壓力逆?zhèn)鲗c權責匹配的基層治理創(chuàng)新

鄭崇明 原超

關鍵詞：壓力逆?zhèn)鲗?權責匹配;吹哨報到;治理創(chuàng)新

摘 要：“吹哨報到”模式是基層一線治理主體借助組織外部力量向上級施壓，以重塑“條”“塊”權責關系，再造組織流程，推動治理重心下沉的結果?；谏钲谑蠫區(qū)的個案分析，發(fā)現在“吹哨報到”模式中，權小責大的基層一線治理主體通過大數據平臺與擴大社會參與的方式將治理壓力逆向傳導給上級，倒逼上級黨委書記授權社區(qū)黨委書記發(fā)令上級政府職能部門，以“塊塊”吹哨驅動“條條”報到，推動資源整合與資源下沉，進而處置社區(qū)剩余公共事務。這有效地緩解了壓力型體制下治理負荷和治理資源之間的張力。

中圖分類號：C939 文獻標志碼：A 文章編號：1001-2435（2021）02-0085-07

Pressure Reverse Transmission and Grassroots Governance Innovation of the Matching of Power and Responsibility—A Case Study of “Whistle for Arrival”of G Zone in Shenzhen

ZHENG Chong-ming1，YUAN Chao2（1.Institute of Urban Governance，Shenzhen University，Shenzhen Guangdong 518060;2.Research Center for Social Philosophy and Urban-Rural Development，Shanxi University，Taiyuan 030006，China）

Key words：pressure reverse transmission;power responsibility matching;whistle for arrival;governance innovation

Abstract：The “whistle for arrival” model is the result of the street bureaucracy exerting pressure on the superior with the help of the external forces of the organization，so as to reshape the relationship between “stripe” and “block”，rebuild the organizational processes，and promote the sinking of governance focus. Based on the case study of G zone in Shenzhen，it is found that in the “whistle for arrival” mode，the street bureaucracy with small powers and large responsibilities transmits the pressure of governance back to their superiors through big data platforms and expands social participation，and forces the superior to authorize the subordinate to issue orders to the departments of the higher-level government to deal with public affairs on site. The “whistle for arrival” model has greatly promoted the integration of resources and sinking of resources to deal with the remaining public affairs of the community. It has effectively alleviated the tension between the governance load and governance resources under the pressure system.

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一、問題的提出

近年來，以“街道吹哨，部門報到”的城市基層社會治理創(chuàng)新實踐被廣泛應用于城市社會治理活動中。“吹哨報到”治理模式最早發(fā)軔于2016年北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)的打擊非法偷盜專項整治工作。平谷區(qū)賦予金海鎮(zhèn)“吹哨權”，執(zhí)法部門需要及時響應“哨聲”，從各自負責的領域入手，下沉到一線進行聯合執(zhí)法。該模式后來被北京市作為一項城市治理改革創(chuàng)新機制，并在全市16個區(qū)開展試點，其簡約高效的運作機制與顯著成效迅速被推廣復制到全國各地，進而形成了一種新的城市基層社會治理模式，即黨建引領下的“吹哨報到”模式?！按瞪趫蟮健蹦Ｊ结槍鶎又卫碇行枰袇^(qū)相關部門協同聯動的事項，由街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出工作需求、發(fā)出集結號令（“吹哨”），相關部門迅速響應，到基層一線解決實際問題（“報到”），通過這種基層治理體制機制創(chuàng)新，實現了把更多資源服務管理放到社區(qū)，為居民提供精準化、精細化服務，切實把群眾大大小小的事辦好，依靠居民、依法有序組織居民參與社會治理，實現人人參與、人人盡力、人人共享的社會治理目標。

“吹哨報到”現象引起了學界較為廣泛的關注，并主要圍繞其運行機制與治理效果進行了諸多有益的討論。一方面，“吹哨報到”模式在不增加治理資源的情況下，最大限度地聚集了企業(yè)、公眾、社會組織等多方力量，從而構建了“黨領共治”的基層治理格局，[1]對于完善超大城市治理體系具有重要價值。[2]另一方面，“吹哨報到”模式通過自下而上地發(fā)現問題與界定問題來啟動治理流程，有效地化解了條塊之間的內在張力。[3]總體而言，“吹哨報到”模式因其簡約高效而備受推崇，在一定程度上彌補了科層體制的僵化與低效[3]，有效地破解了城市基層社會治理的“最后一公里”難題。[4]

本文主要關注“吹哨報到”模式的發(fā)生邏輯，即為什么會出現“吹哨報到”治理模式？在已有的解釋中，人們更多地將原因歸結于傳統(tǒng)科層組織的結構性矛盾，即“條條”與“塊塊”之間的張力。由于基層社會治理中存在著嚴重的推諉扯皮和碎片化等問題，[5]致使基層社會的公共服務供給常常會出現“看得見的管不了，管得了的看不見”現象，而“吹哨報到”模式則有效地化解了一線基層治理主體權小責大的困境，其最為核心的內容是“條塊”資源整合與“條條”資源下沉。既有文獻認為治理體系中的上級黨組織將“吹哨”權下放給街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等一線基層治理主體，但保留了檢查考核權，即通過檢查考核的方式來推動資源整合與資源下沉。

然而上述解釋并沒有回答權力下放的內在動因，忽視了一線基層治理主體的能動性。事實上，資源整合與資源下沉并不是簡單地依靠行政命令或法定程序就能實現的;一線基層治理主體也并非完全處于被動狀態(tài)。相反，他們在面對壓力時，更多的是通過某種特定的方式與上級討價還價，以此倒逼資源整合與資源下沉，即一線治理主體借助外部力量逆向傳導治理壓力，以擴大權力實現權責對等的行動邏輯，而這正是本文所要探討的問題。本文在“吹哨報到”的運作邏輯基礎上，構建了權責匹配的分析框架，并通過對深圳市G區(qū)基層社會治理的實地調研和訪談，揭示了“吹哨報到”模式的發(fā)生邏輯，即將基層治理壓力逆向傳導給上級，進而倒逼上級下放權力，最終達成權力與責任的有效匹配。

二、權責匹配分析框架

權力和責任是科層組織部門與崗位設計的基本要素。如何實現權力與責任對等是科層組織高效運轉的核心所在。換言之，權、責、利三位一體在實際運行中的分離是導致責任目標制度失敗的根源。[6]在外部約束不足的情況下，如果權力大于責任將導致權力濫用，甚至以權謀私、貪污腐敗;反之則會誘發(fā)行動者的避責行為。避責行為的滋生和蔓延必然導致一線基層治理主體的退縮，進而消極地回應外部需求。[7]既有的研究發(fā)現，實現權責匹配一方面可以通過自上而下地授權來實現，另一方面也可以通過自下而上的倒逼機制來影響上級部門的行為。[8]這兩種途徑都發(fā)生于政府組織內部，且多通過上下級間的權力重組、同級部門間的責任分擔來實現。[9]政府間上下級間的權力結構在很大程度上決定了下級實際上并不能擁有太多的討價還價的空間。本文所討論的“吹哨報到”模式雖然也是一種倒逼機制的權責匹配，但卻突破了組織的邊界，即一線基層治理主體借助了外部力量來增強其向上要權的籌碼。

“吹哨報到”模式在本質上反映的是治理體系中的權責匹配問題。上級部門賦予一線基層治理主體“吹哨”權與一線基層治理主體自下而上地要求上級部門履行“報到”責任，實際上重構了組織內部上下級間的權力與責任。然而，在壓力型體制與屬地管理的約束下，一線基層治理主體實際上處于無限責任且不可退出的狀態(tài)。因此，實現責任與權力的匹配成為一線基層治理主體的理性選擇。在責任大于權力的情況下，實現權責對等的選擇通常有兩種。一是責任轉嫁。由其他主體代替自己承擔剩余責任。二是擴大自身權力。在當下中國的治理體系結構中，一線基層治理主體處于黨政科層制鏈條的末端，其所擁有的權力最小。因此，擴大權力只能來自上級的授權，而其擔負的責任則是法定的屬地責任，避責的唯一途徑是將責任轉嫁給上級。事實上，向上轉移責任幾乎沒有可能。因此，向上擴權，努力達成權責對等構成了一線基層治理主體行動的邏輯起點。從這個角度來看，“吹哨報到”模式的發(fā)生實際上是一個一線基層治理主體如何通過放大信號向上傳導治理壓力，以獲得權責對等的過程。

條塊關系是中國政府體制中基本的結構性關系。[10]在一個科層組織結構中，“條”主要是一級政府的直屬專業(yè)職能部門，而“塊”則是按照屬地管理的，具有包干性質的一級政府。在中國獨特的縱向政府間關系中，上級政府的“條”對下級政府對應的“塊”擁有指導權（官方文字表述雖為指導權，但實際上是領導權）。但在屬地管理的情況下，下級政府在某些領域或問題上并沒有相應的處置權，但卻要承擔屬地管理的全部責任。由此導致了屬地管理約束下的下級政府權小責大的局面。而上級政府及其職能部門則剛好相反。簡言之，“條”的權力大于“塊”的權力，而“塊”的責任是無限責任。條塊關系失衡導致的條塊矛盾是基層治理困境的重要原因。

“吹哨報到”模式重構了傳統(tǒng)科層組織結構，按照自下而上的邏輯，以“塊塊”“吹哨”驅動“條條”“報到”，實現了屬地管理權力與責任的有效匹配，進而推動職能部門資源整合和力量下沉。這一權責關系的重構實際上是上下級治理主體間討價還價的博弈過程。上下級治理主體間的討價還價談判是政府運作過程的重要組成部分，其談判方式主要有“正式談判”“非正式談判”和“準退出”。[11]但對一線基層治理主體而言，實際上是處于壓力型體制下不可退出的無限責任“硬”約束狀態(tài)。[12]因此，對于一線基層治理主體而言，主動“突圍”，以求權責對等就構成了其行動的理性選擇，而G區(qū)的“吹哨報到”則生動地呈現了這一自下而上的邏輯。本文分析框架如圖1所示。

三、G區(qū)“吹哨報到”模式的行動邏輯

（一）案例描述

G區(qū)位于廣東省深圳市西北部，占地面積150平方公里，戶籍人口10萬，實際管理人口150萬，覆蓋56個民族。近年來，隨著G區(qū)進入大開發(fā)大建設時期，各種社會矛盾頻發(fā)高發(fā)。在過去的10年里，5人以上集體上訪近2 000多宗，圍堵政府機關、拉橫幅、穿狀衣、舉牌子、堵路等現象屢屢發(fā)生。隨著科學城建設的推進，歷史問題的遺留，加上土地整備的推進，使得基層社會矛盾更加突出。2018年全區(qū)信訪量月8 000多宗，同比上升120%，群眾來訪量超過4 000多宗，同比增加40%。因此，急需破除傳統(tǒng)治理結構的多級管理與條塊分割的弊端，創(chuàng)新社會治理體制機制。

2019年，G區(qū)在區(qū)級、街道、社區(qū)和企業(yè)園區(qū)、住宅小區(qū)、建筑工地、醫(yī)院等人流密集場所，搭建了200多個群眾訴求服務大廳及全區(qū)群眾訴求服務智慧指揮平臺，致力于打造“500米群眾訴求服務圈”“500米公共法律服務圈”和“500米社會心理服務圈”，為轄區(qū)市民提供矛盾調解、法律服務、投訴建議、心理服務、幫扶救助等服務，以期一站式解決群眾訴求，一攬子提供群眾服務。群眾訴求服務大廳根據上報的各類訴求，經系統(tǒng)研判分為兩類：一類為社區(qū)層面處置的群眾訴求，一類為超出社區(qū)層面權限的群眾訴求。后者即為社區(qū)剩余公共事務，并由社區(qū)黨委啟動“吹哨報到”模式，發(fā)令G區(qū)政府職能部門響應處置。具體而言，G區(qū)區(qū)委書記授權社區(qū)黨委書記吹哨（協調權、督辦權、績效考核權），社區(qū)黨委則把不同類別、不同等級的事項進行分類并“吹哨”區(qū)相關職能部門，明確各類事項區(qū)職能部門報到的時限、到場領導級別和人數，對不按要求落實的，進行通報并在績效考核中相應扣分，從而確保職能部門真正以群眾訴求為令、聞令而動，將群眾訴求大部分化解在基層社區(qū)。

據統(tǒng)計，2019年，G區(qū)累計“吹哨”216次，調度1 600余名行政力量下沉，職能部門報道率98%，全區(qū)98%的群眾訴求都能夠當天在社區(qū)得到有效解決?！巴ㄟ^體制機制的改革創(chuàng)新把基層治理做扎實了，把管理服務做精細了，把國家治理的‘神經末梢打通了，很多矛盾和困難就能迎刃而解，我們推進工作時也容易取得事半功倍的效果”1。實踐表明，G區(qū)“吹哨報到”模式在很大程度上解決了基層社會治理體系中一直以來權責關系模糊不清的問題。那么，這一權責對等匹配的關系是如何實現的呢？

（二）治理壓力逆?zhèn)鲗c權責重構

如前所述，在治理體系中，一線基層治理主體處于治理體系的末端，其所擁有的權力最小，但卻面臨著屬地管理的無限責任。更為重要的是，在“向上負責”的壓力型體制下，還面臨著基層社會治理負荷的增長?？梢姡痪€基層治理主體實際上處于進退維谷的雙重壓力之中。一方面，在壓力型體制中，上級往往為下級規(guī)定了各種任務和指標，并用一票否決的方式對下級施加壓力。另一方面，一線基層治理主體直面需求日益增長的服務對象，并承擔著屬地管理的無限責任。在這種雙重擠壓之下，一線基層治理主體并非被動地接受來自上級的行政命令，而是試圖采取相應的策略來增強自身的議價能力以規(guī)避責任。G區(qū)一線基層治理主體自下而上地借助外部力量，將基層社會的治理壓力直接傳導給上級，倒逼同樣處于屬地管理無限責任的上級采取措施回應一線基層治理主體的需求，即“吹哨報到”模式自下而上的發(fā)生邏輯。

打造世界一流科學城是G區(qū)當前最為重大的任務。因此，當前G區(qū)全區(qū)的資源和力量都集中在土地整備上，為建設國家戰(zhàn)略下的科學城做準備。“社會治理全部壓在社區(qū)，不管什么矛盾，都必須要在社區(qū)解決，不能影響中心工作”2。在編制硬約束的壓力下，可能的選擇是如何整合既有資源。因此，G區(qū)各級群眾訴求服務大廳都不是常設機構，其工作人員都是從民政、公安、司法等其他部門臨時抽調的。此外，還有相當部分聘用人員。更重要的是，信息高度透明的城市社會大大壓縮了一線基層治理主體“上有政策、下有對策”的策略性變通空間?；鶎由鐣卫硇姓傻膲毫εc基層社會矛盾的日益增長迫使一線基層治理主體不得不想辦法借助其他的方式來緩解權責不對等的雙重壓力。

對一線基層治理主體而言，在權力不足的情況下，最為重要的是如何將基層治理的壓力傳導給上級。在單一制的官僚體系中，競爭領導注意力并引起領導的高度重視是下級獲取資源的常用方式，[13]“吹哨報到”模式也不例外。那么，采取什么方式向上級傳遞治理壓力的信號，并吸引上級的注意力而獲得更多的權力或資源無疑是最具策略性的。G區(qū)的“吹哨報到”主要通過壓力反彈、壓力傳導，壓力感知和壓力反饋四個環(huán)節(jié)來實現一線基層治理主體權責平衡。

1.壓力反彈。G區(qū)所有的社會公共事務都被要求在社區(qū)內就地化解。社區(qū)治理的核心力量是社區(qū)黨委。社區(qū)黨委及其領導下的社區(qū)居委會負有社區(qū)治理的無限責任。然而，社區(qū)黨委僅僅是街道黨工委的派駐機構，其所擁有的權力和能力都非常有限，對于社區(qū)剩余公共事務更是無能為力。部分社區(qū)黨委書記甚至還存在權威不夠，統(tǒng)籌能力不強等問題。[14]“我們既要抓安全生產、社會穩(wěn)定、環(huán)境整治，還要完成上級交辦的各種任務，現在還要加強黨建，我們就這點人手，每天都疲于應對，（社區(qū)黨委）書記都是24小時待命，大家都非常辛苦，關鍵是很多事情超出了我們的范圍?！?向上負責與治理負荷的雙重壓力在一線基層治理主體的身上迅速遭遇了反彈，并尋找可能的解決途徑，而最有效的方式則是盡可能從中抽身，將社區(qū)治理壓力直接反彈到區(qū)委區(qū)政府身上，甚至將治理壓力進行放大，一改“不出事”邏輯，[15]不再隱瞞潛在的隱患，而是通過各種方式向上匯報。“該我們干的我們干，二話沒說，但是超出了我們的權限和能力，我們干不了，也不能背這個鍋，就要想辦法推出去?！?

2.壓力傳導。在基層社會治理資源不足的情況下，自主性擴張構成了基層治理主體的理性選擇。[16]首先是吸納轄區(qū)網格員、樓棟長、社區(qū)綜治員、小區(qū)物管員、社區(qū)“五老”人員、義工、勞動信息員、“兩委員一代表”等各類社會力量擔任平安員。據統(tǒng)計，G區(qū)平安員隊伍人數高達3.5萬人，平均每40個人中就有一名平安員。其次，廣泛發(fā)動在職黨員、物業(yè)公司、業(yè)主委員會、兩新企業(yè)、群團組織等社會力量兼職參與，從而建構了人人參與、全民響應的基層社會治理格局。此外，市民足不出戶即可通過微信公眾號、小程序、i深圳App等隨時隨地將各種群眾訴求、矛盾糾紛等信息及時傳輸到群眾訴求服務大廳平臺上。通過吸納社會力量，極大地擴大了信息收集能力，實現了基層治理資源的自主性擴張。G區(qū)群眾訴求服務平臺是一個集政治安全、維穩(wěn)、綜治、網格等業(yè)務系統(tǒng)的社會治理智能數據庫，并實時聯通公安、民政、衛(wèi)健、社保等66個職能部門。這些信息都直接聯通到了區(qū)委書記。簡言之，社會力量擴大了信息收集的渠道，智慧平臺改變了信息傳遞方式，從而增強了壓力傳導的有效性。

3.壓力感知。能夠競爭到領導注意力，并引起其高度重視的前提是領導能夠感知到壓力的存在。一線基層治理主體在這方面的策略主要是推送與中心工作高度相關的信息，并設置反復提醒功能。G區(qū)最為重要的工作是為推進科學城建設整備土地。土地整備不僅是上級黨委決策議程中的重要大事和S市政府重點督查督辦的事項，更是G區(qū)區(qū)委常委會日常關注的重要內容。[17]土地整備涉及到被搬遷人的核心利益，因而成為矛盾焦點。此外，安全生產、環(huán)境保護等也是G區(qū)的重點工作。為了引起領導重視，在智慧城市平臺的事件分類設置上，將與土地整備等中心工作相關的信息設置為自動推送至區(qū)委書記和分管領導終端，并同時設置逾期未閱、未辦提醒功能，以便促使上級能夠及時感知壓力并給予回應。“要讓領導重視，要么讓他高興，要么讓他煩。對我們來講，讓領導煩可能是比較好的方式，而且還都是與中心工作相關的信息，不處理不行。再說，出了事，領導也跑不了，大家都是一條繩上的螞蚱”3。

4.壓力反饋。為維護穩(wěn)定的社會局面，集中力量確保土地整備與科學城建設的順利推進，G區(qū)區(qū)委不得不授予社區(qū)黨委“吹哨權”，將超出社區(qū)權力范圍內的矛盾糾紛交由區(qū)政府職能部門執(zhí)行，而社區(qū)黨委則主要負責處理自己權力范圍之內的事，由此厘清上下級之間的權責關系。對于超出社區(qū)黨委權限的公共事務，則由社區(qū)黨委組織研判，決定是否“吹哨”。區(qū)政府職能部門接到“哨聲”后，必須立即組織相關力量進行處置，并將處置情況向社區(qū)黨委反饋。此外，區(qū)委書記還授權社區(qū)黨委對區(qū)政府職能部門“報到”處置的考核權，并將此納入區(qū)政府職能部門的年度考核范疇，進而促成了“吹哨報到”模式運行機制的發(fā)生，由一線基層治理主體自下而上發(fā)起的權責匹配目標基本達成。

綜上所述，在基層社會治理壓力劇增，無限屬地責任和基層治理能力有限的多重約束下，一線基層治理主體通過吸納社會力量，并借助大數據技術平臺的便利，將基層社會治理的壓力直接傳導給區(qū)委書記。對區(qū)委區(qū)政府而言，同樣基于屬地責任的考量，將處置社區(qū)剩余公共事務的召集權授予社區(qū)黨委書記，由社區(qū)黨委書記通過“吹哨”的方式，向上級政府職能部門發(fā)令，進而將條塊資源加以整合，并推動治理資源下沉。從根本上講，“吹哨報到”模式是一線基層治理主體在屬地責任與權責倒置的困境中做出的理性選擇，通過擴大社會參與的方式，改變了傳統(tǒng)科層制層層上報，逐級傳遞的信息機制，進而實現了上下級間權責關系的匹配與清晰化，使得上下級能夠各司其職，進而改善了基層社會治理質量。“社區(qū)黨委在其權責范圍內，積極建章立制，針對外來人口基數大、流動性很強，導致流動人口聚集區(qū)矛盾糾紛長期高企的問題，通過落實樓棟長制度、出租屋分級分類管理和成立業(yè)主委員會、樓棟長協會、物業(yè)企業(yè)協會等，賦予物業(yè)企業(yè)、房東業(yè)主對租戶的職責義務，并履行安全管理等相應的社會責任，使流動人口納入有序管理渠道”1。另一方面，長期由上級政府職能部門負責的社區(qū)剩余公共事務也通過“吹哨報到”模式得到了妥善處理。給社區(qū)賦權后，社區(qū)能夠真正有效整合行政、司法、社會等多種資源，處理問題路線由原來的社區(qū)—街道—區(qū)職能部門的三角關系，變?yōu)榱松鐓^(qū)—區(qū)職能部門的直線關系，從而提高了解決問題的效率?！霸?個社區(qū)各組建一支綜合治理中隊，整合政法、執(zhí)法、安監(jiān)、消安、網格、市政等部門力量，把更多資源、服務、管理下沉到社區(qū)，由街道財政劃撥專門經費，確保各社區(qū)中隊工作順利運轉。由街道組織人事辦會同社區(qū)綜合治理辦公室組織召開條塊聯席會議，通過會議協商協調矛盾、完善機制，實現了多部門聯合執(zhí)法、聯勤聯動，有效解決了基層人少事多、執(zhí)法人員各自為戰(zhàn)、條塊聯動不密切的問題?！?

四、結論與討論

作為一種城市基層社會治理創(chuàng)新現象，“吹哨報到”模式在本質上是一線基層治理主體在壓力型體制與治理負荷增長的雙重困境下主動向上要權，以求權責對等結果。既有的文獻側重于探討“吹哨報到”的運作機制與治理效果，而忽略了該模式的發(fā)生邏輯。本文基于G區(qū)案例分析，發(fā)現在“吹哨報到”模式中，權小責大的一線主體通過外部力量將治理壓力直接傳導給上級，倒逼社會治理機制變革，進而厘清上下級間的權責對應關系，以塊塊“吹哨”驅動“條條”報到，推動資源整合與資源下沉，從而有效地緩解了壓力型體制下治理負荷和治理資源之間的張力。因此，借助組織外部的技術力量和社會力量是一線基層治理主體尋求權責匹配的有效路徑，有助于更好地改善城市基層社會治理績效。

城市基層社會治理中的“吹哨報到”模式之所以能夠生成，關鍵在于基層一線治理主體引入并整合了社會力量與技術力量。其中社會力量既包括各種社會群團組織，也包括普通群眾。事實上，這種路徑在某種程度上呈現出群眾路線的特征。中國共產黨在長期斗爭中形成的一切為了群眾，一切依靠群眾和從群眾中來，到群眾中去的群眾路線，對中國的國家建構具有特殊的意義。[18]在既往的研究中，群眾路線更多是與運動式治理聯系在一起的政治術語。由于在中央集權與地方治理之間存在著深刻矛盾，運動式治理對官僚制度失敗的糾偏發(fā)揮著重要作用。[19]在中國歷史上，常規(guī)治理與運動式治理周期性地交替，構成了中國獨特的國家治理邏輯，而群眾路線又是運動式治理的重要參與力量。

與傳統(tǒng)的群眾路線不同，“吹哨報到”模式中的群眾參與是一線基層治理主體為尋求權責對等而借助大數據平臺強化群眾的參與性，其主要目的是擴大信號傳導效果，為一線基層治理主體向上要權，實現責權對等，以有效規(guī)避條塊之間的困境。其次，在“吹哨報到”模式中，廣泛的社會參與不是在中央動員下糾偏科層組織的行為，而是把社會參與與科層組織相融合，不斷優(yōu)化科層結構及其運作流程，以改善基層治理的治理方式。上級授權下級“吹哨發(fā)令”職能部門的運作機制改變了科層組織的權力結構，使得科層組織更具彈性和回應性。第三，“吹哨報到”模式中的社會參與更多地是將社會力量納入常規(guī)治理，一改運動式治理中的群眾動員治理方式。它更多地是將科層制中的結構要素加以臨時組合，而非以往的專項治理和小組治理。最后，“吹哨報到”模式中的社會參與重新建構了當下中國國家治理中的黨政關系。在“吹哨報到”模式中，黨組織處于核心地位，政府及其職能部門則處于支配地位。上級黨組織授權下級黨組織“吹哨發(fā)令”政府部門，這種新的黨政關系既有利于黨的領導，也有利于政府效率的提高。

現代信息技術不僅改變了科層制的信息傳導機制，而且為“吹哨報到”模式建構了新的治理界面，[20]進一步擴大了社會參與。隨著現代信息技術的發(fā)展，特別是大數據在公共部門的應用，廣泛的社會參與不再是運動式治理的唯一方式，而是作為常規(guī)治理的力量被賦予了新的內涵。在中國官僚制獨特的條塊結構中，“條條”支配“塊塊”的現象比較普遍，加上屬地管理的無限責任，處于末端的基層治理主體面臨著不可退出的治理壓力。由于自身議價能力較弱不得不尋求額外的力量來增加與上級要權的砝碼。而其服務對象，即社會力量則成為其為最佳的選擇。由社會力量通過數據平臺向上傳導治理壓力，使得上級不得不改變傳統(tǒng)治理結構，通過流程再造，賦予一線基層治理主體召集上級政府職能部門的權力，將剩余公共事務交由“條條”處理。由此清晰地厘清了上下級間的責權關系，進而緩解了了基層社會治理的壓力。

綜上所述，“吹哨報到”模式以“社會力量+技術平臺”的自下而上邏輯推動了科層組織的流程再造，并極大地改善了基層社會治理，對于不斷完善基層社會治理現代化具有重要意義。“吹哨報到”模式在機構設置總體不變的情況下，有效地規(guī)避了各種專項治理小組、臨時協調小組的弊端，通過權責匹配，突破了傳統(tǒng)科層制條塊分割壁壘，建構了以界面為治理單位的條塊虛實結合的治理機制，不僅將科層治理與網絡治理緊密結合，破解了碎片化治理的困境，而且實現了治理結構的穩(wěn)定性與靈活性的動態(tài)平衡，從而有效地回應了復雜社會的治理需求。而這一切都源于基層治理主體通過治理壓力逆向傳導的行動，建構并誘發(fā)了“吹哨報到”模式的形成。從這個意義上講，實踐層面要更加重視基層治理主體的能動性和創(chuàng)造性，為基層治理創(chuàng)新營造良好的氛圍，引導、鼓勵一線治理主體不斷創(chuàng)新社會治理模式，推動社會治理現代化。

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責任編輯：汪效駟