tài)。經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，商品經(jīng)濟開始出現(xiàn)，但仍以計劃經(jīng)濟為主，市場機制在調(diào)節(jié)食品供應(yīng)上作用有限，而且社會結(jié)構(gòu)較計劃經(jīng)濟時期并未發(fā)生根本性變化。雖然這一時期已出現(xiàn)了較多的食品造假現(xiàn)象，但治理食品安全風(fēng)險的政策工具仍然以強制型工具為主，引導(dǎo)型與自愿型工具極為有限，政府、社會和市場三者間的關(guān)系處于嚴重的不匹配不平衡狀態(tài)；傳統(tǒng)的行政命令、群眾運動等帶有濃厚計劃經(jīng)濟色彩的政策工具開始逐漸退出歷史舞臺，非政府主體參與食品安全風(fēng)險治理的引導(dǎo)型、自愿型工具開始出現(xiàn)。市場經(jīng)濟體制改革時期，按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，政府職能持續(xù)改革，強制型政策工具隨著政府職能的改革而不斷完善，行政、經(jīng)濟與司法工具開始有機組合；市場主體之間尤其是上下游企業(yè)之間基于契約的自律機制與食品市場準入體系逐步形成，以激勵為主的引導(dǎo)型工具大量出現(xiàn)，市場機制在治理食品安全風(fēng)險方面發(fā)揮的作用日益凸顯。然而，在此階段，由于社會力量參與食品安全風(fēng)險治理制度供給不足，社會力量能力有限，政府、社會和市場三者關(guān)系的仍處于相對不匹配不平衡的狀態(tài)。自2013年進入全面深化改革時期以來，政府與市場的關(guān)系得到了重大調(diào)整，市場逐步在資源配置中起決定性作用，政府實施兩次食品安全監(jiān)管體制的重大改革，并通過“放管服”改革，放寬市場準入標準，保障市場力量的發(fā)揮。與此同時，發(fā)揮社會力量，致力于共建共治共享社會治理體系建設(shè)，社會力量得以進一步激活，自愿型工具發(fā)展迅速。以投訴舉報為例，截至2019 年底，除西藏外，已有30 個省市自治區(qū)頒布實施了食品安全有獎舉報制度，建立了覆蓋全國城鄉(xiāng)的公眾食品安全舉報平臺。舉報平臺成為政府監(jiān)管部門打擊重大食品違法犯罪的主要渠道，明顯改善了政府、社會和市場三者不匹配不平衡的狀態(tài)，食品安全風(fēng)險管理的社會共治體系初步形成。

（二）中國政策工具自身的特征。中國與西方國家政策工具變遷的差異性本質(zhì)上是由國情的不同而產(chǎn)生的。雖然食品安全風(fēng)險具有動態(tài)演化的內(nèi)在邏輯與基本規(guī)律，但在不同國家的不同發(fā)展階段有著不同的表現(xiàn)形式。以美國為例，在十九世紀早期，美國人口較少且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平不高，真正的食品安全風(fēng)險和隱患極少出現(xiàn)。十九世紀中期至二十世紀初，美國工業(yè)化和城市化飛速發(fā)展，摻假、摻毒、假冒的食品在市場上泛濫成災(zāi)，劣質(zhì)食品成為當時美國最主要的食品安全風(fēng)險。到二十世紀中葉，伴隨著美國工業(yè)化進一步發(fā)展，生活方式的變化促使人們對食品產(chǎn)量以及口味等提出了更高的要求，于是在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和食品加工過程中大量使用農(nóng)藥、化肥和食品添加劑，食品的化學(xué)性風(fēng)險與危害大為增加。二十世紀末至今，新原料、新工藝、新方法大量應(yīng)用給美國帶來了新型風(fēng)險，多種風(fēng)險疊加成為現(xiàn)階段美國食品安全的主要風(fēng)險。由于美國是世界上較為成熟的法制化、市場化國家，其治理風(fēng)險政策工具一開始就是以法治為主要手段的強制型工具，美國歷史上第一部治理食品造假的聯(lián)邦法案《聯(lián)邦食品與藥品法案》就是較為典型的案例。隨著食品化學(xué)性風(fēng)險的日趨增加，美國繼續(xù)發(fā)展與豐富引導(dǎo)型與自愿型工具，通過規(guī)范市場主體行為來治理化學(xué)污染。與此同時，自二十世紀九十年代中后期以來，新媒體技術(shù)極大地縮短了美國公民和食品安全風(fēng)險治理間的距離，公民的政治參與空間不再受到嚴格的限制，加速了美國公民社會的持續(xù)、有效運轉(zhuǎn)，大力推動了自愿型政策工具的發(fā)展。美國大力完善以《食品安全現(xiàn)代化法》為核心的現(xiàn)代化法律體系，建設(shè)社會共治制度，發(fā)揮非政府組織和公民群體的力量，形成了政府、市場、社會等依法有序、邊界清晰、運作規(guī)范的治理工具。

中國的國情不同于西方國家，治理食品安全風(fēng)險的政策工具的演化有其自身的特征。在1949—1978年間的計劃經(jīng)濟時期，致力于解決全國人民的溫飽問題是當時黨和國家最基本的任務(wù)。在此階段主要依托政治優(yōu)勢，采用計劃經(jīng)濟手段等強制型的政策工具，輔以思想教育、勞動競賽與少量的立法等方式，以提升農(nóng)產(chǎn)品與食品數(shù)量供應(yīng)以解決全國人民的溫飽，并通過愛國衛(wèi)生運動等方式化解食物中毒這一最主要的食品安全風(fēng)險。改革開放以來，市場機制在經(jīng)濟運行中的作用由補充性、基礎(chǔ)性作用最終發(fā)展為決定性作用，食品生產(chǎn)與經(jīng)營的微觀基礎(chǔ)發(fā)生了根本性變化，加劇了由市場競爭引發(fā)的食品安全風(fēng)險，使得以追求經(jīng)濟利益為目的的造假逐步成為食品安全風(fēng)險的主要表現(xiàn)形式，政府治理食品安全風(fēng)險的政策工具日益豐富：一是構(gòu)建完善的強制型工具，推行警告、罰款、停業(yè)整頓甚至吊銷衛(wèi)生許可證等行政處罰；針對食品造假等違法犯罪，探索相應(yīng)的刑事懲罰制度，情節(jié)嚴重的追究刑事責(zé)任。二是密集出臺與實施并融入市場化手段的強制型、引導(dǎo)型工具，最典型的就是實施以證照為核心的市場準入制度，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和食品商販，必須先取得衛(wèi)生許可證方可進入市場。三是發(fā)展自愿型工具以規(guī)范食品市場行為，尤其是探索公眾食品安全投訴舉報制度。1999年3月15日，央視設(shè)立了專門受理消費者投訴舉報的專用電話，開啟了運用自愿型工具治理食品安全風(fēng)險之先河。進入全面深化改革階段以來，雖然以食品造假為主要特征的食品安全風(fēng)險有所改善，但仍然大量存在，完善強制型工具、豐富引導(dǎo)型工具、強化自愿型工具成為現(xiàn)階段政策工具發(fā)展的主要特征。最具典型性的政策工具的使用就是通過完善法律法規(guī)，融政府、市場、社會等主體于一體，實施“互聯(lián)網(wǎng)+食品安全”的治理方式，治理從農(nóng)田到餐桌供應(yīng)鏈全程體系的食品安全風(fēng)險。

（三）主要啟示。梳理中西方國家的歷史可以發(fā)現(xiàn)，任何一個國家的政府治理食品安全風(fēng)險政策工具的演化史實際上就是這個國家的政府、市場、社會三者關(guān)系的變遷史，三者之間的關(guān)系隨著這個國家政府與市場關(guān)系的調(diào)整、社會結(jié)構(gòu)的變化而動態(tài)變化。雖然不同國家治理食品安全風(fēng)險的起點不同，但政策治理工具體系的走向與終點必定是圍繞政府、市場、社會共同合作治理而呈現(xiàn)出強制型、引導(dǎo)型、自愿型各類工具相互融合、共同作用的格局，由此構(gòu)成與本國食品安全風(fēng)險治理狀況相適應(yīng)的政策工具體系。這是任何一個國家的政府治理食品安全風(fēng)險政策工具演化的內(nèi)在歷史邏輯。從中西方食品安全風(fēng)險政策工具演化的歷史進程來分析，強制型、引導(dǎo)型、自愿型工具依次先后出現(xiàn)，各類工具由最初的相對獨立逐漸走向相互融合，而作為強制型工具重要組成部分的立法與執(zhí)法工具始終貫穿其中。

從食品安全風(fēng)險治理政策工具演化的歷史邏輯來看，中國正在基于自身的食品安全風(fēng)險狀況構(gòu)建強制型、引導(dǎo)型、自愿型工具，這一模式既把握全球食品安全風(fēng)險治理的普遍性，又從自身的實際出發(fā)來構(gòu)建完善，體現(xiàn)了“全球視野”與“本土特質(zhì)”的高度融合。改革開放四十多年來，食品安全風(fēng)險治理政策工具的歷史軌跡表明，中國治理食品安全風(fēng)險政策工具已形成了自身的特色。政策工具既分別發(fā)揮政府、市場、社會治理主體各自的治理功能，又努力改變傳統(tǒng)的政府單一中心治理模式，在更有力地發(fā)揮政府作用的同時，更加注重市場機制決定性作用的發(fā)揮，更加有效有序地釋放社會力量參與治理的重要作用，體現(xiàn)治理主體間的有機統(tǒng)一；既明確確定強制型、引導(dǎo)型、自愿型工具各自的職能與邊界，又系統(tǒng)回答政策工具治理什么、怎么治理的基本問題，體現(xiàn)了政策工具不同治理主體間的內(nèi)在統(tǒng)一；既科學(xué)設(shè)計國家宏觀層面的政策工具，實行自上而下的“統(tǒng)一性”，又鼓勵不同區(qū)域靈活性地探索具有特色的政策工具，體現(xiàn)了“自上而下”與“自下而上”的有機統(tǒng)一。然而，與西方國家相比，中國的食品安全風(fēng)險治理政策工具仍然面臨著強制型工具繁雜、引導(dǎo)型工具靶向性不強、自愿型工具偏少且發(fā)展不平衡等問題。促進政府、市場、社會主體間治理食品安全風(fēng)險政策工具的平衡與匹配，是今后完善的重要方向。