水利主導(dǎo)權(quán)之爭：近代浙西水利議事會的成立與改組*

□ 張根福 邵 將

內(nèi)容提要 近代以來，受水旱天災(zāi)、兵燹破壞以及客民墾殖的影響，浙西水利遭受嚴重破壞。清末新政實施后，清政府鼓勵地方實行自治，乃有設(shè)立浙西水利議事會之提議。議事會籌設(shè)過程中圍繞水利治權(quán)、經(jīng)費來源即有激烈爭論。議事會成立后，為統(tǒng)籌地方水利工程，完善了組織框架和工程議決制度，力圖處理好自治組織與政府權(quán)力的關(guān)系，為浙西水利事業(yè)作出了重要貢獻。南京國民政府成立后，為統(tǒng)一水利行政，浙江省設(shè)立了水利局，強化了政府的水利主導(dǎo)權(quán)，并通過對議事會章程和相關(guān)制度的修訂，削弱議事會的權(quán)力，使其逐漸融入以政府為主導(dǎo)的水利行政體系之中。浙西水利議事會的成立與運作體現(xiàn)了近代政局動蕩下社會精英參與政府管理、分享政治權(quán)力的意圖，但作為政治權(quán)力的附庸，社會精英階層只能在既有的政治框架內(nèi)進行利益訴求，無力阻攔南京國民政府重建政府權(quán)威的努力。

以太湖流域為中心的江南地區(qū)一直是學(xué)界研究的重點，對于近代江南地區(qū)水利機構(gòu)的研究已有不少成果，但多數(shù)研究集中于蘇浙太湖水利工程局。如周勇軍《北京政府時期蘇浙太湖水利工程局探究（1919-1927）》①、陳嶺《民國前期江南水利紛爭與地方政治運作——以蘇浙太湖水利工程局為中心》②，都以蘇浙太湖水利工程局為研究對象，前者關(guān)注機構(gòu)本身，后者則重視機構(gòu)運行中國家、地方與個人利益之間的沖突。胡勇軍《“與水爭地”抑或“與民爭利”：民國初期太湖水域浚墾糾紛及其背后利益訴求研究》③，雖然主要關(guān)注太湖局密謀放墾湖田背后的國家與地方之爭，但仍是以督辦蘇浙太湖水利工程局為研究對象。在其它地區(qū)水利機構(gòu)的研究方面，馮賢亮、林涓《民國前期蘇南水利的組織規(guī)劃與實踐》④，以民國前期蘇南的水利進程為研究對象，從江南水利局、督辦蘇浙太湖水利工程局組織的調(diào)查、 規(guī)劃以及由此引發(fā)的沖突著手，研究其中地方政府與民間社會的關(guān)系。常嵩濤《水利、 主權(quán)與市政視野下的上?？Ｆ志郑?905-1938）》⑤，以南京國民政府時期的上?？Ｆ志譃檠芯繉ο?，但它不是簡單地關(guān)注浚浦局對水利變遷的影響，而是注意到浚浦局背后涉及到的主權(quán)以及與市政的關(guān)系。

與上述研究相比，對近代浙西⑥水利建設(shè)的重要機構(gòu)——浙西水利議事會的研究則比較薄弱，目前學(xué)界尚無專文進行論述，但在個別論著中有所涉及，如馮賢亮《近世浙西的環(huán)境、水利與社會》中有一節(jié)提及浙西水利議事會的設(shè)立，胡吉偉的博士論文《民國時期太湖流域水系治理研究》⑦對浙西水利議事會亦有所論述，但都沒有進行系統(tǒng)性的研究，更沒有關(guān)注到浙西水利議事會在1927年前后的變化。為此，本文以浙西水利議事會為研究對象，試圖通過對浙西水利議事會籌設(shè)、成立、運作和改組過程的分析，探析晚清民國以來浙西地區(qū)水利機構(gòu)的變遷及其動因，揭示地方自治組織與政府機構(gòu)圍繞水利主導(dǎo)權(quán)展開的爭論及近代政局動蕩下社會精英參與政府管理、 分享政治權(quán)力的意圖和無奈。

一、水利經(jīng)費與治權(quán)之爭：浙西水利議事會的籌設(shè)

“浙西為禹貢揚州之域，厥田惟下下，而財賦甲于天下者，以興水利故?！雹嗨麑φ阄鞯貐^(qū)的重要性不言而喻。相比蘇南地區(qū)，浙西的地形更為復(fù)雜，自然環(huán)境極易成災(zāi)。加之近代以來，受水旱天災(zāi)、兵燹破壞以及客民墾殖的影響，浙西水利遭受嚴重破壞，災(zāi)害時有發(fā)生。如光緒十五年（1889年），浙江大雨，各地均發(fā)生水災(zāi)，但屬杭嘉湖地區(qū)最為嚴重，⑨受災(zāi)人民“蕩析離居，餓莩載道”⑩，給當(dāng)時的社會造成極大沖擊。晚清以來，地方政府財政枯竭，水利設(shè)施修復(fù)無力。20 世紀(jì)初，浙西水利情況已十分嚴峻，“浙西之水悉歸太湖。今則江流久噎，湖水亦壅，若不及時疏治，恐數(shù)百年后，西浙居民不僅流為餓莩，將有魚鱟之患矣”?。在此背景下，地方乃有成立浙西水利議事會之提議。

清末新政給浙西水利議事會的成立提供了契機。光緒三十三年（1907年），清政府發(fā)文提倡自治，鼓勵各省成立諮議局，號召地方士紳加入，希望以此擴充政治參與的對象，增強清政府統(tǒng)治的合法性，延續(xù)清王朝的統(tǒng)治。

宣統(tǒng)元年（1909年），浙江省成立諮議局并召開第一屆諮議局會議。會上，有嘉興議員提出《興復(fù)浙西水利草案》，請求疏浚杭嘉河道。在湖州議員的建議下，后來的議決案將湖州也納入其中。?會后，浙江省巡撫批準(zhǔn)公布17 件議案，包括農(nóng)田水利會規(guī)則案和修浚浙西水利案，?并頒布了《農(nóng)田水利會規(guī)則》與《修浚浙西水利辦法》。?《農(nóng)田水利會規(guī)則》規(guī)定，“關(guān)于農(nóng)田間水利之土功事業(yè)，相度水道形勢或籌疏?；蜃h興修，其組織之公共團體以本會規(guī)則定之”，“凡關(guān)于農(nóng)田水利之應(yīng)籌疏浚及興修者，各鄉(xiāng)莊董圖及與水利之關(guān)系人，得就地自籌，組織團體，即命曰農(nóng)田水利會”。?《修浚浙西水利辦法》 則規(guī)定，“由杭嘉湖三府紳商領(lǐng)袖就省城組織浙西水利議事總會，由杭嘉湖道監(jiān)督之”，在本府范圍內(nèi)，可以“組織水利分會執(zhí)行其事務(wù)，如有關(guān)于協(xié)議者，得由總會聯(lián)絡(luò)之”?。

盡管《修浚浙西水利辦法》明確規(guī)定杭嘉湖三府紳商領(lǐng)袖可以組織浙西水利議事總會及其水利分會，但在操作過程中卻碰到了許多實際困難，尤其是修浚浙西水利的經(jīng)費來源問題一時無法落實，故浙西水利議事會暫時未能宣告成立。按宣統(tǒng)元年（1909年）公布的《修浚浙西水利辦法》，浙西水利經(jīng)費有三類來源，分別是善后絲捐、船捐以及罰金。善后絲捐從浙西三府項下各自提充；船捐為“凡小火輪及公司船進出口者各捐洋一元”，“其有輪船拖帶之民船進出口者各捐洋五角”；罰金為因受罰則處分所收。?罰金雖無人反對，但將善后絲捐作為浙西水利議事會經(jīng)費浙西三府態(tài)度并不積極，各府均稱善后絲捐“已挪移一空”?，所剩不多，需由其他籌款補充或從全省善后絲捐中提取。如杭州府稱“杭屬絲捐為數(shù)無多，以之興修水利，不敷甚鉅，應(yīng)請厘餉局盡數(shù)先行提撥外，再籌的款補充”；湖州府則稱“除本府善后絲捐外，應(yīng)請于通省善后絲捐內(nèi)提撥三萬元濟用”?。至于船捐，因主要是針對日商，對地方利益損害不大，故地方政府不予反對，但作為被征收對象的日商，卻持有不同意見。浙省政府與日本領(lǐng)事進行了交涉，希望日本領(lǐng)事同意對過往日船征收相關(guān)費用，但遭到日本領(lǐng)事的拒絕。日本領(lǐng)事以船捐的征收并非日本一國之事，需要各國的領(lǐng)事一致通過為由，拒絕了浙省政府的要求。?由于經(jīng)費來源問題沒有解決，最終拖慢了浙西水利議事會成立的步伐。不久，清政府滅亡，中華民國成立。1913年，第一屆浙江省議會召開，會上再次通過了浙西水利修浚案并于1914年公布。

1913年通過的浙西水利修浚案，有意將抵補金附捐作為治水經(jīng)費，因抵補金附捐涉及到各地公共事業(yè)，消息一經(jīng)公布，反對聲浪迭起。如崇德縣以“該縣抵補金附捐向征每石五角，以二角充積谷及公益之用，以三角充初等小學(xué)經(jīng)常之費”為由，請求另行籌辦治水經(jīng)費。但浙江公署態(tài)度強硬，批文“事關(guān)浙西各縣，本公署自能通盤籌畫，尤非該縣少數(shù)人民所能越瀆”，并呈請諮議局議決。海寧縣士紳“以是項抵補金支配教育、積谷、警察、地方公益習(xí)藝所之用，電請免提，另籌治水?？睢?，被政府以“疏浚水利亦屬地方要政，頻年水旱，田禾歉收，未始非河道失修之所致。與其議賑于既荒之后，孰若籌浚于未荒之先”為由反對。浙江民政廳發(fā)布公告：“無論原案規(guī)定，在抵補金附捐內(nèi)提撥或兼在地丁項下帶征，均應(yīng)一律辦理。”1915年，浙江省公署諮議會和水利委員會聯(lián)合對修浚浙西水利案進行核議，經(jīng)專案指定，抵補金附捐成為浙西水利經(jīng)費來源?！白运哪攴萜?，于抵補金附捐內(nèi)每石提銀三角，并以前留存之抵補金附捐一律撥充水利經(jīng)費?！?/p>

1916年浙江省議會召開第二屆常年會議，時任浙江省省長呂公望提出 《修浚浙西水利修正案》，其中略去了浙西水利議事會，意圖由政府主持對浙西水利的修浚，其目的是希望政府能夠掌控浙西水利經(jīng)費。此舉遭到德清籍議員許炳堃與其他兩位議員的堅決反對，并以“修浚浙西水利，籌地方之款，辦地方之事，性質(zhì)純屬自治，當(dāng)由地方組織機關(guān)董其事務(wù)，不可與水利委員會之為官治者相混”為由，仍主張由地方自治機構(gòu)負責(zé)浙西水利的修浚工作。此舉得到議員們的支持，并最終獲得通過。1916年11月11 日，修訂后的《修浚浙西水利修正案》公布，成為后來浙西水利議事會的“根本法”。

但在第二屆浙江省議會上，浙西水利經(jīng)費來源問題再次引起激烈爭論，經(jīng)討論，抵補金附捐被刪除，最終確定浙西水利經(jīng)費來源有四個：地丁附捐、貨物附加捐、絲捐以及繭捐。除地丁附捐由地丁銀帶征外，其余均由統(tǒng)捐局或繭捐委員帶收，并由財政廳按月?lián)芙庵磷h事會經(jīng)費存儲的銀行。其中地丁附捐為每地丁銀1 兩，帶征浙西水利經(jīng)費銀元5 分。貨物附加捐為浙西各統(tǒng)捐局所征貨物，每正捐銀元1 元，帶征浙西水利經(jīng)費銀元6 分，隨正捐帶收。絲捐為運絲經(jīng)絲每包加抽大洋1 元，由統(tǒng)捐局帶收。繭捐則規(guī)定干繭每百斤加抽大洋5角，由繭捐委員帶收。最終浙西水利議事會的經(jīng)費得以確立。

1917年秋，時任浙江省長齊耀珊令浙西十五縣選舉各縣水利議事會會員，由浙江省署加委充任，并委任杭縣知事姚應(yīng)泰、水利委員會技正林大同、杭縣會員祝震三人籌備浙西水利議事會。9月21 日，浙西水利議事會正式成立。

二、統(tǒng)籌地方水利工程：民國前期浙西水利議事會的運作

（一）組織框架

浙西水利議事會經(jīng)費由浙西15 縣人民負擔(dān)，會員人數(shù)按照每縣1 人的原則，定為15 人。各縣會員由縣議會推選，“被選者不限于縣議員，但縣議會議員當(dāng)選時不得兼充”。在15 名會員中選舉產(chǎn)生正副會長，任期一年，可以連選連任。依據(jù)此原則，選舉出了議事會的初始會員：“杭祝君震，海寧張君競勇，余杭張君立，嘉興盛君邦采，嘉善徐君士燾，崇德曹君元朗，海鹽李君開福，平湖朱君景章，桐鄉(xiāng)沈君濬昌，吳興潘君澄鑑，德清徐君允一，長興蔣君玉麟，武康陳君其禾，孝豐葉君向陽，安吉張君畇?！逼渲?，潘澄鑑為第一任會長，李開福為副會長。議事會開會期間，由全體會員進行工程議決，非開會期間，則由正副會長駐會，以處理相關(guān)事務(wù)。其余十三名會員則按四四五組合，抽簽分成三組，按月輪流駐扎辦事處，“有協(xié)助正副會長處理會務(wù)之責(zé)”。

浙西水利議事會辦事處設(shè)在杭州新市場惠興路。辦事處設(shè)有三個科室，分別是文牘科、技術(shù)科和會計兼庶務(wù)科。其中文牘科4 人，包括文牘員1人，書記2 人，速記1 人。文牘員負責(zé)處理五類事項：文件起草及各種紀(jì)錄、編制議事日程及應(yīng)議事件分配、保管檔案、保管圖書記錄、收發(fā)文件；書記負責(zé)輔助文牘員工作，并專司繕寫事宜；速記專司會場記錄。技術(shù)科設(shè)技術(shù)員1 人，負責(zé)調(diào)查測勘、工程復(fù)估以及工程制圖等事項，必須熟諳水利工程，專備“會員考究工程之用”。會計兼庶務(wù)科設(shè)會計兼庶務(wù)員1 人，主要負責(zé)辦理五類事項：議事會經(jīng)費收支、編造常年預(yù)算決算及每月收支表冊、保管議事會各種器具、印刷文件及投票紙分配、工役雇用進退事項等。

（二）工程議決與實施

浙西水利議事會實施的工程一般需在議事會會議上進行決議后方能進行。議事會會議分常會與臨時會兩種。常會每年春秋季各開一次，臨時會則在遇到緊急水利情況時召開。

議事會所審議的水利議案分為三類： 官廳交議、會員建議及人民或團體請愿。對這三類水利議案，議事會需要決定工程的先后緩急，并對相關(guān)工程的預(yù)算與決算進行決議。同時，涉及維護和發(fā)展十五縣水利的一切規(guī)章制度，都需由議事會決議。由此可見，議事會對浙西水利工程具有相當(dāng)大的議決權(quán)限。但議事會并非徹底的自治組織，因為所有的決議事項，都須由省長“核定批準(zhǔn)，方能有效”，如省長認為有不當(dāng)之處，可以發(fā)回復(fù)議，甚至“派員復(fù)查”。議事會作為一個自治組織，其存在是基于當(dāng)時政府權(quán)力所限與財政的匱乏，它是填補政府權(quán)力缺失的非政府機構(gòu)，而非站在政府的對立面。在興修地方水利的公共目標(biāo)上，兩者有著基本一致的價值與目標(biāo)取向，這也是議事會得以存在的基礎(chǔ)。

浙西水利議事會議決的工程項目分為兩類：一類是議事會負責(zé)的工程修浚，如第一屆常會通過的工程項目，基本上為跨縣境的重要工程；另一類是縣境之內(nèi)的小型農(nóng)田水利工程，采取經(jīng)費補助的形式，由地方自主興辦。

1918年，浙西水利議事會頒布《浙江水利特別經(jīng)費補助規(guī)則》，對各縣范圍內(nèi)的水利緊要工程進行經(jīng)費補助，規(guī)定各縣工程補助“須備具建議書及工程計劃，交由本會核議，或由縣呈請省長交議”；議事會議決通過、省長核準(zhǔn)之后，由該縣縣知事于工程開始時“按數(shù)向本會備文領(lǐng)取”；如果特別經(jīng)費屬于該縣征存未解之款，則由縣政府照數(shù)撥給，報議事會查核；補助經(jīng)費到縣或照撥后，須呈報省長備查； 該縣工程開辦時，“除呈縣轉(zhuǎn)報省長查核外，應(yīng)先將開辦日期及預(yù)算書交由本會查核”；工程進行中，議事會可以“隨時派員到工查察”，工程結(jié)束時，該縣“應(yīng)造具結(jié)算書二份，報告縣知事驗收，轉(zhuǎn)報省長并分報本會查核”?？梢?，此時浙西水利議事會基本掌握工程議決的主動權(quán)。

浙西水利議事會積極發(fā)揮組織職能，舉辦“工程亦頗不少”，如先后議決疏浚杭縣喬司鄉(xiāng)上塘河支港工程，吳興頔塘工程，孝豐烏墻弄辟河工程，安吉梅溪工程，桐鄉(xiāng)金牛塘河道工程，平湖皇姑塘河道工程，長興夾浦等溇港工程，嘉善華亭塘河工程，吳興北塘河、溇港、碧浪湖、菜花涇工程以及泖河上游汪德口工程，南苕溪沙嘴等工程。同時撥款補助武康險塘工程、 德清險塘以及縣城河道工程，桐鄉(xiāng)縣烏青鎮(zhèn)市河工程、 海鹽縣圩堤工程等?？梢哉f對浙西范圍內(nèi)的苕溪、南北湖、運河、溇港、泖河等重要水利工程均有涉及。民國時期浙西水利事業(yè)在議事會的努力下取得了較大成就。

當(dāng)然在具體的議決過程中，議事會不僅要考慮浙西水利的緊要工程，還需顧及杭嘉湖三府的各自需求。正如《浙西水利工程設(shè)施經(jīng)費分配方法案》所言，浙西之水“經(jīng)流錯出，支港紛歧，有以蓄為利者，有以泄為利者，有兼蓄泄為利者，上下游地勢不同，東西路情形亦異，各有所急，即各有當(dāng)先，且工段有短長，需費有多寡，期限有遲速，若偏重一方，他處緊要工程不免向隅，潦旱為災(zāi)，猝難防救”，因此水利事業(yè)不能只偏重某一地工程，而要考慮各地之需要。故議事會在進行工程議決時，通常分為甲、乙、丙三組，并在每組中議定工程的先后順序。如議事會第一屆常會分甲、乙、丙三組討論后呈報議決開浚工程共五處：“一、 開浚南苕溪工程；二、開浚上塘河工程；三、開浚泖河上游汪德口至俞振塘及華亭塘茜涇工程；四、開浚崇桐嘉三縣運河工程；五、開浚溇港上游北塘河北橫塘河工程?！逼渲械谝?、二項為杭屬工程，第三、四項為嘉屬工程，第五項則為湖屬工程?？芍^甲、乙、丙三組，實際上就是以杭州、嘉州、湖州各自代表組成的地方利益團體。議事會在第一屆常會之后給省政府的呈文中也明確指出“夫凡事可與樂成而難與圖始，第一期施工計劃必使不倚不偏，庶地方之欲望既周，而辦事之進行自易”。從中可知，議事會也承擔(dān)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)杭嘉湖水利事業(yè)及其各府屬利益的職責(zé)。

議事會在統(tǒng)籌浙西水利建設(shè)過程中，雖不排斥新式機器的運用，但所采用的方法仍是舊式的治標(biāo)方法，對于興辦流域內(nèi)的大型水利工程存在較大的局限性，易導(dǎo)致河道的再次淤塞，也多有經(jīng)費虛靡之事發(fā)生。

三、水利行政統(tǒng)一：浙西水利議事會的改組

晚清以來，士紳階層在地方公共事務(wù)中占據(jù)優(yōu)勢地位，地方政府雖有意重建政府權(quán)威，收回水利治權(quán)，但因其時政局動亂，政府力量有限，并未取得實際成效，直至南京國民政府成立，地方政府才逐漸收回水利治權(quán)。

（一）合并危機

浙西與蘇南等地同屬太湖流域。1917年前后，江蘇省先后設(shè)立江南水利局和江蘇水利協(xié)會。為更好地進行太湖流域的水利工程建設(shè)，兩省設(shè)立江浙水利協(xié)會。1919年，經(jīng)兩省提議，總統(tǒng)準(zhǔn)許，在江蘇吳縣設(shè)立督辦蘇浙太湖水利工程局，并在浙江杭州設(shè)立分局，由錢能訓(xùn)任總理，王清穆、陶葆廉為會辦。督辦蘇浙太湖水利工程局成立后，進行了一系列的調(diào)查和測量工作，興辦了系列工程，但多局限于江蘇境內(nèi)。

1927年5月，督辦蘇浙太湖水利工程局撤銷，太湖流域水利工程處成立，直隸國民政府。在太湖流域水利工程處成立前后，社會上便有將江南水利局、 浙西水利議事會撤銷合并至太湖流域水利工程處之提議，政府也有此意，并致函浙西水利議事會，稱由太湖流域水利工程處處長沈百先負責(zé)太湖上下游一切水利工程，不日將赴浙西水利議事會接收儀器、圖表、文件等。5月31 日，議事會將其保管的存有浙西水利經(jīng)費的浙江地方銀行存折移交給沈百先，共有經(jīng)費52613.31 元。沈百先稱此項經(jīng)費將繼續(xù)用于浙西水利的治標(biāo)工程。不久，沈百先先后兩次在此筆經(jīng)費下動支9212 元，稱其中3212 元用于水文測量，6000 元為杭湖兩屬的工程經(jīng)費。但據(jù)兩地工程事務(wù)所主任回復(fù)，他們并未收到相應(yīng)經(jīng)費。事后，經(jīng)議事會向國民政府財政部查證，證明沈百先“顯系捏詞冒領(lǐng)詐欺取財”，議事會將此事上報浙江省政府。

10月，浙江省政府向太湖流域水利工程處致函質(zhì)問，請求歸還所挪用經(jīng)費。同時，省政府通知議事會，“在治本工程未開始以前，治標(biāo)工程及其經(jīng)費”由省政府負責(zé)。不久，太湖流域水利工程處回函稱，目前無力全額歸還所挪借款項，必須等到中央撥款到達之后，方能如數(shù)歸還，但可以先行償還3212 元。如此，浙西水利議事會已不可能合并至太湖流域水利工程處，浙江省建設(shè)廳也認識到加快本省水利工程建設(shè)的重要性，稱“浙西水利經(jīng)費本系地方附加稅，所有浙西水利工程自應(yīng)由本省政府主持辦理”。

（二）政府水利權(quán)力的強化：水利局的成立

1927年國民政府定都南京，開始重建政府對地方事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，統(tǒng)一水利行政治權(quán)也成為必然。同年，南京政府重新劃定了機構(gòu)職權(quán)，規(guī)定水災(zāi)防御屬內(nèi)政部，水利建設(shè)屬建設(shè)委員會，農(nóng)田水利屬實業(yè)部，河道疏浚則屬交通部。在地方實行“省制改訂”，規(guī)定各省水利行政由建設(shè)廳負責(zé)，受命于省政府。20 世紀(jì)30年代，以水利行政職權(quán)不專、系統(tǒng)紊亂為由，國民政府先后頒布《統(tǒng)一水利行政及事業(yè)辦法綱要》和《統(tǒng)一水利行政事業(yè)進行辦法》，加快了全國水利行政統(tǒng)一的步伐。

1927年8月，浙江水利委員會裁撤，水利事業(yè)由建設(shè)廳管理?！八ぷ鳛榻ㄔO(shè)事業(yè)之一，而又最關(guān)重要，其利其害，直接及于人民。浙江有鑒于此，自上年起，特設(shè)局專管其事”，1928年8月，以錢塘江工程局為基礎(chǔ)，改組成立浙江省水利局，隸屬于浙江省建設(shè)廳，負責(zé)辦理“全省水利工程及關(guān)于水利興革事務(wù)”。

水利局設(shè)局長一人，處理全局事務(wù)；總工程師一人，輔助局長指揮技術(shù)人員辦理測勘及工程事務(wù)；兩人均由建設(shè)廳薦請省政府任命。水利局下設(shè)總務(wù)、工程兩處：總務(wù)處設(shè)處長一人，處員、助理員若干，其職責(zé)主要是辦理預(yù)決算、收付款以及各種稽核事務(wù)。工程處設(shè)處長一人，工程師、助理工程師、工程員若干，其職責(zé)為查勘及編制報告、測量及編制圖表、工程設(shè)計及預(yù)算、工程實施及考核、工程統(tǒng)計、 儀器圖表及工用器具保管等。1929年，浙江省水利局對組織規(guī)程進行修訂，由兩處變?yōu)樗目啤Ｆ渲械谝豢曝撠?zé)查勘及編制報告、測量及編制圖表、 水文觀察記載及統(tǒng)計和儀器保管等事項；第二科負責(zé)工程設(shè)計、工程預(yù)算、調(diào)制設(shè)計圖表及工程統(tǒng)計事項；第三科負責(zé)工程實施、工程考核、材料購置檢查和材料保管收發(fā)事項；第四科負責(zé)規(guī)章擬定編纂、文件收發(fā)保管、預(yù)決算編制、款項收支稽核、收支簿冊統(tǒng)計、器具清耗物品購置檢查及收發(fā)保管事項。人員設(shè)置變?yōu)榫珠L一人，總工程師一人，秘書一人，科長四人，工程師、佐理工程師、工程員、佐理工程員、科員、事務(wù)員、書記各若干人。

浙江省水利局成立后，為了興革水利，擬定了許多工程計劃，大致可分為八類：一、防御水災(zāi)；二、整理江岸；三、溝通錢江運河；四、飛機測量；五、開辟航路；六、筑港；七、灌溉與填墾；八、利用水力等。

從浙江省水利局的人員設(shè)置、組織規(guī)程修訂、水利工程規(guī)劃的擬定可以看出該局業(yè)務(wù)的逐漸細化及對工程管理的日益重視。前總務(wù)處成為第四科，并且前三科基本涵蓋水利測量、工程設(shè)計以及工程實施的全過程。水利業(yè)務(wù)不僅僅針對水災(zāi)的防御和河道的整治，而且涉及其他方方面面；其著眼點不僅關(guān)注地方水利，更關(guān)注浙江水利全局。以往“由地方推選人員，組織水利議事會，遇有工程，另設(shè)事務(wù)所辦理，數(shù)年以來，頗有成效。惟各事務(wù)所漠不相關(guān)，各自辦理，既無統(tǒng)一之測量，亦無統(tǒng)盤之計劃。至民國十七年秋季變更組織后，將工程劃歸本局辦理”，可見水利局強化政府水利權(quán)力的勃勃雄心。

（三）浙西水利議事會權(quán)力的削弱：章程修訂

浙江省水利局成立后，政府部門通過修改議事會章程、補助經(jīng)費制度等，逐步剝奪了浙西水利議事會權(quán)力，使水利治權(quán)收歸政府。

水利局成立前，浙西水利工程的經(jīng)費收支、預(yù)決算由浙西水利議事會核議之后再轉(zhuǎn)呈省政府批準(zhǔn)或備案。1928年，在統(tǒng)一計政的名義下，浙江省建設(shè)廳下令，嗣后各工程事務(wù)所“關(guān)于經(jīng)費收支預(yù)算計算決算等案件，即由各該所直接呈廳，毋庸仍用該會轉(zhuǎn)呈之手續(xù)，其有應(yīng)由該會審查核議者，亦由本廳發(fā)交該會審查核議”，即各工程事務(wù)所所需經(jīng)費不必經(jīng)過浙西水利議事會核議，由政府部門直接決定。為更好達成此目的，政府部門決定對浙西水利議事會章程進行修訂，進而改變議事會的經(jīng)費補助制度。

浙西水利議事會以1916年《修浚浙西水利修正案》為根本法，此案長期未予修訂。1928年，浙江省政府通過《修正浙西水利議事會章程》，對《修浚浙西水利修正案》進行補充和修訂，因修訂幅度不大，沒有引起議事會成員太多關(guān)注。在此基礎(chǔ)上，1930年，省政府又先后兩次修訂通過了新的議事會章程。與之前章程相較，1930年章程在內(nèi)容上有重大改變，激起議事會成員的嚴重不滿，向建設(shè)廳提出抗議，抗議內(nèi)容主要集中于以下三點。

第一是議事會的審議權(quán)限。1930年新章程將1928年章程中“討論省政府交議水利工程規(guī)劃及預(yù)決算書”一條改為“審查省政府建設(shè)廳交議水利工程決算書”，并刪除“省政府制定之水利工程計劃及預(yù)算決算案，于開會時由省政府派員到會說明之”一條。新修章程將原先歸屬議事會的討論水利工程計劃及預(yù)算書的權(quán)利撤銷，使得議事會空有議事其名，而無議事之實。

第二是議事會的經(jīng)費來源。南京國民政府裁厘后，議事會“經(jīng)費竭蹶”，雖向政府呈請籌款撥補，但新章程并未予以關(guān)注。

第三是會員的選舉。1928年章程規(guī)定，議事會會員“由浙西與水利有關(guān)之杭州市長及十五縣縣長會同市縣黨部每市縣推舉一人”，呈請省政府委任。此條尚可為議事會成員接受。但1930年章程將此條修訂為“每市縣推舉二人，呈請建設(shè)廳核定一人”，危及議事會會員切身利益，使得會員十分不滿。

浙西水利議事會的抗議并未引起建設(shè)廳重視。建設(shè)廳聲稱，“各區(qū)水利議事會章程，經(jīng)省政府委員會議決通過，各區(qū)均應(yīng)遵守，礙難分歧”。對于議事會抗議各點，建設(shè)廳均予以強硬拒絕?！胺苍搮^(qū)水利工程，經(jīng)本廳核定，認為應(yīng)行修治，飭水利機關(guān)測勘計劃者，該會應(yīng)即會同估計工程預(yù)算，并各具名簽章呈報核飭修治”，既然已經(jīng)邀請議事會會同估計，就應(yīng)視為議事會已經(jīng)參與討論，意即，省建設(shè)廳認為應(yīng)該修浚的工程，就必須予以通過。關(guān)于議事會經(jīng)費，建設(shè)廳回應(yīng)“將來應(yīng)盡先抵補省庫因裁厘而受之損失，如尚有余，再行酌核辦理”，并未引起重視。至于會員人選問題，建設(shè)廳認為“各市縣會員，由各市縣政府會同市縣黨部推舉二人，呈請本廳核定一人轉(zhuǎn)呈委任者，原所以慎選人才，以期會務(wù)之進展，與議事機關(guān)之精神，實無抵觸”，因此沒有討論之余地。

除章程修訂外，為節(jié)約經(jīng)費，建設(shè)廳修訂了經(jīng)費補助制度與征工方式。議事會原有相當(dāng)經(jīng)費用于各地補助興修工程，水利局成立后，認為“本省水利經(jīng)費，以省庫竭蹶，歷年俱有減縮，除海塘歲修月修，能免維現(xiàn)狀外，其他防洪治河灌溉等工程，非就受益田畝，征收工費，無以觀厥成”，決定由受益田畝進行出資。同時，建設(shè)廳認為，浙西之所以從膏腴之地轉(zhuǎn)為貧瘠，根源在于“主要之苕溪運河，各水道，未能根本整理”。為了修浚苕溪運河各河道，水利局已著手進行測量工作，但“將來疏浚筑壩，及建蓄水庫各項工程經(jīng)費，為數(shù)必不在少。浙西水利經(jīng)費，自應(yīng)特別蓄養(yǎng)，以應(yīng)要需”，為了積攢資金，建設(shè)廳規(guī)定，“關(guān)于一縣之普通水利工程，應(yīng)由該委員會籌款辦理。至支流小河，池沼圩堤等局部水利工程，更應(yīng)遵照前頒《征工規(guī)則》，分別進行”。即如果不是全縣或者兩個縣以上的緊要水利工程，不得于浙西水利經(jīng)費項下?lián)芸?。?jù)浙江省水利局造送1930年度浙西水利經(jīng)常費歲出預(yù)算書，“浙西測量隊經(jīng)常費銀三萬一千八百三十六圓，浙西工程隊經(jīng)常費銀二萬五千一百六十四圓”，可知水利局著眼于水利測量，有全盤統(tǒng)籌浙江水利的意圖。

四、結(jié)語

浙西水利議事會是在浙西水利設(shè)施遭到嚴重破壞，而政府能力有限，無法有效進行地方水利公益事業(yè)的特殊環(huán)境下產(chǎn)生的。在水利議事會成立的最初十年間，它為浙西水利設(shè)施的修復(fù)做出很大貢獻。議事會不只是興修了諸多地方水利工程，更重要的是，通過議事會的經(jīng)費補助政策，鼓勵了地方小型農(nóng)田水利工程的興建。但限于自身經(jīng)費，囿于地方愿望，議事會很難舉辦大型水利工程，只能是治標(biāo)而非治本之策。浙西水利議事會的運行模式一定程度上為政府減輕財政壓力提供了一種新的思路。1930年，浙江省水利局開始試推浙西模式，按流域?qū)⑷澐譃槲鍌€大區(qū)。其中臨安并入原浙西水利議事會，改稱第一區(qū)水利議事會；錢塘江流域的24 個縣稱為第二區(qū)水利議事會；曹娥江、 甬江流域的11 縣稱為第三區(qū)水利議事會；靈江流域的9 個縣稱為第四區(qū)水利議事會； 甌江流域的15 個縣稱為第五區(qū)水利議事會。但因“經(jīng)費既無著落，事業(yè)即無從進行”，除第一區(qū)水利議事會有穩(wěn)定的經(jīng)費來源得以存續(xù)外，其余各區(qū)水利議事會均于1932年4月宣告結(jié)束。第一區(qū)水利議事會的名號則一直沿襲，直至1949年被杭州軍管會實業(yè)部接收。

浙西水利議事會的成立與改組，從獨立自主到淪為附庸，客觀來講，都可以歸結(jié)于政府權(quán)力的伸縮。當(dāng)政府的權(quán)力有限時，以士紳為代表的地方勢力趁勢而起，通過參與地方公益事業(yè)來參與政治。一旦政府權(quán)力增長，開始有意識地與地方勢力爭奪公共事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，國家力量通常會取得勝利。通過合法手段，只需修訂章程，便可以重新將權(quán)力集中于政府。值得注意的是，無論是在清朝末年還是民國初期，即便地方政府實力有限，但在制度安排中，浙西水利組織都給予了政府監(jiān)督的權(quán)利，這是因為無論以何種形式存在，在民眾心中，政府都代表著公共利益以及社會秩序，擁有超脫于私利之上的超然性。

浙西水利議事會的改組，不只是由于政府統(tǒng)一水利行政的決心，也出于浙江的特殊性。南京國民政府時期，浙江始終在全國處于特殊地位，國民政府十分注重浙江的發(fā)展，對于關(guān)系地方發(fā)展的水利也十分重視。政府在重構(gòu)自身權(quán)威的同時，掌握地方水利事業(yè)主導(dǎo)權(quán)也成為應(yīng)有之義。浙西水利議事會的成立與改組顯示了近代地方政權(quán)從混亂走向有序過程中發(fā)生的社會與國家之間的權(quán)益之爭，也從側(cè)面反映出水利與政治的特殊關(guān)系。

注釋：

①周勇軍：《北京政府時期蘇浙太湖水利工程局探究（1919-1927）》，《寧夏大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2017年第3 期。

②陳嶺：《民國前期江南水利紛爭與地方政治運作——以蘇浙太湖水利工程局為中心》，《中國農(nóng)史》2017年第6 期。

③胡勇軍：《“與水爭地”抑或“與民爭利”：民國初期太湖水域浚墾糾紛及其背后利益訴求研究》，《中國農(nóng)史》2018年第6 期。

④馮賢亮、林涓：《民國前期蘇南水利的組織規(guī)劃與實踐》，《江蘇社會科學(xué)》2009年第1 期。

⑤常嵩濤：《水利、 主權(quán)與市政視野下的上海浚浦局（1905-1938）》，華東師范大學(xué)2019年碩士論文。

⑥本章所指的浙西主要是指太湖的上游地區(qū)，具體而言，包括浙江舊杭嘉湖三府，參見馮賢亮《近世浙西的環(huán)境、水利與社會》，中國社會科學(xué)出版社2010年版，第1～11頁。

⑦胡吉偉：《民國時期太湖流域水系治理研究》，南京大學(xué)2014年博士論文。

⑧王鳳生纂修、梁恭辰重校：《浙西水利備考》，道光四年修、光緒四年重刊本，第1 頁。

⑨浙江省水利志編纂委員會編：《浙江省水利志》，中華書局1998年版，第202 頁。

⑩?潘澄鑑：《序一》，《浙西水利議事會年刊》1918年第1 期，第9 頁。

?汪茂林主編：《浙江諮議局（下）》，浙江古籍出版社2014年版，第135～141 頁。

?故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第704～705 頁。

?浙江省辛亥革命史研究會、浙江省圖書館編：《辛亥革命浙江史料選輯》，浙江人民出版社1981年版，第178 頁。

?《農(nóng)田水利會規(guī)則》，《浙江官報》1909年第22 期，“法令類乙”，第137 頁。

??? 《修浚浙西水利辦法》，《浙江官報》1909年第22 期，“法令類乙”，第148、149～150、149～150 頁。

?《撫部院增批答諮議局質(zhì)問浙西水利經(jīng)費由》，《浙江官報》1910年第48 期，“法令類乙”，第319 頁。

?《撫部院增批答諮議局呈催修浚浙西水利請飭速辦由》，《浙江官報》1910年第30 期，“法令類乙”，第195 頁；《杭嘉湖道啟詳復(fù)修浚浙西水利議案未辦理由開具清折請察核文》，《浙江官報》1910年第35 期，“文牘類”，第299～301 頁。