社會(huì)救助保障改善民生的百年發(fā)展

■文／關(guān)信平

作者單位：南開(kāi)大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院

社會(huì)救助制度是政府和社會(huì)向有需要的困難家庭及個(gè)人提供其生活所必須的條件，幫助他們擺脫貧困的制度化行動(dòng)體系。社會(huì)救助是社會(huì)保障制度體系中歷史最長(zhǎng)的部分，并且在當(dāng)代社會(huì)中仍發(fā)揮著重要的反貧困作用。因此，當(dāng)代各國(guó)政府仍將其作為主要的反貧困行動(dòng)和社會(huì)保障制度之一。但是，隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展和民眾生活水平逐步提高，社會(huì)救助制度也面臨著復(fù)雜的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，各國(guó)政府也在實(shí)踐中不斷優(yōu)化社會(huì)救助制度，使之能夠適應(yīng)不斷變化的需要和社會(huì)環(huán)境，在反貧困和保障改善民生方面持續(xù)發(fā)揮重要作用。

中國(guó)共產(chǎn)黨在其百年歷史中秉持為中國(guó)人民謀福利的目標(biāo)，通過(guò)各種方式保障和改善民生，其中包括建立和發(fā)展社會(huì)救助制度。中國(guó)共產(chǎn)黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是要推翻人剝削人的制度，通過(guò)建立社會(huì)主義制度并最終建立共產(chǎn)主義制度使全人類徹底擺脫貧困。但是，要達(dá)到最終目標(biāo)有很長(zhǎng)的道路要走，在前進(jìn)過(guò)程的各個(gè)階段都要建立有效的制度保障民眾的基本生活。為此，中國(guó)共產(chǎn)黨人結(jié)合階段性的目標(biāo)與任務(wù)，不斷創(chuàng)新社會(huì)保障理論，不斷探索社會(huì)救助的制度實(shí)踐，取得了突出的成就。

建黨之初社會(huì)救助打下制度基礎(chǔ)

中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初就積極推動(dòng)社會(huì)救助制度。早期的中國(guó)共產(chǎn)黨人一方面動(dòng)員工人、農(nóng)民積極參加黨領(lǐng)導(dǎo)的革命斗爭(zhēng)；另一方面通過(guò)組織工會(huì)、推動(dòng)勞工立法等方式保障工人的基本權(quán)利，其中包括了向困難工人群眾提供失業(yè)救濟(jì)的政策主張和呼吁。在土地革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地和中央蘇區(qū)向群眾提供失業(yè)救濟(jì)，開(kāi)啟了制定和實(shí)施社會(huì)救助制度的實(shí)踐。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)政府制定和實(shí)施了保育兒童、撫恤老弱孤寡、救濟(jì)難民災(zāi)民的政策，使共產(chǎn)黨的社會(huì)救助理念與政策實(shí)踐都有新的發(fā)展。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步從農(nóng)村進(jìn)入城市，一方面需要在建立了新政權(quán)的城市中開(kāi)展恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、保障生活和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的應(yīng)急性工作，另一方面也需要為奪取全國(guó)政權(quán)后全面管理國(guó)家做好準(zhǔn)備。為此，西柏坡時(shí)期的中央文件和多地的具體實(shí)踐中都實(shí)行或試行了社會(huì)救助的做法，既有效保障了困難群眾的生活，又為新中國(guó)成立以后社會(huì)救助制度的建立積累了經(jīng)驗(yàn)，打下了基礎(chǔ)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)救助補(bǔ)缺兜底

新中國(guó)成立初期，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府在城市和農(nóng)村廣泛開(kāi)展了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和保障人民群眾生活的工作，建立社會(huì)救助制度是其中重要的行動(dòng)之一。在城市中，面對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)留下的滿目瘡痍，人民政府通過(guò)積極恢復(fù)生產(chǎn)、組織生活用品供應(yīng)、動(dòng)員失業(yè)人員回鄉(xiāng)等辦法，解決當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的失業(yè)和貧困問(wèn)題。同時(shí)，也通過(guò)建立社會(huì)救濟(jì)制度保障老弱病殘者的基本生活，由此開(kāi)啟了新中國(guó)城市社會(huì)救助制度發(fā)展的歷程。在農(nóng)村最初是通過(guò)土地改革而保障農(nóng)民的基本生活，后來(lái)在合作化運(yùn)動(dòng)中建立了集體保障和五保供養(yǎng)制度，形成了中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)救助制度。

從20 世紀(jì)50 年代中期開(kāi)始，我國(guó)逐步確立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和與之相關(guān)聯(lián)的社會(huì)保障制度體系，其中包括了社會(huì)救助制度體系。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)保障制度體系包括基本生活資料定量供給制度、城市計(jì)劃安置就業(yè)和農(nóng)村集體勞動(dòng)制度、城市勞動(dòng)保險(xiǎn)和職工福利、城市福利分房和農(nóng)村宅基地制度、城市公共醫(yī)療衛(wèi)生體系和農(nóng)村合作醫(yī)療制度，以及城鄉(xiāng)社會(huì)救助等制度。當(dāng)時(shí)的社會(huì)救助制度主要包括針對(duì)城市“三無(wú)人員”的社會(huì)救濟(jì)制度和針對(duì)農(nóng)村“三無(wú)人員”的五保供養(yǎng)制度，并輔之以企事業(yè)單位對(duì)困難職工的補(bǔ)助和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)困難農(nóng)戶的幫扶。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)救助制度具有較強(qiáng)的“補(bǔ)缺兜底”特點(diǎn)，專門向少量最困難群眾提供兜底性保障，其對(duì)象是無(wú)法通過(guò)其他社會(huì)保障制度獲得基本生活保障的個(gè)人和家庭。盡管當(dāng)時(shí)的社會(huì)救助制度對(duì)象覆蓋面很窄，只針對(duì)極少數(shù)特殊困難的個(gè)人和家庭，但它與社會(huì)保障體系中其他普惠性的制度密切配合，很好地發(fā)揮了最后安全網(wǎng)的兜底保障功能。此外，當(dāng)時(shí)的社會(huì)救助制度體系并非都是由政府直接負(fù)責(zé)。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)只有城市社會(huì)救濟(jì)制度是直接由政府負(fù)責(zé)，其他的都是由企事業(yè)單位或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)。從實(shí)際效果上看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)救助制度運(yùn)行穩(wěn)定，在其制度設(shè)計(jì)的范圍內(nèi)有效發(fā)揮了對(duì)困難群眾的保障作用。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)救助消除城市貧困

改革開(kāi)放以后，我國(guó)社會(huì)救助制度的建設(shè)與發(fā)展進(jìn)入了新的階段。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)社會(huì)保障制度體系經(jīng)歷了重構(gòu)發(fā)展的過(guò)程，并建立和發(fā)展了與新的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新型社會(huì)救助制度。改革開(kāi)放以后，城市計(jì)劃安置就業(yè)、福利分房、基本生活資料定量供給等制度相繼取消。這雖然使城市勞動(dòng)者的就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)大大增加，但其就業(yè)、收入和基本生活的風(fēng)險(xiǎn)也開(kāi)始增大。尤其是20 世紀(jì)90 年代，由于下崗失業(yè)導(dǎo)致的城市貧困問(wèn)題逐漸突出。但是，以前的城市社會(huì)救濟(jì)制度只是針對(duì)“三無(wú)人員”，難以發(fā)揮向以下崗失業(yè)職工為主體的新型城市貧困者提供救助的功能，因此迫切需要建立新型的社會(huì)救助制度。在此背景下，通過(guò)上海等城市的率先探索，國(guó)務(wù)院在1997 年決定在全國(guó)城市建立新型的城市居民最低生活保障制度，向所有因自己無(wú)法克服的困難而導(dǎo)致收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)，陷入較為嚴(yán)重貧困的家庭提供基本保障。這一制度的建立，標(biāo)志著我國(guó)改革開(kāi)放以后適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新型社會(huì)救助制度的建立。

改革開(kāi)放以后，農(nóng)村社會(huì)救助制度也經(jīng)歷了根本性的轉(zhuǎn)化。在實(shí)施土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的保障功能大幅度弱化，但在農(nóng)村改革時(shí)保留了過(guò)去的五保供養(yǎng)制度。同時(shí)，在改革的初期階段土地保障仍能發(fā)揮一定的保障功能，使絕大多數(shù)農(nóng)民能夠獲得基本的生活保障。再有，從80 年代中期起在貧困地區(qū)開(kāi)展了扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)，其中一些項(xiàng)目也具有社會(huì)保障的功能。

從時(shí)間段上看，20 世紀(jì)90 年代是新型社會(huì)救助制度建立與發(fā)展的奠基階段，其標(biāo)志性的制度建設(shè)是城市居民最低生活保障制度的建立。但是，這一階段的社會(huì)救助制度還很不完整，并且農(nóng)村最低生活保障制度還沒(méi)有建立。

新型社會(huì)救助提供貧困治理的中國(guó)樣板

進(jìn)入21 世紀(jì)的頭十年，是我國(guó)新型社會(huì)救助制度大發(fā)展的十年。在這十年中我國(guó)陸續(xù)建立農(nóng)村和城市的醫(yī)療救助制度，改革了農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，建立了農(nóng)村最低生活保障制度，在學(xué)生資助體系中包含了教育救助項(xiàng)目，加強(qiáng)和完善了住房救助制度，建立了流浪乞討人員救助制度，建立了就業(yè)援助（就業(yè)救助）制度，并且進(jìn)一步加強(qiáng)和完善了自然災(zāi)害救助制度。

進(jìn)入21 世紀(jì)的第二個(gè)十年，尤其是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助制度繼續(xù)發(fā)展完善。其中一個(gè)標(biāo)志性的發(fā)展是2014 年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《社會(huì)救助暫行辦法》。這一重要文件對(duì)我國(guó)社會(huì)救助制度的基本目標(biāo)、運(yùn)行原則、主體責(zé)任等作了統(tǒng)一的規(guī)定，明確了8 個(gè)社會(huì)救助項(xiàng)目及社會(huì)參與的基本制度要素?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》最重要的意義是將過(guò)去陸續(xù)建立、由多個(gè)部門分頭管理的多項(xiàng)社會(huì)救助制度整合為統(tǒng)一的社會(huì)救助制度，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救助制度體系的正式建立。此外，在這一時(shí)期我國(guó)新建了臨時(shí)救助制度，進(jìn)一步完善了社會(huì)救助制度體系。同時(shí)，我國(guó)還對(duì)社會(huì)救助制度加以改革和完善，包括優(yōu)化低保標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象識(shí)別機(jī)制、提高待遇水平、加強(qiáng)社會(huì)救助制度的政府部門間協(xié)調(diào)合作，進(jìn)一步完善了基層社會(huì)救助經(jīng)辦體系，推動(dòng)了社會(huì)救助的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，并且發(fā)揮了農(nóng)村社會(huì)救助在脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中的重要作用。2020 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》，提出了改革完善我國(guó)社會(huì)救助制度的總體要求、主要任務(wù)和保障措施。這一重要文件在總結(jié)過(guò)去多年里，尤其是十八大以來(lái)我國(guó)社會(huì)救助理論與實(shí)踐發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，面對(duì)全面建成小康社會(huì)后我國(guó)貧困治理的新形勢(shì)和新要求，對(duì)我國(guó)社會(huì)救助制度未來(lái)發(fā)展作出了重要的方向性和原則性引導(dǎo)。

綜上，黨在各個(gè)歷史時(shí)期，根據(jù)革命和建設(shè)的總體目標(biāo)及行動(dòng)體系，依托具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，按照實(shí)事求是的原則，選擇了不同的社會(huì)救助具體制度安排，力圖使社會(huì)救助制度既能夠充分發(fā)揮對(duì)困難群眾的保障功能，又能夠科學(xué)運(yùn)行并避免出現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的負(fù)面影響。同時(shí)，在社會(huì)救助制度的發(fā)展中，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)新型社會(huì)救助制度的建立和發(fā)展中，黨和政府既重視實(shí)踐探索，又重視理論研究；既基于本土實(shí)踐，又重視借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，逐步發(fā)展出了一套中國(guó)特色社會(huì)主義的社會(huì)救助制度，成為了我國(guó)民生保障制度體系中最重要的制度之一。

面向未來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助制度還將面臨各種新的挑戰(zhàn)。尤其是在全面建成小康社會(huì)以后，我國(guó)的貧困治理將從過(guò)去的絕對(duì)貧困治理轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困治理，民眾對(duì)社會(huì)救助制度的要求會(huì)逐步提高。同時(shí)，未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中還會(huì)遇到各種風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、嚴(yán)重自然災(zāi)害和重大疫情沖擊等，這都需要我們進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)救助制度。我們相信，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在各級(jí)政府和全社會(huì)的共同努力下，我國(guó)的社會(huì)救助制度將會(huì)更加完善，為困難群眾提供更好的生活保障，也給國(guó)際社會(huì)提供貧困治理和社會(huì)保障制度建設(shè)可借鑒的中國(guó)樣板?！?/p>