基于國家主導(dǎo)的粵港澳大灣區(qū)公共治理融合：條件保障、現(xiàn)實困境與路徑探析

（廣東金融學(xué)院 工商管理學(xué)院，廣東 廣州 510521）

一、問題的提出

在經(jīng)濟和科技發(fā)展推動下，國家之間、區(qū)域之間經(jīng)濟合作和社會交往越來越頻繁與密切，當(dāng)不同區(qū)域之間的經(jīng)濟合作和社會交往聯(lián)系發(fā)展到一定程度時，跨行政區(qū)域的公共治理協(xié)同和融合，成為亟須面對和回應(yīng)的問題。建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，是中共中央、國務(wù)院在充分考慮到香港、澳門2個特別行政區(qū)和珠三角地區(qū)隸屬于廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、惠州、中山、江門、肇慶等9個城市在經(jīng)濟合作與社會聯(lián)系方面已經(jīng)達到較高水平這一現(xiàn)實條件，依據(jù)區(qū)域合作發(fā)展的客觀規(guī)律，順勢而為提出的重大決策。這既是新時代推動形成新發(fā)展格局的新舉措，也是推動“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的新實踐。從國家層面制定粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，能夠有效促進內(nèi)地和港澳的交流合作水平，提升粵港澳區(qū)域整體發(fā)展的競爭力，保持長期的繁榮穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢，從而帶動整個國家的經(jīng)濟發(fā)展。

珠三角地區(qū)是我國經(jīng)濟活力最為活躍的地區(qū)之一，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是市場活躍，市場化程度高；二是經(jīng)濟發(fā)達，經(jīng)濟開放程度高，這是國家制定粵港澳大灣發(fā)展規(guī)劃的現(xiàn)實基礎(chǔ)。以珠三角地區(qū)為基礎(chǔ)，提出粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，核心內(nèi)容是建設(shè)世界級城市群，打造全球范圍內(nèi)具有世界競爭力的重要空間載體，有效對接“一帶一路”，開創(chuàng)對外開放新格局，構(gòu)建高水平區(qū)域合作平臺。自香港和澳門回歸以來，20多年的“一國兩制”實踐經(jīng)驗，為當(dāng)下粵港澳大灣區(qū)共同建設(shè)和協(xié)同治理提供了良好的實踐基礎(chǔ)，以往珠三角區(qū)域合作機制，諸如內(nèi)地與港澳關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)的安排（CEPA）、深港澳合作體系、港珠澳合作體系、廣深同城化機制等不同合作機制，其成敗得失的實踐歷程，在不同程度上為粵港澳大灣區(qū)的治理機制提供了可供借鑒的制度安排經(jīng)驗。然而，在當(dāng)下的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)和制度體系下，粵港澳大灣區(qū)存在“1個國家、2種制度、3個關(guān)稅區(qū)和4個核心城市”等空間與制度上的異質(zhì)性，使得粵港澳大灣區(qū)建設(shè)面臨著跨區(qū)域公共治理的挑戰(zhàn)，給粵港澳大灣區(qū)建設(shè)帶來困難，表現(xiàn)在以下幾個方面：一是粵港澳大灣區(qū)存在2種政治制度，香港、澳門實行原有的資本主義制度，廣東省所轄的9個城市實行社會主義制度。二是在法律制度上，粵港澳大灣區(qū)有3個法律體系，香港保留英美法系的判例法傳統(tǒng)，澳門保留大陸法系傳統(tǒng)，廣東9個城市則實行社會主義法律制度，實行中國特色社會主義法治體系。三是在貨幣和海關(guān)監(jiān)管體系上，3個地區(qū)都有獨立的貨幣體系和海關(guān)監(jiān)管體系，香港有港幣，澳門為澳門元，廣東省所轄9個城市的流通貨幣是人民幣。1個灣區(qū)，3種貨幣體系、3個海關(guān)監(jiān)管體系和3個法律體系，可見粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中的公共治理面臨極大的難度。四是粵港澳大灣區(qū)不同區(qū)域的公共治理的行政級別不對等。香港和澳門是特別行政區(qū)，直接隸屬于中央政府，在行政層級上與省級政府對等；廣東省所轄9個城市中，廣州和深圳屬于副省級，其他7個城市為地級市。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的地方政府行政層級地位的差異，導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中的合作權(quán)限不對等，香港和澳門享有高度自治的行政、立法和司法權(quán)限，廣東所轄的9個城市，其行政、立法和司法權(quán)限雖然有所差異，但與香港和澳門相比，則相差太大，合作權(quán)限差異性過大，給粵港澳大灣區(qū)合作向更深層次的深度發(fā)展和向更廣泛層面的廣度發(fā)展帶來障礙。

在黨中央、國務(wù)院作出粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的重大決策之后，學(xué)界對此進行了熱烈的討論，主要聚焦于如何融合粵港澳大灣區(qū)不同區(qū)域的公共治理、經(jīng)濟發(fā)展模式、文化理念思維、生活方式等諸多方面差異，構(gòu)建具有凝聚力、向心力的，可持續(xù)發(fā)展的世界級大灣區(qū)城市群。在打破區(qū)域限制和區(qū)域治理體系異質(zhì)性帶來的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)障礙方面，不同領(lǐng)域的學(xué)者提出了不同的應(yīng)對之道。有的學(xué)者從社會學(xué)和旅游管理學(xué)跨學(xué)科的角度，認為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)應(yīng)該充分利用“一帶一路”倡議框架下所制定的國家政策和已有的合作基礎(chǔ)設(shè)施，實施以市場為主導(dǎo)的發(fā)展模式，構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)文化、商業(yè)和旅游的融合發(fā)展機制[1]。有的學(xué)者從制度和法律角度，分析粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展的合作基礎(chǔ)和面臨的挑戰(zhàn)，提出以資源配置的市場一體化和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作的一體化等為路徑，突破行政壁壘以及體制差異，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)[2]。有學(xué)者認為粵港澳大灣區(qū)是在珠三角城市群基礎(chǔ)上升級的新型產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域，承載著引領(lǐng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、強化區(qū)域合作的重要使命，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)應(yīng)以經(jīng)濟全球化背景下的大都市圈作為產(chǎn)業(yè)聚集尺度，利用既有的基礎(chǔ)設(shè)施提升一體化水平，采取差異化的政策協(xié)調(diào)城市關(guān)系，開展產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、貿(mào)易體系、經(jīng)濟版圖的三層重構(gòu)[3]。安寧等學(xué)者將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)看成是我國“一帶一路”倡議下力圖建立多邊參與的、健康的全球經(jīng)濟合作機制的一個產(chǎn)物，對于打破美國主導(dǎo)的霸權(quán)式的全球經(jīng)濟框架具有重大意義，由此認為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)不應(yīng)該局限于實用學(xué)科的發(fā)展思維，而應(yīng)該置于更為宏觀的政治地理視野中進行討論[4]。王禹認為“一國兩制”既是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的制度優(yōu)勢，也在某些方面構(gòu)成嚴重的法律沖突和體制阻礙，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是國內(nèi)法上的區(qū)域合作，可以通過構(gòu)建“全面管治權(quán)”來解決這些沖突和障礙，將全面管治權(quán)看成是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的法理基礎(chǔ)，因此有必要構(gòu)建一套“一國兩制”路徑下的區(qū)際法和區(qū)制法理論體系，整合和應(yīng)對粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中的政治、經(jīng)濟、文化等方面的沖突[5]。

針對粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中所面臨的政治、經(jīng)濟、文化和社會等多方面異質(zhì)性帶來的合作障礙，學(xué)界和實踐界作了大量的研討和分析，總體來講，主要分為兩個層面來解決。一是從實用學(xué)科的思維出發(fā)，提出應(yīng)對之道，如經(jīng)濟學(xué)科從經(jīng)濟學(xué)角度探討產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、資源配置流轉(zhuǎn)以及區(qū)域經(jīng)濟一體化的實現(xiàn)路徑和措施?；诒緦W(xué)科領(lǐng)域提出的政策建議，雖然具有專業(yè)化特征，但缺乏整體性，對其他學(xué)科領(lǐng)域的政策建議考慮不足，出現(xiàn)“九龍治水，各管一方”的局面。二是從國家政治宏觀角度出發(fā)，將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)看成是國家整體戰(zhàn)略的一部分，從國家整體戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控角度出發(fā)，采取自上而下的行政強制手段加以同一規(guī)劃建設(shè)。這兩個層面的研究和探討，為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供了諸多的決策參考，也取得了一系列的成果。但毋庸諱言，單學(xué)科實用型的研究，缺乏宏觀整體性，以局部利益、體系利益作為研究目標(biāo)，缺乏系統(tǒng)性和整體性，容易產(chǎn)生“按下葫蘆浮起瓢”的后果。以國家宏觀整體戰(zhàn)略為目標(biāo)，采取自上而下的行政體系力量進行粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，則會對該區(qū)域本已多元化的政治生態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展水平、多元文化價值觀產(chǎn)生一定的擠壓，甚至?xí)鲆暫蛡植繀^(qū)域的利益，產(chǎn)生對抗的心理和行為。本文認為，粵港澳大灣區(qū)不同區(qū)域存在政治制度、法律、經(jīng)濟水平等多方面的異質(zhì)性和差序格局，是客觀存在的現(xiàn)象，在合作過程中，如果存在統(tǒng)一的利益價值導(dǎo)向，形成相互融合的公共治理體系，這些差異的存在，不僅不會對粵港澳大灣區(qū)建設(shè)構(gòu)成障礙，反而會使得各個區(qū)域間形成很強的互補性，促進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的順利進行。之所以會產(chǎn)生粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和合作障礙，可以歸結(jié)為粵港澳地區(qū)之間及其自身內(nèi)部區(qū)域之間的深度合作不夠，這種不足，在很大程度上是源于不同空間管理主體之間的公共治理體系壁壘，缺乏共同的價值理念。構(gòu)建具有共同認知的價值理念，融合不同行政區(qū)域的公共治理體系，需要國家的干預(yù)和引導(dǎo)，這種干預(yù)和引導(dǎo)，既不適宜采用自上而下的行政權(quán)力來實行，也不適宜采用自下而上的逐步融合來實現(xiàn)。本文擬從粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的國家主導(dǎo)角度出發(fā)，探討粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中的公共治理體系融合路徑，既要避免因為自上而下強制性構(gòu)建大一統(tǒng)的公共治理體系帶來的對抗，也不適宜采取自下而上式的演進而形成具有共同價值理念的公共治理體系，因為這種路徑發(fā)展方向難以把控，結(jié)果難以預(yù)料，很容易失去快速發(fā)展的機會。

二、國家主導(dǎo)下的公共治理融合有助于推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的順利進行

（一）粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中合作模式的緣起和形成

灣區(qū)本是一個地理概念，后來引申為描述沿?？诎侗姸嗪８酆统鞘袠?gòu)成的港口群與城市群，由此衍生的經(jīng)濟效應(yīng)被稱為灣區(qū)經(jīng)濟[6]。灣區(qū)經(jīng)濟不僅包含經(jīng)濟合作和產(chǎn)業(yè)聚集的意蘊，而且還包含經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和人們品質(zhì)生活的內(nèi)涵。香港科技大學(xué)創(chuàng)校校長吳家瑋最早提出灣區(qū)概念，建議借鑒舊金山“深港灣區(qū)”，建設(shè)以香港為核心的灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式，強化核心城市對大都會區(qū)域的輻射作用，利用國際資本、科技創(chuàng)新推動粵港澳地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展[7]。2005年國務(wù)院在發(fā)布的《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004—2020）》中開始使用灣區(qū)概念，此后，粵港澳三地政府在2009年制定的《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》和2010年制定的《環(huán)珠三角宜居灣區(qū)建設(shè)重點行動計劃》中沿用該術(shù)語，并將之納入發(fā)展規(guī)劃政策中，提出構(gòu)建珠江口灣區(qū)、粵港澳共建世界級城市群；2014年，深圳市政府工作報告中提出“打造灣區(qū)經(jīng)濟”的規(guī)劃。2016年3月，國務(wù)院制定的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，明確提出“支持港澳在泛珠三角區(qū)域合作中發(fā)揮重要作用，推動粵港澳大灣區(qū)和跨省區(qū)重大合作平臺建設(shè)”；同月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見》，明確要求廣州、深圳攜手港澳，共同打造粵港澳大灣區(qū)，建設(shè)世界級城市群，這標(biāo)志著灣區(qū)建設(shè)由地方政府間的合作層次上升為中央政府的指導(dǎo)性合作層次。2017年粵港澳大灣區(qū)建設(shè)正式寫入政府工作報告，明確提出“要推動內(nèi)地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮港澳獨特優(yōu)勢，提升在國家經(jīng)濟發(fā)展和對外開放中的地位與功能”[8]。

2017年7月1日，在國家主導(dǎo)下，國家發(fā)展和改革委員會同粵港澳三地，在香港共同簽署《深化粵港澳合作 推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。該協(xié)議確立了包括推進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、提升市場一體化水平、打造國際科技創(chuàng)新中心、構(gòu)建協(xié)同發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、共建宜居宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈、培育國際合作新優(yōu)勢、支持重大合作平臺建設(shè)等內(nèi)容在內(nèi)的7個合作重點。緊隨其后，黨的十九大報告明確強調(diào)以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、粵港澳合作等為重點全面推進內(nèi)地與港澳互利合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)必然為港澳經(jīng)濟發(fā)展帶來重大機遇，港澳應(yīng)該充分把握中央的大力支持，充分利用特別行政區(qū)的獨特優(yōu)勢，強化與內(nèi)地特別是與毗鄰地區(qū)的合作。

2018年5月，在習(xí)近平總書記先后主持召開的中央政治局常委會會議和中央政治局會議上，黨和國家最高決策層審議《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》；同年8月，中央成立了由國務(wù)院副總理韓正任組長的粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，標(biāo)志著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)決策正式形成，由決策制定階段轉(zhuǎn)向決策執(zhí)行階段推進；同年11月，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，意見明確提出，以港澳廣深等4個城市為中心，引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，在珠江—西江經(jīng)濟帶貫徹創(chuàng)新綠色發(fā)展理念，開啟區(qū)域科學(xué)發(fā)展新篇章。2019年1月11日，國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室主要負責(zé)人代表中央對粵港澳大灣區(qū)發(fā)展提出5個發(fā)展戰(zhàn)略定位，這5個定位分別為：充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設(shè)的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈[9]。

2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。至此，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)由地方政府間的自愿合作形式上升到國家主導(dǎo)的戰(zhàn)略發(fā)展格局，逐步由框架性質(zhì)的合作協(xié)議演變?yōu)榫唧w可行的合作行動方案。

（二）粵港澳大灣區(qū)建設(shè)需要公共治理高度融合的支撐

粵港澳大灣區(qū)覆蓋的地區(qū)在地理空間上毗鄰，具有密切合作、獲取合作收益的巨大潛能。粵港澳大灣區(qū)合作的深度和廣度，受到粵港澳大灣區(qū)中不同行政區(qū)域公共治理融合的影響。粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的協(xié)調(diào)機制，在本質(zhì)上是一系列市場化的制度性安排，這些制度安排的核心是統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度和市場監(jiān)管制度設(shè)計。表面上看，是市場準(zhǔn)入和市場監(jiān)管的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，其背后的本質(zhì)是公共治理的融合，只有在公共治理體系的統(tǒng)一性、融合性和協(xié)調(diào)性的背景下，才會產(chǎn)生高度統(tǒng)一、融合、協(xié)調(diào)的市場準(zhǔn)入和市場監(jiān)管體系，使得地區(qū)間的經(jīng)濟合作向深度和廣度發(fā)展。如果在同一地理空間區(qū)域內(nèi)，只有一個公共治理中心、公共治理理念和治理機制，就會容易形成高度統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入和市場監(jiān)管機制，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟活動。如果地理空間區(qū)域內(nèi)，公共治理多元化，有多個公共治理中心，各個公共治理區(qū)域治理理念、公共治理演變歷程和公共治理機制存在較大的差異，就會難以形成統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入和市場監(jiān)管制度。在這種情況下，當(dāng)經(jīng)濟貿(mào)易合作向深度和廣度發(fā)展時，公共治理的差異性就會成為合作的障礙，要突破經(jīng)濟合作發(fā)展的瓶頸，就必須尋求公共治理體系的融合和協(xié)調(diào)作為支撐?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)部行政空間公共治理的邊界清晰，行政層級明確且高低不一，既有香港與澳門2個特別行政區(qū)，也有廣東省省級行政區(qū)及其所轄的9個不同行政級別的城市行政區(qū)（包括副省級城市、計劃單列城市、地級市），以及更低行政級別的地區(qū)，還有各種形式的自由貿(mào)易區(qū)、開發(fā)區(qū)和保稅區(qū)等特殊形態(tài)的行政區(qū)域，形成各自相互獨立的公共治理空間，每個行政區(qū)域的公共治理的理念、演變歷程和治理機制存在非常大的差異。在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部，公共治理的邊界性和生產(chǎn)要素的流動性之間、公共治理的行政權(quán)力的垂直性和經(jīng)濟合作的平等性之間存在著顯著沖突，抑制粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。推動粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的各個行政區(qū)域之間的公共治理合作，提升公共治理體系的融合，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

（三）以國家為主導(dǎo)，推動粵港澳大灣區(qū)公共治理融合是必然選擇

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部各行政區(qū)域的公共治理融合，可以通過兩條路徑來實現(xiàn)。一是在經(jīng)濟合作過程中，逐步調(diào)整，通過演進的路徑來提升公共治理的協(xié)調(diào)性和一致性，實現(xiàn)公共治理的融合。二是以國家行政體制為基礎(chǔ)，以國家為主導(dǎo)，采取構(gòu)建的方式，實現(xiàn)各行政區(qū)域的公共治理融合。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部不同地區(qū)的公共治理，在各自的公共治理理念的主導(dǎo)下，形成了不同的公共治理機制。如果通過演進的方式來實現(xiàn)公共治理融合，耗費時間長、沖突多，難以協(xié)調(diào)各個行政區(qū)域的利益沖突，難以形成具有長遠戰(zhàn)略眼光、綜合平衡的公共治理融合體制。這就必然要求高于粵港澳大灣區(qū)的人、組織和機構(gòu)，引領(lǐng)和把控粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部各行政區(qū)域的合作，促進各行政區(qū)域的公共治理融合，中央政府就是最符合該項要求的組織機構(gòu)。從我國憲法以及其他相關(guān)法律規(guī)范來觀察，中央政府對粵港澳大灣區(qū)公共治理的干預(yù)、引導(dǎo)和把控，促進粵港澳大灣區(qū)公共治理融合，具有合法性。在港澳回歸后，中央政府對粵港澳大灣區(qū)的各個行政區(qū)域擁有了全面的行政治理權(quán)限，通過中央政府來推動主導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)的公共治理融合，已經(jīng)完全具備了現(xiàn)實基礎(chǔ)。我國是單一制國家，政體是人民代表大會制度，我國憲法規(guī)定全國人民代表大會是最高權(quán)力機關(guān)，中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各個地方行政機關(guān)的工作，全國地方各級人民政府都是中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都服從國務(wù)院，這些規(guī)定明確了中央政府對粵港澳大灣區(qū)各個行政地區(qū)和行政部門的行政治理權(quán)限，對粵港澳大灣區(qū)公共治理融合具有領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限，具有強力推動的權(quán)力基礎(chǔ)。在國家行政治理的主導(dǎo)下，可以為粵港澳大灣區(qū)公共治理沖突提供強有力的整合協(xié)調(diào)機制。在“一國兩制”下，粵港澳三地11個城市存在迥然不同的公共治理機制，這些差異廣泛存在于法律、行政政策和社會生活方式等方面，隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)向深度和廣度發(fā)展，公共治理的沖突就會變得更加明顯。公共治理沖突的本質(zhì)是地方政府的權(quán)力，這些地方政府在法律上都要接受中央政府的管治，地方權(quán)力都是來自中央政府的授權(quán)并對中央負責(zé)。因此，在粵港澳大灣區(qū)的公共治理面臨沖突、制約粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的情況下，擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的中央政府既能夠以上級政府的身份，對粵港澳大灣區(qū)公共治理面臨的沖突問題進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和規(guī)范，也能夠以利益局外人的身份，超然于利益紛爭之外，采取客觀公正的態(tài)度提出相應(yīng)的應(yīng)對措施，更容易受到?jīng)_突各方的理解和支持，更容易推進粵港澳大灣區(qū)公共治理融合的進程，更容易取得良好的融合效果。

三、公共規(guī)則差異性是粵港澳大灣區(qū)公共治理融合面臨的難點和理論困境

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)涉及香港、澳門和廣東省所轄的9個城市，共計11個城市，面積為5.4萬平方公里，截至2018年末，覆蓋地區(qū)人口約4012.96萬人，GDP達1.33萬億美元，約占全國經(jīng)濟總量的11.6%[10]?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)的各行政區(qū)域在不同治理主體的治理下，形成各具特色的治理理念和治理機制。這些治理理念和治理機制之間既有差異，也有共性，總體而言，差異多于共性，所涵蓋的行政區(qū)域在公共規(guī)則、法律體系、行政等級、經(jīng)濟發(fā)展水平等多方面的顯著差異，具有獨一無二的“一國兩制三法域”特點。香港和澳門在回歸前的治理主體分別是英國和葡萄牙，遵循西方公共治理理念，在公共治理領(lǐng)域中，更偏重分權(quán)治理。廣東省所轄的9個城市，是以堅持走中國特色社會主義道路為治理準(zhǔn)則，在公共治理中，更注重采取行政集中化的治理模式?；浉郯拇鬄硡^(qū)行政區(qū)域上的差異，既可能成為推動合作建設(shè)的動力，形成優(yōu)勢互補的發(fā)展局面，也可能成為合作的障礙，形成各自為政、各自發(fā)展的“行政孤島”。如何將粵港澳大灣區(qū)行政區(qū)域上的差異轉(zhuǎn)化為促進合作的動力而不是阻力，關(guān)鍵在于灣區(qū)建設(shè)的頂層設(shè)計，只有通過高屋建瓴的構(gòu)建和引領(lǐng)，才能消除不同行政區(qū)域的行政壁壘和治理規(guī)則隔閡，通過頂層設(shè)計，強化粵港澳大灣區(qū)不同行政區(qū)域的公共治理融合能力，提升粵港澳大灣區(qū)不同行政區(qū)域的公共治理融合水平和能力，通過公共治理融合上的溝通協(xié)作，建設(shè)法治化營商環(huán)境，保障粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟、文化和社會體系合作，是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵點之一。

粵港澳大灣區(qū)公共治理融合的難點之一表現(xiàn)在公共治理理念和實踐的差異上，由于香港、澳門長期受到西方公共治理理念的影響和公共治理實踐的引導(dǎo)，形成了迥然于內(nèi)地的政治價值觀和文化價值觀，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)可能產(chǎn)生一些互為排斥的公共治理價值觀，形成破壞和諧穩(wěn)定的離心力，這必然會抑制粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)進程。更為嚴重的是，公共治理中的政治理念認同和治理模式認同的差異，不僅僅表現(xiàn)在意識形態(tài)之中，而且有著向政治活動和日常生活方式演變的趨勢，甚至以暴力抗?fàn)幍男问?，拒絕認同、抵制融合。從公共治理融合的現(xiàn)實層面來看，這種認同差異以及行動發(fā)展走向，破壞了社會正常秩序的發(fā)展，對粵港澳大灣區(qū)向一體化發(fā)展構(gòu)成嚴重障礙。因此，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部，如何確立共同的國家認同和民族認同，并以國家認同和民族認同來逐步彌合公共治理理念和實踐上的差異和裂痕，是公共治理融合的難點和重點之一。

粵港澳大灣區(qū)公共治理融合的難點之二表現(xiàn)在法律制度和司法實踐的沖突上?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)，最為緊迫的是要為生產(chǎn)要素自由流通提供協(xié)調(diào)有序的法律制度保障。當(dāng)下對粵港澳三地三個法域進行協(xié)調(diào)和整合的是“一國兩制”的憲制架構(gòu)安排，其主要是對香港和澳門兩個特別行政區(qū)的主權(quán)歸屬、國防和外交等事務(wù)作出一般性規(guī)定，主要內(nèi)容在于界定中央政府與特區(qū)政府之間的責(zé)任和義務(wù)，屬于一般性規(guī)定的范疇，還難以足夠保證生產(chǎn)要素高效互聯(lián)互通。因此，當(dāng)下的要務(wù)是，如何在遵循“一國兩制”的憲制框架下，探索公共治理的合作機制，形成相互融合的公共治理體系，且在這個公共治理體系中既能夠保持香港與澳門兩個特別行政區(qū)的高度自治，又能夠促進內(nèi)地與港澳，特別是粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部開放性和統(tǒng)籌性的形成與發(fā)展[11]。

粵港澳大灣區(qū)公共治理融合的難點之三表現(xiàn)在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部各地的經(jīng)濟利益沖突上?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)的地方政府要為本地經(jīng)濟發(fā)展負責(zé)，在合作過程中不可避免地會發(fā)生利益爭奪，在各地經(jīng)濟利益紛爭難以解決的情況下，公共治理的融合就成為一句空話。粵港澳大灣區(qū)9個城市和2個特別行政區(qū)有各自的特點和經(jīng)濟實力，它們相互之間的資源整合和產(chǎn)業(yè)布局的協(xié)調(diào)性存在顯著不足，相互間的競爭不亞于合作，這種現(xiàn)象在港珠澳大橋的建設(shè)上表現(xiàn)得比較明顯。港珠澳大橋從提出方案到完成，歷時20多年，涉及中央政府、港澳特別行政區(qū)、廣東省政府以及各個地方政府等多個行政主體的協(xié)商，結(jié)果是如此龐大的珠江口岸城市，20多年來僅有一座虎門大橋聯(lián)結(jié)東西兩岸，而虎門二橋、深中通道、深茂高鐵等項目長期沒有落地。此外，隨著廣州和深圳等中心城市的發(fā)展壯大，引發(fā)香港和澳門被邊緣化、被矮化的憂慮與討論，這些現(xiàn)象背后是粵港澳大灣區(qū)各地之間的利益爭奪，導(dǎo)致粵港澳地區(qū)之間以及地區(qū)內(nèi)部區(qū)域之間經(jīng)濟合作水平不高、深度不夠，由此會嚴重阻礙粵港澳大灣區(qū)公共治理的融合。

四、基于國家主導(dǎo)的粵港澳大灣區(qū)公共治理融合的策略選擇

粵港澳大灣區(qū)是國家戰(zhàn)略規(guī)劃的重要組成部分，是國家出于國家發(fā)展和治理需要而提出的空間建構(gòu)，是在新的政治空間內(nèi)，打破傳統(tǒng)地域空間的政府制度體系約束，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由有序流動和市場的一體化，乃至實現(xiàn)公共治理的融合。粵港澳大灣區(qū)是在國家層面主導(dǎo)提出，自上而下推廣落實，其戰(zhàn)略意圖在于以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)理念為核心，構(gòu)建跨行政區(qū)域的公共治理框架，將珠三角區(qū)域發(fā)展提升到國家尺度，成為承接“一帶一路”和“一國兩制”等的重要實踐[12]。與此相對應(yīng)，粵港澳大灣區(qū)公共治理領(lǐng)域，更離不開國家主導(dǎo)，以國家為主導(dǎo)，通過縱向管理和協(xié)調(diào)，削弱行政壁壘，推動和強化粵港澳大灣區(qū)公共治理融合，成為必然的政策選擇。

（一）探索法治建設(shè)路徑，夯實國家在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的全面管治權(quán)限

“一國兩制”是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的根本前提，一方面，“一國兩制”構(gòu)成粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的制度優(yōu)勢，在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部形成優(yōu)勢互補，相互促進，共同發(fā)展。但另一方面，“一國兩制”在某些方面構(gòu)成嚴重的法律沖突和治理體制障礙，抑制粵港澳大灣區(qū)公共治理融合，成為粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的障礙。因此，應(yīng)通過國家行使粵港澳大灣區(qū)全面管治的權(quán)限，探索粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部的法治建設(shè)，減少法律法規(guī)沖突，促進不同區(qū)域的法治協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)公共治理的融合。

在國家主導(dǎo)的粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)中，可以從粵港澳大灣區(qū)的區(qū)際的法律法規(guī)協(xié)議和粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部治理制度建設(shè)兩個角度來促進法治的協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)際法是在一個中國的前提下，對不同法域和法律制度的地區(qū)，構(gòu)建相應(yīng)的協(xié)議、制度安排和規(guī)范性文件，通過制定區(qū)際法來消弭粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部不同區(qū)域之間的法律法規(guī)沖突，推動區(qū)域合作，促進公共治理的融合，如2013年香港與澳門簽訂的《關(guān)于香港與澳門相互認可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》，以及廣東在2010年與香港、2011年與澳門分別簽訂的《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架》。隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)不斷深入發(fā)展，區(qū)域之間的法律法規(guī)沖突、制度沖突、政策沖突會不斷顯現(xiàn)出來，通過訂立區(qū)域之間的規(guī)范性合作條約，能夠有效避免沖突，強化合作，促進公共治理在區(qū)際的融合。

（二）構(gòu)建以國家為主導(dǎo)的多層級行政管轄的公共治理機制

我國多層級單一制的公共治理體制，以上級為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)地區(qū)間公共治理的差異和沖突，是該體制的一大特色。我國城市群發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和推行，在本質(zhì)上就是以上級政府或者中央政府為主導(dǎo)，將多個地區(qū)和城市構(gòu)建成一個新的行政區(qū)域，調(diào)整或者建構(gòu)新的公共治理規(guī)則，形成新的“地理空間”公共治理模式；中央政府在其中扮演著制度供給者、利益協(xié)調(diào)者和最終決策者等多個關(guān)鍵角色，并在此前提下，構(gòu)建多層級公共治理結(jié)構(gòu)。因此，在構(gòu)建的粵港澳大灣區(qū)多層級公共治理結(jié)構(gòu)體系中，應(yīng)該盡量將地區(qū)內(nèi)部的公共治理權(quán)限交由地方處理。涉及跨地區(qū)的公共治理權(quán)限，在上級政府的指導(dǎo)下，由關(guān)聯(lián)地區(qū)協(xié)商解決。上級政府也可以根據(jù)綜合平衡的考慮，出臺相應(yīng)的公共治理政策和措施，可以通過構(gòu)建區(qū)域縱向協(xié)調(diào)機制，確立區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，形成從中央到地方自上而下推動、上下聯(lián)動的區(qū)域合作模式；也可以通過地方政府相互之間探索區(qū)域合作的模式，借此尋求上級政府的支持和綜合協(xié)調(diào)，形成自下而上的演進模式，推進公共治理的融合，實現(xiàn)自上而下和自下而上的雙向互動，促進區(qū)域之間公共治理融合。

（三）構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)功能導(dǎo)向的公共治理機制

多層級治理機制包括兩個方面內(nèi)容，一是以政府管轄權(quán)為主導(dǎo)的公共治理框架；二是在國家主權(quán)規(guī)范下，形成以任務(wù)為導(dǎo)向的功能性治理結(jié)構(gòu)。任務(wù)導(dǎo)向型的功能性治理，是在遵從以管轄權(quán)為導(dǎo)向的行政治理的前提下，解決行政治理效率低下或者無法解決的問題。任務(wù)導(dǎo)向型的功能性治理機制中，公共治理的邊界既要受到行政區(qū)域邊界的約束，又會超出行政區(qū)域邊界，其治理特征在于政策導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，解決問題富有彈性。在這種治理結(jié)構(gòu)中，居民獲得的公共服務(wù)不僅來自政府，還來自公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)。在國家為導(dǎo)向的粵港澳大灣區(qū)公共治理中，充分發(fā)揮地域性治理和功能性治理的作用，前者以行政區(qū)域為基礎(chǔ)，以政治、政府和行政法規(guī)為主要手段開展公共治理活動；后者以社會成員流動空間、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)空間、社會成員活動網(wǎng)絡(luò)等為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮民間主體自治、社區(qū)自治等靈活性方式方法，解決公共空間維度的公共問題，開展公共治理活動。二者相輔相成、相互補充，而非相互排斥、相互競爭，共同推進粵港澳大灣區(qū)公共治理的融合。