“和合”模式：一個(gè)新時(shí)代青年公共政策實(shí)踐的解釋框架
——以《廣東中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2018－2025年）》實(shí)施為例

林 楠 文 嘉 劉七揚(yáng)

（廣東省團(tuán)校：馬克思主義學(xué)院；青年公益與志愿者學(xué)院，廣東廣州 510550）

將青年視為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的主力軍，是馬克思主義青年觀的鮮明特征。習(xí)近平總書記在紀(jì)念五四運(yùn)動(dòng)100周年大會(huì)上深刻指出：“關(guān)心和支持青年是全社會(huì)的共同責(zé)任。一切黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位，人民解放軍和武警部隊(duì)，各人民團(tuán)體和社會(huì)團(tuán)體，廣大城鄉(xiāng)基層自治組織，各新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織，都要關(guān)心青年成長、支持青年發(fā)展，給予青年更多機(jī)會(huì)，更好發(fā)揮青年作用。”［1］

在中國現(xiàn)有的青年工作格局之下，青年工作參與主體構(gòu)成多元、職能各異。各級(jí)黨委堅(jiān)持“黨管青年”的重要原則，注重加強(qiáng)對(duì)青年工作的領(lǐng)導(dǎo)。政府各職能部門按照自身工作主責(zé)，在不同領(lǐng)域制定涉及青年的政策，推動(dòng)相關(guān)工作。共青團(tuán)組織作為黨聯(lián)系青年群眾的橋梁紐帶和青年合法利益的代言人，起到協(xié)調(diào)推動(dòng)、政策倡導(dǎo)的作用，并在一定程度上承擔(dān)了政府青年事務(wù)部門的某些職能。隨著社會(huì)改革的逐步深入，基層自我治理的能動(dòng)性逐漸激發(fā)。在更為廣泛的社會(huì)空間中，大量以青年為主體或服務(wù)青年的社會(huì)組織涌現(xiàn)，青年群體進(jìn)行社會(huì)參與的意識(shí)大大增強(qiáng)，他們都是青年公共政策制定和實(shí)施的主要參與者。但長期以來，一些職能部門對(duì)吸納共青團(tuán)和青年參與其領(lǐng)域公共政策制定和實(shí)施的認(rèn)可度與重視度不高，加之共青團(tuán)自身對(duì)專業(yè)政策的倡導(dǎo)能力偏弱，青年群體對(duì)公共政策的參與渠道偏少，參與熱情偏低，都在一定程度上制約著共青團(tuán)對(duì)青年公共政策制定和實(shí)施中協(xié)同治理作用的發(fā)揮。

2017 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016－2025 年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是我國在國家層面制定的第一個(gè)青年發(fā)展規(guī)劃。《規(guī)劃》明確要求“在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立推動(dòng)規(guī)劃落實(shí)的部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，共青團(tuán)中央具體承擔(dān)協(xié)調(diào)、督促職責(zé)。”從頂層設(shè)計(jì)上整體統(tǒng)攬、一體推進(jìn)青年政策，體現(xiàn)了黨對(duì)青年群體成長發(fā)展的高度重視，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)在青年工作領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐。《規(guī)劃》科學(xué)設(shè)計(jì)的青年公共政策實(shí)施體制機(jī)制能充分發(fā)揮各個(gè)政策主體的功能，進(jìn)行跨部門的橫向和跨層級(jí)的縱向協(xié)同治理，并最大限度吸納青年社會(huì)組織和青年群眾的參與，匯聚力量，形成合力，提高治理效能，從而使《規(guī)劃》得到有效執(zhí)行，推動(dòng)廣大青年在新時(shí)代得到更充分、更高質(zhì)量的發(fā)展。本文以《規(guī)劃》實(shí)施為背景，借助中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化內(nèi)核中的“和合”治理觀，來觀察青年公共政策實(shí)踐中的協(xié)同治理，進(jìn)一步溯源這一機(jī)制產(chǎn)生的思想內(nèi)涵，闡明內(nèi)生維度，形成青年公共政策實(shí)施“和合”模式有效解釋框架。

廣東是研究青年公共政策實(shí)施的合適樣本。一方面，處于改革開放前沿陣地的廣東，既是經(jīng)濟(jì)大省，也是青年大省，在本地人口自然增長量和人口凈流入量上均長期位居全國前列。2019 年，廣東常住人口總量達(dá)1 1521 萬人，較上年增加175 萬人，連續(xù)五年增量超百萬人，位列全國第一。凈人口流入82.61 萬人，位居全國第二［2］。相對(duì)活躍的市場經(jīng)濟(jì)、完備的法治體系和先進(jìn)的社會(huì)治理模式，使得廣東成為廣大青年開始人生事業(yè)發(fā)展的首選熱土之一。但另一方面，廣東青年的發(fā)展環(huán)境存在明顯不均衡現(xiàn)象。相對(duì)富裕的珠江三角洲地區(qū)是中國最發(fā)達(dá)的區(qū)域之一，其中9 個(gè)城市2020 年地區(qū)生產(chǎn)總值為8.95 萬億元，占廣東省地區(qū)生產(chǎn)總值的80.8%，比重較2019 年提升0.1 個(gè)百分點(diǎn)［3］。而粵東粵西粵北地區(qū)的一些地市，人均GDP甚至低于全國平均水平。

全省各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，使廣東成為容納廣州、深圳兩個(gè)特大城市、眾多發(fā)達(dá)二三線城市和一定量欠發(fā)達(dá)城市的地域綜合體。龐大的、不斷更新的青年數(shù)量，使得特大城市與欠發(fā)達(dá)地區(qū)容易出現(xiàn)的青年問題，如“空巢青年”“留守青少年”“流動(dòng)青少年”等縱跨多種經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展階段的青年問題，在廣東省內(nèi)均有不同程度的體現(xiàn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)青年教育資源分布不均、城鄉(xiāng)之間青年的流動(dòng)和特大城市青年生存狀態(tài)等近年來社會(huì)聚焦的青年研究話題，也都能在廣東找到對(duì)應(yīng)的、多樣的樣本。這都使得廣東成為研究青年公共政策實(shí)施的合適樣本。

一、“和合”理念下的青年事務(wù)治理

馬克思主義中國化的成果是我們指導(dǎo)包括公共事務(wù)治理在內(nèi)各項(xiàng)工作的行動(dòng)指南。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，蘊(yùn)藏著豐富的哲學(xué)內(nèi)涵，也是我們開展各項(xiàng)工作需要吸收和借鑒的思想來源之一。其中“和合”思想是中國傳統(tǒng)哲學(xué)與文化的精髓，對(duì)宏觀層面的國家治理運(yùn)行和微觀層面的民眾個(gè)體思維及行為均產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響?！昂秃稀崩砟钪屑劝ㄈ伺c人、人與自然、人與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)、平衡、融合的狀態(tài)，又指“和為貴”的價(jià)值目標(biāo)［4］，不少學(xué)者將其視為公共治理的精神內(nèi)核來源之一。

（一）“和合”思想的精神內(nèi)涵

“和合”思想是中國傳統(tǒng)文化的精髓，是中國人文精神的基本理念［5］。所謂“和合”，是指不同事物或同一事物的不同要素在相互協(xié)調(diào)的前提下，彼此滲透、融合而成為新事物的過程，“和合”的狀態(tài)表明，事物或事物的各個(gè)要素之間不僅能夠和睦相處，而且能夠相互借鑒，取長補(bǔ)短，從而為事物的發(fā)展提供了可能［6］。作為一種文化，“和合”文化源遠(yuǎn)流長?！昂秃稀倍肿钤缫娪诠羌捉鹞?，之后它被無數(shù)文人豐富發(fā)展，從孔子強(qiáng)調(diào)“禮之用，和為貴”，孟子“天時(shí)不如地利，地利不如人和”到近代康有為著《大同書》，孫中山提倡“五族共和”［7］，“和合”思想在我國思想文化史上一直被廣為認(rèn)同，成為理國治學(xué)做人的基本理念。

（二）“和合”理念下的公共治理觀

在用“和合”理念闡述中國特色公共治理實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)方面，不少學(xué)者亦有獨(dú)到的研究觀點(diǎn)。孫志建提出，“和合”行政是指以“和合性”“實(shí)用理性”等相關(guān)聯(lián)的元素和精神，對(duì)公共行政體系構(gòu)建及其運(yùn)行進(jìn)行規(guī)約、規(guī)劃或者構(gòu)想的一種行政觀，它講求“度”“陰陽互補(bǔ)”以及“有機(jī)整體主義”［8］。李豐認(rèn)為隨著進(jìn)代發(fā)展，政府壟斷治理地位將不復(fù)存在，政府和其他社會(huì)治理主體之間的關(guān)系逐漸由“中心與邊緣”向“中心與中心”演變，所有的社會(huì)治理主體之間的關(guān)系互為平等合作，這種相互為伴、合作共治的演變過程就是“和合”過程［9］。從“和合”的概念剖析以及在治理理念上的化用可以直觀看出，“和合”理念下的公共治理就是在其不同特質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過從頂層自發(fā)地構(gòu)建起一整套良性運(yùn)轉(zhuǎn)模式，將各自優(yōu)勢和劣勢進(jìn)行齒輪狀的“嵌齒咬合”，實(shí)現(xiàn)綜合性功能的互補(bǔ)，從而形成向共同目標(biāo)邁進(jìn)的合力。

（三）青年事務(wù)治理中的樸素“和合”理念

在青年公共政策實(shí)施中，各類主體圍繞趨同的工作目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，在事實(shí)上已經(jīng)蘊(yùn)含了“和合”理念的內(nèi)涵。從政府治理事權(quán)轉(zhuǎn)移的角度，馬雪松和程凱認(rèn)為要重視政府機(jī)構(gòu)向其他治理主體下放治理事權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)作向度的透明化和多元化，為共青團(tuán)參與國家治理賦予相應(yīng)的治理權(quán)力，提升其參與治理的積極性和主動(dòng)性［10］。從共青團(tuán)在青年事務(wù)治理中角色定位角度，汪永濤認(rèn)為共青團(tuán)作為群團(tuán)組織，不必也不應(yīng)謀求成為一個(gè)行政職能部門，而應(yīng)主動(dòng)尋求黨政支持，通過政府購買公共服務(wù)等方式，建立共青團(tuán)組織和政府職能部門間的良性互動(dòng)關(guān)系［11］。周巍和李開認(rèn)為共青團(tuán)應(yīng)該建設(shè)為“樞紐型”社會(huì)組織，構(gòu)筑資源共享體系，積極爭取政府委托、購買服務(wù)項(xiàng)目，幫助青年社會(huì)組織在樞紐型平臺(tái)中獲取參與社會(huì)治理的資源［12］。從構(gòu)建完善的青年事務(wù)治理體系角度，張良馴以國家青年發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施為例，認(rèn)為只有充分發(fā)揮各個(gè)政策執(zhí)行主體的功能作用，進(jìn)行跨部門的橫向協(xié)同治理和跨層級(jí)的縱向協(xié)同治理，才能匯聚各種協(xié)同治理的力量，形成協(xié)同治理的合力，提高協(xié)同治理的效能［13］。

以上觀點(diǎn)從不同的視角出發(fā)，論證了在青年公共政策實(shí)施過程中各類主體的功能定位。學(xué)者們都認(rèn)同共青團(tuán)組織應(yīng)當(dāng)扮演更重要的角色，但并不以掌握一定的事權(quán)為前提，而是要形成資源樞紐。但學(xué)者們均只在靜態(tài)的橫截面上簡要闡述了各個(gè)主體的功能發(fā)揮的基本理念和原則，缺少對(duì)其內(nèi)在維度的進(jìn)一步闡述，也未能從實(shí)踐中觀察其運(yùn)作邏輯產(chǎn)生的鮮活過程。本文嘗試引入中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化內(nèi)核中的“和合”思想，在《規(guī)劃》實(shí)施背景下，對(duì)青年公共政策制定與實(shí)施提出一種新的解釋框架。

二、青年公共政策實(shí)施“和合”模式的四重內(nèi)涵

青年公共政策實(shí)施涉及實(shí)施機(jī)制保障、部門協(xié)作強(qiáng)化、政策內(nèi)容落地、政策對(duì)象參與、政策效果評(píng)價(jià)以及政策再完善等各個(gè)環(huán)節(jié)的效能，都會(huì)受到其所處政治體制、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、文化理念和青年發(fā)展特點(diǎn)的影響。各級(jí)《規(guī)劃》將不同部門的青年政策予以集中，在政策高度上實(shí)現(xiàn)了頂層的統(tǒng)籌整合，在政策執(zhí)行上使得跨部門的溝通、銜接和聯(lián)動(dòng)更加緊密。青年公共政策由此從自上而下的單向度執(zhí)行模式和以共青團(tuán)為主力、較為狹窄的執(zhí)行主體范疇，向著不同方向的“和合”轉(zhuǎn)型，橫向與縱向相覆蓋、多元參與主體共同發(fā)揮治理功能的多維空間工作格局。

（一）頂層“和合”：堅(jiān)持黨對(duì)青年工作的領(lǐng)導(dǎo)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視、親切關(guān)懷青年一代，把青年工作上升為黨治國理政的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、全局性、戰(zhàn)略性工作。習(xí)近平總書記親自指導(dǎo)和推動(dòng)出臺(tái)中華人民共和國歷史上第一個(gè)青年發(fā)展規(guī)劃，從理論和實(shí)踐上明確了“黨管青年”原則。堅(jiān)持“黨管青年”的原則雖然是首次提出，但其精髓來源于長期以中國共產(chǎn)黨對(duì)青年工作領(lǐng)導(dǎo)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，是我們黨工作歷來堅(jiān)持的原則與理念。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，共青團(tuán)作為樞紐，形成了“同心共轉(zhuǎn)”的青年組織體系，統(tǒng)籌整合一切有利于青年發(fā)展的力量。

中國共產(chǎn)黨一直以來高度重視青年發(fā)展，對(duì)青年發(fā)展負(fù)有全方位的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！包h管青年”原則提出的依據(jù)，首先在于堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，切必然會(huì)反映到青年事務(wù)上來；其次在于黨與青年之間存在密切的關(guān)系；再次在于黨要加強(qiáng)對(duì)青年工作的有效治理［14］?！包h管青年”原則更加強(qiáng)調(diào)黨對(duì)青年發(fā)展的主體責(zé)任，體現(xiàn)為黨是中國特色青年發(fā)展政策體系的第一主體［15］。此外，黨的領(lǐng)導(dǎo)具有廣泛深刻的群眾基礎(chǔ)，其基層組織更是有機(jī)融合到社會(huì)肌理之內(nèi)，深入到人民群眾之中。在黨建帶團(tuán)建的工作格局下，黨團(tuán)組織成為凝聚基層社會(huì)、探索在社區(qū)這個(gè)最微小單位實(shí)現(xiàn)青年公共事務(wù)治理創(chuàng)新的關(guān)鍵力量。因此在青年發(fā)展協(xié)同治理中，黨團(tuán)組織不僅是政策領(lǐng)導(dǎo)者和推動(dòng)者，更是青年政策得以落實(shí)的現(xiàn)實(shí)參與者和實(shí)踐者。

“黨管青年”的原則在一個(gè)區(qū)域內(nèi)的貫徹，可以從該地區(qū)黨委主政理念中充分反映?！兑?guī)劃》是中央最高領(lǐng)導(dǎo)直接推動(dòng)制定的，是中共中央和國務(wù)院印發(fā)的國家政策。在這樣一種自上而下政策傳導(dǎo)邏輯中，省級(jí)政府傾向于采納與中央保持一致的政策精神與行動(dòng)策略［16］。廣東省委作為省級(jí)層面主要領(lǐng)導(dǎo)和決策者，對(duì)全國性政策有著充分的創(chuàng)新和落實(shí)動(dòng)力。參照中央的做法，廣東以省委省政府文件的形式高規(guī)格出臺(tái)《廣東中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2018－2025 年）》，各級(jí)黨委抓青年工作力度明顯增強(qiáng)，“黨管青年”的機(jī)制不斷健全。一方面，廣東省委分管領(lǐng)導(dǎo)、省政府聯(lián)系共青團(tuán)工作（固定表述）領(lǐng)導(dǎo)帶頭研究青年工作，出席共青團(tuán)和青年活動(dòng)，解決青年工作的問題和困難。另一方面，廣東在全國率先將“落實(shí)中央及省關(guān)于青年和共青團(tuán)工作重大決策部署”納入政策跟蹤審計(jì)專項(xiàng)，把“青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施工作情況”作為其中的核心指標(biāo)，以審計(jì)促進(jìn)“黨管青年”原則落地落實(shí)。首次審計(jì)已經(jīng)在8 個(gè)地市展開。根據(jù)計(jì)劃，該項(xiàng)工作將在2023 年以前實(shí)現(xiàn)對(duì)廣東21 個(gè)地市的全覆蓋。

通過被納入黨委的議事日程和考核范疇，青年公共政策實(shí)施實(shí)現(xiàn)了在頂層上的“和合”?！兑?guī)劃》將原有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下成功的青年工作經(jīng)驗(yàn)上升為政策層面的統(tǒng)一性規(guī)定，隨著制度的不斷完善，各級(jí)黨委對(duì)新時(shí)代青年發(fā)展承擔(dān)更多的責(zé)任，為青年創(chuàng)造更好的成長環(huán)境。在工作實(shí)踐上，每一級(jí)別的黨委作為主政的中樞，匯聚了該地區(qū)最大的資源能量，能構(gòu)建起強(qiáng)大的頂層推動(dòng)力，形成青年事務(wù)的整體性部署。在整體理念上，青年公共政策通過上升為黨委的主政意志，顯然已經(jīng)從原則性的表述，或者僅僅聚焦于對(duì)青年思想的引領(lǐng)，逐漸向科技創(chuàng)新、居住改善等更加豐富的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)展。

（二）橫向“和合”：青年公共政策實(shí)施的跨部門協(xié)同

在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府職能部門立足于自身固有職能，承擔(dān)著具體青年事務(wù)和工作。由于青年工作的對(duì)象為某一固定年齡段的所有人群，而不是按照特定特征進(jìn)行垂直細(xì)分固定人群，所以總體呈現(xiàn)出綜合性和多樣性特征，跨越了多個(gè)政府部門行政對(duì)象邊界。青年公共政策因此涉及多領(lǐng)域、多層級(jí)、多部門，基本嵌入到現(xiàn)行政策體系之中，并受到既有政策的制約。政府部門在各自職責(zé)領(lǐng)域制定和執(zhí)行政策，通常都會(huì)和青年群體產(chǎn)生工作交集。其中一種是雖然未能以青年冠名，但其職能和政策對(duì)象以青年為主，比如教育、人社、體育等領(lǐng)域。另外一種是雖然工作對(duì)象中青年沒有明顯比例優(yōu)勢，但政策實(shí)施對(duì)青年群體產(chǎn)生了重要影響，如城鄉(xiāng)建設(shè)、文化等領(lǐng)域，青年是重要的建設(shè)參與者和政策紅利共享者。

在社會(huì)治理領(lǐng)域愈來愈精細(xì)的趨勢下，青年問題已經(jīng)不是某一領(lǐng)域的單一問題，而是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的綜合性問題，只有綜合治理、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌才能更好地予以解決，這就需要多個(gè)職能部門的配合。而政府部門是按照職能領(lǐng)域進(jìn)行橫向劃分的，工作對(duì)象和范圍存在著明顯的邊界。目標(biāo)有異、溝通不暢的黨政部門往往從自身利益出發(fā)做出決策、采取行動(dòng)，導(dǎo)致各自為政現(xiàn)象的大量出現(xiàn)［17］?！兑?guī)劃》實(shí)質(zhì)上是行政利益格局的再整合，它涵蓋青年發(fā)展的全域內(nèi)容，從聯(lián)合發(fā)布到聯(lián)合執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)了青年政策文本形式的拓展和青年政策制定與執(zhí)行的有機(jī)銜接［18］。

青年發(fā)展規(guī)劃對(duì)于共青團(tuán)組織，最大的意義是提供了協(xié)調(diào)黨政部門參與和支持青年工作的國家政策依據(jù)［19］?！兑?guī)劃》的政策文本和工作部署也明確規(guī)定，要建立跨部門的綜合性青年工作協(xié)調(diào)機(jī)制——青年工作聯(lián)席會(huì)議。經(jīng)過征求意見和報(bào)送請(qǐng)示等環(huán)節(jié)，廣東于2019年10 月印發(fā)了省級(jí)青年工作聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)席會(huì)議名單，明確省委分管領(lǐng)導(dǎo)和省政府聯(lián)系共青團(tuán)工作領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議召集人，省委統(tǒng)一戰(zhàn)線工作部、省委政法委員會(huì)、省委網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室等22 家單位為聯(lián)席會(huì)議成員單位，清晰梳理了彼此在規(guī)劃實(shí)施工作的職責(zé)任務(wù)，并確定了每個(gè)單位由一名副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議成員，一名正處級(jí)同志擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員。2020 年10 月，由于工作的需要，省公安廳、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省殘聯(lián)作為新成員被納入聯(lián)席會(huì)議，成員單位增至25 個(gè)。與全國中長期青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施工作部際聯(lián)席會(huì)議成員單位相比，廣東新增了統(tǒng)戰(zhàn)、政法、科技、工信、司法、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、港澳、工會(huì)和婦聯(lián)等部門。在青年統(tǒng)戰(zhàn)、青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、青年均衡發(fā)展、港澳青年工作等具有廣東特色的青年工作領(lǐng)域確保都有相應(yīng)的職能部門深度參與。

按照安排，聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在共青團(tuán)組織。聯(lián)席會(huì)議的成立為廣東共青團(tuán)橫向“和合”爭取更多資源打造了平臺(tái)，提供了制度的便利，也為共青團(tuán)在青年公共政策實(shí)施中“充權(quán)”提供了一種可能。通過擔(dān)任召集人的黨政領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)，共青團(tuán)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，各職能部門密切聯(lián)動(dòng)，聯(lián)席會(huì)議機(jī)制功能的發(fā)揮將貫穿《規(guī)劃》實(shí)施的政策轉(zhuǎn)化、中期評(píng)估、督導(dǎo)考核全過程，這是各級(jí)中長期青年發(fā)展規(guī)劃得以切實(shí)落地的有效措施保障。這就意味著，共青團(tuán)組織不僅在編制規(guī)劃的時(shí)候發(fā)揮了重要作用，在落實(shí)規(guī)劃、制定和執(zhí)行具體青年政策的時(shí)候也被賦予了更多的職能。

在橫向“和合”的政策架構(gòu)中，共青團(tuán)組織可以以聯(lián)席會(huì)議辦公室的名義，向各個(gè)職能部門溝通對(duì)接收集青年發(fā)展?fàn)顩r信息，推動(dòng)制定發(fā)布青年發(fā)展政策，已經(jīng)實(shí)質(zhì)上成為青年公共政策流、資源流、信息流和執(zhí)行流的樞紐。同時(shí)也擴(kuò)大了在黨政體系中涉及青年群體各項(xiàng)事務(wù)的話語權(quán)，得到更多的資源支持，提升了工作的顯示度，并為推動(dòng)自身深化改革提供了更廣泛的支持，實(shí)現(xiàn)從具體青年工作的“動(dòng)員層”到推動(dòng)青年公共政策的“保障層”的職能飛躍［20］。

（三）縱向“和合”：青年公共政策實(shí)施的跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)

就公共政策從高層到低層的執(zhí)行而言，更高層級(jí)地方政府執(zhí)行中央政策的主要特征是整體性；中級(jí)地方政府執(zhí)行中央政策的主要特征是創(chuàng)造性；基層地方政府執(zhí)行中央政策的主要特征是堅(jiān)定性［21］。綜合性、廣域性公共政策的落實(shí)，是上一級(jí)政策意圖和下一級(jí)政策環(huán)境、能力之間相互磨合的結(jié)果?！罢咝盘?hào)”經(jīng)歷著從接受、解釋、內(nèi)化、轉(zhuǎn)換到執(zhí)行的復(fù)雜政策過程，國家與地方之間存在著“決策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系”［22］。《規(guī)劃》有著鮮明的時(shí)代需求，體現(xiàn)了“青年優(yōu)先發(fā)展”的新時(shí)代青年工作理念，其制定與實(shí)施具有較強(qiáng)的探索性和創(chuàng)新性。但是對(duì)這樣一項(xiàng)剛剛起步、需要上下緊密配合、兼具措施實(shí)效與理念倡導(dǎo)的社會(huì)政策來說，在落實(shí)過程中如何顧及下一層級(jí)的工作實(shí)際情況，充分發(fā)揮基層的主觀能動(dòng)性，以期實(shí)現(xiàn)政策實(shí)施的縱向“和合”，是需要我們?cè)谂涮状胧┰O(shè)計(jì)中重點(diǎn)考量的地方。

地方政府將《規(guī)劃》的政策價(jià)值內(nèi)核進(jìn)行地區(qū)性的內(nèi)化，并將其作為政策制定的導(dǎo)向，按照國家《規(guī)劃》的價(jià)值原則在政策制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的“制度化再分配”是《規(guī)劃》傳遞的最終目標(biāo)［23］。在下級(jí)建立與上級(jí)類似的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是大部分垂直性工作領(lǐng)域常見的做法。這可以將上級(jí)行之有效的工作做法通過一定的“仿擬”延續(xù)至下一層，使不同層級(jí)之間呈現(xiàn)執(zhí)行層的一致性。在《規(guī)劃》的實(shí)施工作中，廣東各級(jí)共青團(tuán)組織將建立以黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任召集人的聯(lián)席會(huì)議作為重中之重。截至2020 年底，廣東全省21 個(gè)地市的市本級(jí)以及126 個(gè)縣（市、區(qū)）和中山、東莞建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，為縱向“和合”奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

縱向“和合”的另一種有效方式是開展工作試點(diǎn)。作為一項(xiàng)極具中國特色的治理機(jī)制，政策試點(diǎn)被頻繁地、廣泛地運(yùn)用于各項(xiàng)改革和重大政策當(dāng)中［24］。在以試驗(yàn)推動(dòng)的試點(diǎn)改革中，通過科層動(dòng)員與社會(huì)動(dòng)員的廣泛運(yùn)用、橫向示范與縱向吸納的政策擴(kuò)散模式、過程督查與節(jié)點(diǎn)評(píng)估的同向發(fā)力疊加驅(qū)動(dòng)，分散試驗(yàn)上升為全局性政策［25］。青年公共政策試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的擴(kuò)散，就是以探索出來的成果為導(dǎo)向，推動(dòng)政策主體形成可參考的工作目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)政策效能的全局性覆蓋。

共青團(tuán)中央在2019 年開展了第一輪全國中長期青年發(fā)展規(guī)劃試點(diǎn)，遴選7 個(gè)縣區(qū)參與。深圳市寶安區(qū)作為華南地區(qū)唯一一個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，制訂了促進(jìn)青年發(fā)展年度計(jì)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)清單，發(fā)布了寶安青少年年度十大民生實(shí)事，其中涵蓋加強(qiáng)心理健康服務(wù)、促進(jìn)青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、服務(wù)新興領(lǐng)域青年等十大工作，并將建設(shè)青年發(fā)展型城區(qū)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，與政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)治理創(chuàng)新相結(jié)合，把青年發(fā)展融入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃。2020 年，共青團(tuán)中央擴(kuò)大試點(diǎn)縣區(qū)范圍，廣東共青團(tuán)支持江門鶴山和中山石岐申報(bào)，并成功入選。2021 年，在鞏固既有試點(diǎn)工作成果的基礎(chǔ)上，廣東共青團(tuán)積極籌備擴(kuò)大省級(jí)試點(diǎn)范圍，遴選更多具有較好青年工作基礎(chǔ)的縣區(qū)（街道）參與試點(diǎn)。

在試點(diǎn)工作的帶動(dòng)下，有條件的地市、區(qū)縣積極創(chuàng)新規(guī)劃推動(dòng)方式，聚焦讓青年在城市建設(shè)中發(fā)揮更大的主觀能動(dòng)性，制定“讓城市對(duì)青年發(fā)展更友好，讓青年對(duì)城市發(fā)展更有為”的青年型城市（社區(qū)）建設(shè)方案，為青年在就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)適應(yīng)、公共參與等方面提供更多項(xiàng)目和政策幫扶。如廣州提出建設(shè)“青年創(chuàng)新型城市”，深圳、東莞等先后提出“青年發(fā)展型城市”建設(shè)方案，珠海探索打造“青年友好型城市”，通過以上的聯(lián)動(dòng)，《規(guī)劃》實(shí)施初步實(shí)現(xiàn)了青年公共政策的理念和措施的縱向“和合”，形成了聯(lián)動(dòng)的政策合力。

回溯青年公共政策自上而下的縱向傳導(dǎo)過程可見，國家層級(jí)的青年規(guī)劃重在理念的形成和戰(zhàn)略的部署，經(jīng)過省一級(jí)“在地化”后，地市、區(qū)縣兩級(jí)就有更加精準(zhǔn)的參照樣本。從廣東的實(shí)踐看，各級(jí)共青團(tuán)組織作為青年政策的“樞紐”，在基于對(duì)地情的充分了解，對(duì)所轄區(qū)域青年群體發(fā)展?fàn)顩r的充分把握的基礎(chǔ)上，從政策謀劃到落地推動(dòng)均采取了一系列有效的措施，形成了各層級(jí)推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施的有效經(jīng)驗(yàn)。

（四）內(nèi)外“和合”：青年公共政策的實(shí)踐再調(diào)整

《規(guī)劃》的出臺(tái)，向“全社會(huì)釋放出青年單獨(dú)規(guī)劃、青年特點(diǎn)特殊照顧、青年發(fā)展優(yōu)先保障”的政策信號(hào)［26］。制定統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、適度的青年公共政策是解決青年生存和發(fā)展問題、激發(fā)青年活力、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的重要社會(huì)命題。如何實(shí)現(xiàn)本地區(qū)青年公共政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有機(jī)銜接，將青年公共政策嵌入到成熟的政策體系中，如何更好地回應(yīng)青年的集中需求，是政策制定和執(zhí)行主體需要深入思考的兩大課題。

青年群眾是青年公共政策的獲益方，其在政策制定和實(shí)施中的地位應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞肿鹬?。一?xiàng)科學(xué)的公共政策必定是在經(jīng)過對(duì)政策對(duì)象需求的充分研判基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。因此，讓青年參與到青年公共政策形成的全過程、在政策實(shí)施中發(fā)出青年聲音是保證青年公共政策具有鮮活度和生命力的內(nèi)在要求。隨著經(jīng)濟(jì)體制的深化變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的調(diào)整、思想觀念的多樣豐富，青年的價(jià)值觀念、利益訴求、生活方式、行為方式、交流方式及聚集方式等群體性規(guī)律也正在發(fā)生著深刻的變化。傳統(tǒng)的青年工作方式和聯(lián)系青年的途徑都受到極大挑戰(zhàn)。如何反映青年聲音、體現(xiàn)青年精神面貌，將其基本需求升華為公共政策，并有機(jī)嵌入現(xiàn)行政策體系，是青年公共政策制定主體的一項(xiàng)必備能力。

調(diào)查研究是了解目標(biāo)群體基本需求的有效方式。廣東共青團(tuán)制定了青年調(diào)研專項(xiàng)制度，將調(diào)查研究能力作為團(tuán)干部的基本工作要求，將傾聽青年聲音、反映青年需求作為考察團(tuán)干部工作表現(xiàn)的重要依據(jù)。為制度化、規(guī)范化、常態(tài)化開展青少年調(diào)查提供了重要的方法論，為更科學(xué)、更有針對(duì)性地制定青年政策、服務(wù)青年需要提供了明確的制度依據(jù)。共青團(tuán)廣東省委先后圍繞《規(guī)劃》實(shí)施開展了“廣東青年思想動(dòng)態(tài)”“廣東‘快遞小哥’發(fā)展面臨的突出問題”等多項(xiàng)青年專題調(diào)研，將調(diào)研結(jié)果運(yùn)用于青年政策制定和青年服務(wù)項(xiàng)目開展，并在2019 年9月的省聯(lián)席會(huì)議第一次全體會(huì)議上審議通過首批青年民生實(shí)事項(xiàng)目。項(xiàng)目包括7 大類14 小項(xiàng)，涵蓋青年就業(yè)、青少年權(quán)益維護(hù)等多個(gè)方面，其政策緣起基本來自對(duì)青年群體動(dòng)態(tài)和趨勢的精準(zhǔn)把握。

為了進(jìn)一步量化青年發(fā)展的態(tài)勢，廣東共青團(tuán)還設(shè)計(jì)了40 個(gè)重要的青年發(fā)展指標(biāo)，形成《廣東省中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2018－2025 年）統(tǒng)計(jì)監(jiān)測指標(biāo)》，并在省聯(lián)席會(huì)議第一次全體會(huì)議上審議通過。在具體的執(zhí)行中，廣東共青團(tuán)還聯(lián)合省統(tǒng)計(jì)局制定了指標(biāo)收集和發(fā)布的規(guī)范，為建立青年發(fā)展監(jiān)測體系提供了制度依據(jù)。定量評(píng)估的指標(biāo)體系有效推動(dòng)了青年公共政策執(zhí)行主體在工作中感知需求、加強(qiáng)銜接、相向而行，最大程度實(shí)現(xiàn)了政策制定、執(zhí)行與效果的協(xié)同，從而更好地構(gòu)建了青年工作的合力，實(shí)現(xiàn)了公共政策施與受之間的和諧。

從青年公共政策落實(shí)的主客體互動(dòng)關(guān)系來看，結(jié)合主觀感知評(píng)價(jià)和客觀數(shù)據(jù)評(píng)估開展精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)監(jiān)測，能有力促進(jìn)公共政策內(nèi)外“和合”，達(dá)成內(nèi)在價(jià)值和外部效應(yīng)之間的有機(jī)銜接。設(shè)計(jì)科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范的青年調(diào)查研究和青年發(fā)展統(tǒng)計(jì)指標(biāo)監(jiān)測的結(jié)合，能精確反映青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)條件，幫助摸清青年發(fā)展既有政策底數(shù)，劃定一定地域內(nèi)青年工作的起始點(diǎn)，這是青年政策得以有效實(shí)施的基本前提。青年調(diào)查主題和指標(biāo)體系的取舍，在一定程度上反映了政策制定和執(zhí)行主體對(duì)青年規(guī)劃實(shí)施的方向與思路。該過程可以幫助政策制定和執(zhí)行主體抓住政策落實(shí)的主要問題，推動(dòng)解決青年的關(guān)鍵需求。青年調(diào)查研究和指標(biāo)的評(píng)估過程，也能充分衡量青年對(duì)公共政策實(shí)施的主觀評(píng)價(jià)，對(duì)上一階段各項(xiàng)青年工作進(jìn)行精準(zhǔn)衡量，幫助青年政策制定者和執(zhí)行者有的放矢，進(jìn)行更加精準(zhǔn)的政策調(diào)整。

三、結(jié)論

“和合”模式作為推動(dòng)青年公共政策落實(shí)的一種路徑，并非是一個(gè)全新的事物，它蘊(yùn)含著中國優(yōu)秀傳統(tǒng)治理理念。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來的社會(huì)資源配置方式轉(zhuǎn)變、社會(huì)管理方式變革、社會(huì)運(yùn)行方式創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)情況，都給青年事務(wù)的工作模式、動(dòng)員方式帶來了新的挑戰(zhàn)。共青團(tuán)組織沒有明確的行政職權(quán)邊界，這是共青團(tuán)開展青年工作的靈活優(yōu)勢，但也因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的資源保障而對(duì)服務(wù)青年的力度造成削弱。

因此，青年事務(wù)的內(nèi)在特點(diǎn)決定了要探索一種各個(gè)主體能更好地發(fā)揮能動(dòng)作用，形成順暢銜接和有機(jī)協(xié)調(diào)、符合新時(shí)代青年群體和青年工作需求的“和合”模式。通過這種模式，實(shí)現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，共青團(tuán)組織為樞紐，進(jìn)一步優(yōu)化職能部門參與青年公共事務(wù)的治理，最大限度整合社會(huì)力量。目前，包括廣東在內(nèi)的部分地區(qū)，通過《規(guī)劃》的實(shí)施，對(duì)“和合”模式的探索已初見成效，覆蓋頂層、橫向、縱向和內(nèi)外的多重維度模式已經(jīng)頗具雛形，且顯著推動(dòng)青年公共政策的落實(shí)。但與黨對(duì)青年工作的要求和青年群體自身需求相比，還有著較大的差距?！昂秃稀蹦Ｊ骄唧w效用的發(fā)揮仍需強(qiáng)力措施予以保障。

當(dāng)前，在中長期青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施中，在一定程度上存在著“上熱下冷、寒熱不均”的問題，各個(gè)層級(jí)、各個(gè)地方、各個(gè)領(lǐng)域都有進(jìn)展不平衡的情況。行動(dòng)得快、基礎(chǔ)條件較好的地區(qū)，已經(jīng)按照既定規(guī)劃推進(jìn)，進(jìn)行了部署落實(shí)。有的還由黨政部門牽頭，出臺(tái)了一攬子政策體系，形成了切合地域特征和青年特點(diǎn)的創(chuàng)新做法。而行動(dòng)較為遲緩、基礎(chǔ)條件較為薄弱的部分地區(qū)，對(duì)青年發(fā)展的政策倡導(dǎo)與效能轉(zhuǎn)換意識(shí)不強(qiáng)，黨委重視度也不夠，未能有效爭取相關(guān)部門支持，存在聯(lián)動(dòng)機(jī)制空轉(zhuǎn)、共青團(tuán)單打獨(dú)斗的現(xiàn)象，規(guī)劃作用被弱化，基層青年工作“缺編制、缺經(jīng)費(fèi)、缺陣地、缺人員”的情況仍然比較常見。

究其原因，一方面，青年政策實(shí)施的資源整合缺乏有效路徑。此處所說的“資源整合”并非僅僅局限于人財(cái)物的整合，而是指各方面現(xiàn)有的資源和力量統(tǒng)合還有待加強(qiáng)，社會(huì)層面青年事務(wù)主體的動(dòng)員能力還跟不上政策實(shí)施所需要的社會(huì)動(dòng)力。一些經(jīng)實(shí)踐證明的好經(jīng)驗(yàn)好做法仍囿于主客觀條件的限制未能推廣實(shí)施。另一方面，推進(jìn)宏大成體系的青年公共政策落實(shí)面臨全新挑戰(zhàn)，共青團(tuán)組織跨部門對(duì)整體資源的調(diào)動(dòng)能力還明顯不足，將從頂層“和合”獲取的政治動(dòng)能轉(zhuǎn)化成工作推力的能力偏弱，推動(dòng)政策文本落實(shí)的路徑較少。

因此，各級(jí)共青團(tuán)組織需要肩負(fù)起被賦予的政策引領(lǐng)職責(zé)，進(jìn)一步爭取獲得更多的資源。特別是要通過加強(qiáng)青年公共政策與既有政策和遠(yuǎn)景規(guī)劃的銜接，將青年發(fā)展置于更為廣泛的政策視野。同時(shí)發(fā)揮好“和合”模式帶來的社會(huì)對(duì)青年發(fā)展的廣泛認(rèn)同，進(jìn)一步貫徹“青年優(yōu)先發(fā)展”的理念，在社會(huì)上營造對(duì)青年發(fā)展更加友好的環(huán)境氛圍，讓青年群體享受到政策紅利。