從制度和管理入手提升參保質(zhì)量

■文／張盈華

黨的十九大提出“全面實(shí)施全民參保計(jì)劃”以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，到2019 年底基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到96754萬(wàn)人和135408 萬(wàn)人，分別占年滿16 周歲人口（扣除在校學(xué)生）和全國(guó)總?cè)丝诘?1.5%和96.7%，不斷接近全民參保的目標(biāo)。但從結(jié)構(gòu)上分析，重復(fù)參保、選擇性參保等問(wèn)題仍然存在，在參保數(shù)量取得巨大成就的同時(shí)，需要補(bǔ)上參保質(zhì)量這一短板。

參保質(zhì)量問(wèn)題的三個(gè)突出表現(xiàn)

參保質(zhì)量反映在“應(yīng)保盡保”和“有效參?！眱蓚€(gè)方面。一方面，靈活就業(yè)人員失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高但失業(yè)保險(xiǎn)參保率低，短時(shí)就業(yè)、臨時(shí)工對(duì)養(yǎng)老保障需求大但參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的比率低，“應(yīng)保盡?！背潭冗€有待提高。另一方面，全國(guó)人戶分離2.8 億人，流動(dòng)人口2.4 億人，多處參保、一人多戶的現(xiàn)象難以避免，“有效參?！边€需進(jìn)一步改善?？傮w上看，參保質(zhì)量問(wèn)題主要表現(xiàn)在3 個(gè)方面：

選擇性參保。主要表現(xiàn)是“城鎮(zhèn)職工”選擇參加“城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)”。2009 年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)全面推開，盡管報(bào)銷范圍和報(bào)銷比例略遜于職工醫(yī)保，但個(gè)人繳費(fèi)低、財(cái)政補(bǔ)助高，對(duì)患病率相對(duì)低的青壯年就業(yè)群體具有強(qiáng)大吸引力，靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等流動(dòng)性較強(qiáng)的就業(yè)群體往往會(huì)選擇在戶籍所在地參加居民醫(yī)保，而不是在工作地參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)。

重復(fù)參保。指一個(gè)人在某一社保險(xiǎn)種的不同制度或同一制度不同地區(qū)同時(shí)參保繳費(fèi)的現(xiàn)象，前者屬于跨制度重復(fù)參保，后者屬于制度內(nèi)重復(fù)參保。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2016 年對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金的審計(jì)結(jié)果，“305 萬(wàn)人重復(fù)參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)造成財(cái)政多補(bǔ)助14.57 億元，305 萬(wàn)人中有5124 人重復(fù)報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用1346.91 萬(wàn)元”。

我國(guó)農(nóng)民工數(shù)量龐大，是流動(dòng)就業(yè)的主要群體，2019 年有7508 萬(wàn)農(nóng)民工跨省流動(dòng)，有參保人嫌在不同的統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)接手續(xù)繁瑣，“自動(dòng)放棄”辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)，轉(zhuǎn)而在工作地重新參保，加上經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無(wú)法跨地區(qū)比對(duì)參保信息，重復(fù)參保也就屢禁不止。也有參保人流動(dòng)就業(yè)，原來(lái)的參保關(guān)系未及時(shí)暫停，造成在新工作地或新職業(yè)重新參保后，與原來(lái)參保關(guān)系并存。

部分群體參保率低。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度最先以國(guó)企職工為參保對(duì)象，進(jìn)入新世紀(jì)后，國(guó)企就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)藬?shù)的比例迅速下降，私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體就業(yè)人數(shù)占比快速攀升。從1994 至2019 年在職職工參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)人數(shù)與參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的比例來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)在職參保人數(shù)快速增加，失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的參保人數(shù)增速明顯趨緩。以失業(yè)保險(xiǎn)為例，2009年之后，失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)與養(yǎng)老保險(xiǎn)在職參保人數(shù)之比持續(xù)且快速下降。在各個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中，私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體就業(yè)者最愿意參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，最不愿意參加失業(yè)保險(xiǎn)。

不同群體參保率差異很大，農(nóng)民工、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的參保率還有待提升。從可獲得的最近年份數(shù)據(jù)（2017年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)）看，在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等社保項(xiàng)目中，城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均參保率分別是68.9%、52.5%、44.2%和53.5%，而農(nóng)民工的參保率分別是21.6%、21.7%、17.1%和27.2%。在各個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目中，農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)積極性最高，參加失業(yè)保險(xiǎn)的積極性最低。

從“應(yīng)保盡?！焙汀坝行⒈！边@兩個(gè)方面衡量參保質(zhì)量，可以看出，農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員參保率低是“應(yīng)保盡?！辈蛔?，選擇性參保、跨制度重復(fù)參保和制度內(nèi)重復(fù)參保均是“有效參?！辈蛔?，前者須完善制度，后者則需要改進(jìn)管理。

改良制度以推進(jìn)“應(yīng)保盡保”

我國(guó)私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體就業(yè)人數(shù)在2010 年首度突破1 億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的比重首度突破30%，到2019 年合計(jì)就業(yè)人數(shù)超過(guò)2.6 億人，占比逼近60%。城鎮(zhèn)就業(yè)主體轉(zhuǎn)向私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體就業(yè)者，其中從事勞動(dòng)密集型工作的農(nóng)民工、借助平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和共享經(jīng)濟(jì)日益龐大的新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員，以及自雇就業(yè)人員或無(wú)雇工的個(gè)體工商戶，他們既是社保擴(kuò)面的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)，而最大難點(diǎn)在于“雇主”繳費(fèi)。這里以這類群體參保意愿最低的失業(yè)保險(xiǎn)為例。

非正規(guī)就業(yè)人員參加失業(yè)保險(xiǎn)是個(gè)世界性難題。由于無(wú)雇主繳費(fèi)或者雇主繳費(fèi)不連續(xù)，相對(duì)于正規(guī)就業(yè)者，非正規(guī)就業(yè)群體在失業(yè)后更難獲得失業(yè)保險(xiǎn)金。我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》要求領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金必須滿足3 個(gè)條件，即參保繳費(fèi)至少1 年、非本人意愿中斷就業(yè)、完成失業(yè)登記。這對(duì)于很多農(nóng)民工來(lái)說(shuō)較為嚴(yán)苛，對(duì)于自雇就業(yè)者、新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員等來(lái)說(shuō)更難以滿足，需要對(duì)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度加以修改、升級(jí)、完善。

改良失業(yè)保險(xiǎn)制度的基本遵循是順應(yīng)就業(yè)群體結(jié)構(gòu)的新變化，以“保障生活、預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)”三位一體功能形成保障體系。黨的十九屆五中全會(huì)提出“完善靈活就業(yè)人員社保制度”，對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)來(lái)說(shuō)，目前可從3 類群體入手完善制度：

對(duì)于合同制農(nóng)民工，可從降低待遇領(lǐng)取條件入手，縮短最低繳費(fèi)時(shí)間?？山梃b國(guó)外做法，將“按年計(jì)”的最低繳費(fèi)時(shí)間改為“按小時(shí)計(jì)”或“按天計(jì)”，例如法國(guó)規(guī)定娛樂(lè)業(yè)臨時(shí)雇員參保門檻分別是“過(guò)去319 天至少工作507 小時(shí)”（技師）或“過(guò)去304 天至少工作43 天”（工人）；加拿大規(guī)定“過(guò)去52 周工作420－700 小時(shí)，具體根據(jù)各地失業(yè)率確定”。鑒于此，可將我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)最低繳費(fèi)時(shí)間改為一年內(nèi)若干個(gè)月或若干小時(shí)（例如6 個(gè)月或1000 小時(shí)），可在對(duì)農(nóng)民工平均工作時(shí)間、失業(yè)時(shí)間等精確測(cè)算后來(lái)確定。

對(duì)于自雇就業(yè)者，可以從待遇端入手。自2015 年以來(lái)經(jīng)過(guò)多次降費(fèi)率，目前失業(yè)保險(xiǎn)總繳費(fèi)率基本為1%，多數(shù)情況下“以個(gè)人身份參保”可以按照基數(shù)下限繳費(fèi)，算下來(lái)繳費(fèi)額并不高，對(duì)于自雇就業(yè)者來(lái)說(shuō)未必形成經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，一旦失業(yè)可獲得基本生活保障，這樣的制度是具有吸引力的。對(duì)于這部分群體來(lái)說(shuō)，改良失業(yè)保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵在于待遇端，以保障基本生活為基本宗旨，以促進(jìn)就業(yè)為基本目標(biāo)，將單純發(fā)放現(xiàn)金待遇的形式改為現(xiàn)金、服務(wù)（培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等）相結(jié)合的待遇形式。在“非本人意愿中斷就業(yè)”資格審核上，可根據(jù)其養(yǎng)老保險(xiǎn)或醫(yī)療保險(xiǎn)參保繳費(fèi)是否中斷為依據(jù)，無(wú)需僵化要求雇主證明。

對(duì)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員，針對(duì)其收入流不穩(wěn)定且絕大多數(shù)與平臺(tái)未形成雇用關(guān)系的現(xiàn)實(shí)，可以借鑒國(guó)際勞工組織的建議，對(duì)其每筆收入采用線上自動(dòng)扣除的方式“自動(dòng)參?！保谄脚_(tái)信息系統(tǒng)上加入“個(gè)人失業(yè)保險(xiǎn)儲(chǔ)蓄賬戶”模塊，化零為整，在急需時(shí)提取應(yīng)對(duì)基本生活保障所需。

提升管理以增強(qiáng)“有效參保”

上述選擇性參保和重復(fù)參保問(wèn)題是在趨利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下參保人“鉆了制度空子”，從側(cè)面反映出提升經(jīng)辦管理效率的必要性和緊迫性。2020 年新冠肺炎疫情期間，失業(yè)人員因交通限制無(wú)法按要求及時(shí)到戶籍地或工作地完成失業(yè)登記，這將影響領(lǐng)取待遇的時(shí)效。為此，人力資源社會(huì)保障部適時(shí)啟用了“全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)”的線上失業(yè)登記，并通過(guò)信息比對(duì)等方式審核信息，實(shí)現(xiàn)了“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”。通過(guò)技術(shù)手段、信息平臺(tái)和大數(shù)據(jù)管理，可以應(yīng)對(duì)“鉆空子”的問(wèn)題。

由于目前社會(huì)保險(xiǎn)分群體建制的現(xiàn)實(shí)，需要分別建立城鎮(zhèn)在職職工、統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)戶籍參保人口、統(tǒng)籌地區(qū)之外戶籍參保人口、合同制農(nóng)民工、城鄉(xiāng)居民等參保群體數(shù)據(jù)庫(kù)。橫向上，人社、醫(yī)保、公安、稅務(wù)、財(cái)政、民政、衛(wèi)健、市場(chǎng)監(jiān)督和殘聯(lián)等部門、機(jī)構(gòu)要就社會(huì)保險(xiǎn)參保人員的信息及其變化形成數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制；縱向上，要對(duì)參保、斷保、停保、續(xù)保等資料進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化記錄和動(dòng)態(tài)化更新，確保數(shù)據(jù)記錄真實(shí)有效。

針對(duì)醫(yī)保重復(fù)參保、職工和居民之間選擇性參保問(wèn)題，應(yīng)嚴(yán)格恪守每個(gè)參保人員只能保留一種醫(yī)保關(guān)系的國(guó)家規(guī)定，對(duì)“同一時(shí)間段內(nèi)同一參保人有兩條及以上參保繳費(fèi)狀態(tài)正常的參保信息記錄”的，應(yīng)有序清理重復(fù)參保，堅(jiān)決杜絕重復(fù)報(bào)銷。2020年9月國(guó)家醫(yī)保局、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保工作的指導(dǎo)意見》，指出“依托全國(guó)醫(yī)療保障信息平臺(tái)基礎(chǔ)信息管理子系統(tǒng)參保功能模塊，清理無(wú)效、虛假、重復(fù)數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)識(shí)別參保人參保繳費(fèi)狀態(tài)”。此舉將有助于提升參保質(zhì)量。

鑒于目前社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)目統(tǒng)籌層次不一且統(tǒng)籌層次不高的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)完善市級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)參保數(shù)據(jù)庫(kù)，全面實(shí)現(xiàn)與省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)對(duì)接，加快推進(jìn)與全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)。利用標(biāo)準(zhǔn)化參保信息、大數(shù)據(jù)管理技術(shù)、協(xié)同化業(yè)務(wù)經(jīng)辦，一方面彌合跨制度、跨地區(qū)重復(fù)參保的信息裂縫，疏通參保登記的信息比對(duì)通道，另一方面瞄準(zhǔn)法定人群未參保對(duì)象實(shí)行精準(zhǔn)擴(kuò)面。

針對(duì)因社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢造成多地參保問(wèn)題，一方面利用國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)信息數(shù)據(jù)庫(kù)以及異地業(yè)務(wù)協(xié)查機(jī)制，通過(guò)數(shù)據(jù)交換共享，聯(lián)通異地參保信息；另一方面加快推進(jìn)社保轉(zhuǎn)移接續(xù)，清除轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度障礙，順暢辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)的工作流程。

針對(duì)重復(fù)參保的職工、居民、學(xué)生分別保留就業(yè)地、常住地、學(xué)籍地的參保關(guān)系，同時(shí)終止重復(fù)的參保關(guān)系，這需要就業(yè)地、常住地、學(xué)籍地的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及時(shí)與重復(fù)參保地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)溝通、協(xié)同清理。建議在國(guó)家信息平臺(tái)基礎(chǔ)信息管理子系統(tǒng)參保功能模塊中植入自動(dòng)提醒功能，通過(guò)數(shù)據(jù)比對(duì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)重復(fù)參保并對(duì)參保地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)出提醒信息。