黑龍江省對廣東省發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的相關研究

孫鑫予 于善波

摘 要：改革開放以來，“飛地經(jīng)濟”作為區(qū)域開放合作與協(xié)調發(fā)展的重要模式，在我國南方沿海城市已取得了顯著成效。在中國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代的當下，各地區(qū)的成功案例激勵了黑龍江省對廣東省飛地合作的進一步推廣和完善。本文主要對黑龍江省發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的背景條件和治理困境以及發(fā)展模式作出了簡要介紹。

關鍵詞：龍粵合作;飛地經(jīng)濟;黑龍江省

一、背景條件

1.產業(yè)優(yōu)勢

黑龍江省產業(yè)結構多樣，在很多方面具有先天優(yōu)勢。其工業(yè)基礎雄厚，作為中國最早的工業(yè)基地，在發(fā)展基礎和經(jīng)驗方面具有很大優(yōu)勢。但在省內的38個產業(yè)總分類中，最具優(yōu)勢的產業(yè)比重較低。如農業(yè)、旅游業(yè)、石油開采業(yè)等，只占全省產業(yè)部門總數(shù)的很小部分。針對省內產業(yè)結構優(yōu)勢不平衡的情況，要在重點發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)的同時，發(fā)展新興產業(yè)。從省內情況看，作為傳統(tǒng)產業(yè)的農業(yè)，最具發(fā)展優(yōu)勢，黑龍江省也是國內商品糧的主要生產區(qū)。近幾年，黑龍江省在不斷地引進新技術和資金，加快推進農業(yè)產業(yè)的現(xiàn)代化進程。所以黑龍江省在食品產業(yè)方面，發(fā)展“飛地經(jīng)濟”具有較大的機會。在旅游業(yè)方面，黑龍江省充分發(fā)揮歷史文化及冰雪、地域等優(yōu)勢，打造出了集文化體驗、冰雪觀光、避暑度假等于一體的國際化旅游中心。

相對于傳統(tǒng)產業(yè)，黑龍江省內新興產業(yè)的發(fā)展勢頭也不容小覷。這也是黑龍江省未來的產業(yè)發(fā)展方向，符合“飛地經(jīng)濟”的可持續(xù)發(fā)展要求。在生物產業(yè)方面，黑龍江省已經(jīng)具備了一定的發(fā)展基礎，形成了產業(yè)優(yōu)勢。在加快推進生物產業(yè)、生物制造業(yè)和生物醫(yī)藥發(fā)展的前提下，爭取早日形成規(guī)?；⒏叨嘶?、國際化的特色生物產業(yè)集群。在新材料產業(yè)方面，黑龍江省具有豐富的石墨資源。依托科技人才優(yōu)勢，重點發(fā)展高性能金屬材料、化工新材料、高性能纖維及復合材料等新型材料，打造出了國內一流的新材料產業(yè)發(fā)展基地?？偨Y黑龍江省內的產業(yè)結構，優(yōu)勢產業(yè)的比重雖低，但其發(fā)展勢頭強勁，且新興產業(yè)的發(fā)展速度極快，豐富了黑龍江省的產業(yè)結構。

2.人才與科技優(yōu)勢

黑龍江省科技實力雄厚，不斷涌現(xiàn)出大量人才。近年來，形成了以科技研發(fā)、文化創(chuàng)意、科技服務業(yè)為代表的產業(yè)體系。同時新興產業(yè)也不斷涌現(xiàn)。截至2017年，黑龍江省擁有80所高等院校、154個國家工程實驗室、226家科研院所、1098家國家認定企業(yè)技術中心，年均專利申請數(shù)量突破3.2萬件。這些科研機構每年為黑龍江省輸送數(shù)以萬計的高端科技人才，科技創(chuàng)新帶動產業(yè)發(fā)展。高端人才越多，就有越多的科研成果轉化為生產力，促進省內科技產業(yè)的發(fā)展，從而提升黑龍江省的經(jīng)濟實力。目前，黑龍江省內已建成了科技管理信息系統(tǒng)平臺，通過這個平臺，企業(yè)和科研單位能夠提交項目申請、查看項目進度等。為黑龍江省科研事業(yè)的發(fā)展提供了規(guī)范的管理系統(tǒng)，實現(xiàn)了科研信息高效互聯(lián)。同時黑龍江省內的信息網(wǎng)絡也日益完善，形成了統(tǒng)一的平臺，使得信息能夠在第一時間傳輸，加速了科研水平的提升，促進了信息資源的交流。黑龍江省把振興發(fā)展的基點放在創(chuàng)新上，為老工業(yè)基地的重振奠定了基礎。當前黑龍江省產業(yè)結構多樣化，科技產業(yè)的迅速發(fā)展功不可沒。

二、制約因素

1.合作缺乏統(tǒng)一的頂層設計

客觀來說，在兩地區(qū)域經(jīng)濟合作的過程中，上級政府的協(xié)調統(tǒng)籌至關重要。合作雙方面對區(qū)域合作中的問題時，大多通過召開行政首長聯(lián)席合作交流會議來解決。但在具體實踐中，則明顯缺乏針對性和強制力。在實踐中，黑龍江省與廣東省城市之間的差距太大。在經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差距的前提下，兩省之間的對口合作還有很大的空間。同時，兩省之間的工作進展也存在不平衡的情況。有的地區(qū)已進入深入合作階段，而有的地區(qū)還處于互相探索的初期階段。這說明頂層設計是兩地進行飛地合作的基礎條件，應實現(xiàn)合作的統(tǒng)籌規(guī)劃。盡管國家針對黑龍江省和廣東省做出了相關實施方案和規(guī)定，但這些實施方案還不夠具體，缺乏對合作區(qū)統(tǒng)一的頂層設計。雖然出臺了部分指導意見，但合作缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和具體措施。比如合作雙方的責任分配不夠標準、利益分配不夠清晰、組織協(xié)調規(guī)定不夠詳細等。這些問題的存在容易引起合作雙方在認知上的偏差，對于在飛地建設中潛在的風險，也難以有效地進行規(guī)避。難以糾偏合作雙方認知上的偏差，這都是飛入地與飛出地進行合作亟待解決的問題?！帮w地經(jīng)濟”合作區(qū)作為一種新型的區(qū)域合作模式，涉及到兩個或多個不同的行政區(qū)劃主體。兩地在經(jīng)濟發(fā)展水平、文化背景等方面難免存在差異。基于利益訴求水平上的差異，容易導致雙方在認知水平上的偏差，進而影響飛地園區(qū)的順利推進。針對這一問題，應形成明確的指導意見，吸收外省合作成功的經(jīng)驗，推進協(xié)調機制的建立，合理統(tǒng)籌規(guī)劃黑龍江省“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展。

2.管理機構權能定位不清晰

“飛地經(jīng)濟”中的經(jīng)濟開發(fā)事務在理論上來說，是由飛入地政府讓渡給飛出地政府來負責的。而對于包括社會管理在內的其他事物，還是需遵循屬地化管理的原則，由飛入地政府負責。但在實際運作中，管理權力的轉移相對于經(jīng)濟建設發(fā)展速度來說，往往是稍緩的。這就導致了管理機構的權限模糊化。如“飛地經(jīng)濟”管理機構過多地承擔了與經(jīng)濟管理事務不相關的職能，則對合作區(qū)經(jīng)濟事務管理與開發(fā)的實施產生一定影響，易導致各級管理機構在事務統(tǒng)籌等方面產生協(xié)調不力的情況，使得審批權限不夠，導致管理機構無法在合作區(qū)的經(jīng)濟建設方面發(fā)揮其應有的決策作用。而“飛地經(jīng)濟”合作區(qū)管理者在日常工作中，需要對接多種層次和環(huán)節(jié)的部門，權能定位不清晰使得管理效率低下。如合作區(qū)各級主管機構無法統(tǒng)一工作流程，造成溝通不暢，則容易出現(xiàn)管理工作推諉扯皮的情況。如果權能定位不清晰的問題不解決，即便是不斷改進合作區(qū)的管理制度，也無法解決管理實踐中的弊病。

3.市場化運作特征不明顯

“飛地經(jīng)濟”進行經(jīng)濟合作應以市場化為前提。黑龍江省與廣東省的對口合作，應遵循市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場的資源配置作用，尊重企業(yè)在市場中的主導地位。注重合作區(qū)政策的引導落實，改善投資環(huán)境，規(guī)范投資行為。但實際上，合作區(qū)的政策選擇和方案執(zhí)行主要是由地方政府來進行主導，企業(yè)無權選擇方案的推進方式，其主導作用無法得到充分發(fā)揮。盡管“飛地經(jīng)濟”合作區(qū)由行政區(qū)經(jīng)濟演化而來，也突破了行政區(qū)經(jīng)濟的部分局限。但在具體政策方案的執(zhí)行上，仍難以擺脫原有行政體制的束縛。結合相關成功案例，其經(jīng)驗規(guī)律皆是建立由開發(fā)公司、合作區(qū)管委會、政府機構組成的管理體制，實行市場化運作。在“飛地經(jīng)濟”合作模式下，地方政府如過多地介入，反而易導致一系列問題。如在進行兩地合作會談時，兩方的地方政府往往要求同級，否則會議很難如常進行。這在一定程度上增加了合作的難度，也浪費了時間成本。同時還要考慮地方政府負責人的因素，負責人一旦變化則合作的穩(wěn)定性就會受到影響，進而在一定程度上影響到“飛地經(jīng)濟”的可持續(xù)發(fā)展。受制于省級行政區(qū)劃的限制，合作區(qū)很難實現(xiàn)跨省的合作，這都限制了兩地的協(xié)調發(fā)展。相關調查研究顯示，在廣東省實施的“雙轉移”戰(zhàn)略有效地促進了省內產業(yè)轉移，但同時使得其向黑龍江省產業(yè)轉移節(jié)奏的放緩。

4.缺乏較為穩(wěn)定的利益分配機制

黑龍江省與廣東省目前飛地合作中存在的一個主要問題，就是沒有設定固定的利益分配機制，僅在個別項目中存在明確的利益分配方案。這對于雙方都沒有足夠的激勵效果。促進經(jīng)濟增長、提高省內財政收入是進行“飛地經(jīng)濟”合作的主要目的，利益分配不應該成為雙方合作的阻力。由于在合作中的經(jīng)濟生產總值和稅收收入，是按照屬地化原則來進行劃分統(tǒng)計的，這就導致合作雙方首先考慮的問題就是，這是否會導致省內經(jīng)濟生產總值和稅收收入減少。如有明確的利益分配機制，則可以有效解決合作雙方的分成問題。結合深圳市與汕尾市合作的經(jīng)驗來看，雖在合作之初就確定了分成，但因缺乏明確的分配機制，所以在實際中，依然還是屬地管理。財權與事權不對等，導致深圳仍對合作區(qū)的投入持保留態(tài)度，也存在一些地區(qū)因此而對“飛地經(jīng)濟”望而卻步。

兩省之間合作的主要動因即利益驅動。為本地區(qū)帶來經(jīng)濟利益、促進產業(yè)升級、增加省內的財政收入是地方政府進行“飛地經(jīng)濟”合作的主導動因，而明確的激勵與分配機制是推進項目順利進行的關鍵。相關調查研究發(fā)現(xiàn)，在138份政府間合作的協(xié)議中，有76份在其中約定了雙方應遵守的原則。在這些原則中，居于首位的是互惠互利原則，其次是互補原則?？梢?，政府間進行飛地合作的首要前提即為互利共贏，能否實現(xiàn)互惠、互利、共贏的合作目標是兩地政府考慮的首要前提。這就對利益的合理劃分提出了較高的要求，同時這也決定了合作能否順利進行。但是實際情況中，黑龍江省與廣東省之間并沒有形成穩(wěn)定明確的利益分配機制。對于合作過程中遇到的問題，通常是采取一事一議的解決方式。尚未形成明確的權責劃分，收益分配也沒有明確的機制，經(jīng)常因此而產生利益沖突，合作雙方也常因爭執(zhí)而被迫中斷，最終無法持續(xù)性地發(fā)展下去。為實現(xiàn)合作方各主體團結協(xié)作的目標，就要建立一個穩(wěn)定完整的治理機制，包括權責劃分、利益分配和問題協(xié)商流程等。對未來可能發(fā)生的利益沖突和矛盾做好預防措施，使得飛入地、企業(yè)、飛出地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，從而增加地區(qū)政府收入，推動經(jīng)濟的迅速發(fā)展，避免利益分配成為“飛地經(jīng)濟”合作的阻力。結合近年來“飛地經(jīng)濟”發(fā)展的成功經(jīng)驗，要建立完整的利益分配機制，首先要在雙方簽訂的協(xié)議中制定詳盡的分配方案，為可能發(fā)生的利益糾紛做好預案。其次要明確合作園區(qū)的項目營收，對于創(chuàng)造的利益進行明確的分解，這可以為下一步的利益分配提供較為準確的參考。最后應在合作區(qū)建立一個公正合理的裁決機構，為雙方解決不了的問題來進行公平公正的裁決。

5.“硬環(huán)境”與“軟環(huán)境”未能有效對接

“飛地經(jīng)濟”合作的順利開展需要多方面的基礎條件。除了在產業(yè)結構、經(jīng)濟基礎、勞動力等方面的優(yōu)勢互補，還需要雙方在“軟環(huán)境”與“硬環(huán)境”之間進行有效對接。在黑龍江省與廣東省的“飛地經(jīng)濟”合作中，存在著飛出距離較遠的硬環(huán)境問題。飛地合作區(qū)域之間發(fā)展水平的不同，使其之間形成不同的梯度。兩省之間的遠距離合作不符合梯度原則，存在轉移成本高、產業(yè)互補性低、文化差異大等缺點，易導致飛出地產業(yè)與原有市場剝離的情況，也存在兩地文化背景不相容的問題。所以對于黑龍江省發(fā)展“飛地經(jīng)濟”的產業(yè)要求較高，同時對于合作雙方的管理水平也提出了更高的要求。對于飛出地廣東省來說，其經(jīng)濟發(fā)展水平高、基礎設施完善、法治意識強，相對于黑龍江省具有明顯的發(fā)展優(yōu)勢。而黑龍江省的基礎設施還有待完善，如交通方面，省內的鐵路運輸網(wǎng)絡不發(fā)達，所以資源的運轉也不夠便捷。同時，黑龍江省內有些城市規(guī)模較小，無法接受大規(guī)模的產業(yè)轉移。在軟環(huán)境方面，黑龍江省與廣東省的經(jīng)濟水平差距較大，雙方經(jīng)濟總量差距有五倍之多。“飛地經(jīng)濟”的合作目的是互利共贏，如雙方經(jīng)濟水平差距過大，飛入地不能滿足飛出地的收益要求和產業(yè)轉移的實現(xiàn)，則無法吸引飛出地的合作，飛入地也就無法獲得相關資金及技術的支持，相關企業(yè)也不敢輕易地進行投資。對于黑龍江省與廣東省的“飛地經(jīng)濟”合作，廣東省的營商條件要優(yōu)于黑龍江省，所以雙方在硬環(huán)境與軟環(huán)境之間的問題在所難免。

實現(xiàn)兩省之間硬環(huán)境與軟環(huán)境的有效對接是雙方進行合作的前提。這就要求黑龍江省加強基礎設施的建設和維護，積極迎接飛出地的合作企業(yè)，做好充分的準備工作。同時在兩省發(fā)展實力懸殊的前提下，需要國家相關政策的支持，以及地區(qū)政府的有效管理。以國家發(fā)展戰(zhàn)略為背景，進行整體的規(guī)劃安排。許多國內其他省市為了促進飛地經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，早已出臺支持飛地園區(qū)發(fā)展的實施辦法，而黑龍江省在促進飛地經(jīng)濟發(fā)展方面的政策措施還不夠完善。省內飛地園區(qū)存在支持政策少、融資壓力大、發(fā)展無保障等問題，制約了飛地園區(qū)的發(fā)展。并且園區(qū)在招商引資方面也存在制約因素，如飛入地吸引力不足、飛出地企業(yè)不愿轉移等問題。廣東省內優(yōu)勢產業(yè)的項目輸出動力不足，使得合作區(qū)內以裝備制造業(yè)為主導的項目招商存在難度。飛地經(jīng)濟要獲得持續(xù)性地發(fā)展就要以市場經(jīng)濟為基礎，真正實現(xiàn)優(yōu)勢互補。這樣在政策支持消失后也能夠繼續(xù)發(fā)展，達到互利共贏的目標。而如果合作雙方在軟環(huán)境與硬環(huán)境上不能實現(xiàn)有效對接，則會增加合作雙方的交易成本。存在的差距越大，“飛地經(jīng)濟”合作的難度越高。

三、模式選擇

1.集約用地型

集約用地型“飛地經(jīng)濟”模式，作為出現(xiàn)較早的一種模式，可以較為有效地破除傳統(tǒng)的土地占用面積較大、產業(yè)散亂分布的現(xiàn)象，一定程度上有利于產業(yè)集群的形成，繼而達到節(jié)約土地成本，提高利用效率的目的。

2.資源整合型

資源整合型“飛地經(jīng)濟”模式通常情況下針對的是同質性區(qū)域，即擁有相似的區(qū)位條件和資源稟賦的區(qū)域。在資源要素的整合過程中由一方或是雙方共同謀劃，對轄區(qū)內資源和產業(yè)部門有效協(xié)調和有機整合。對于資源相似性的情況，減少區(qū)域內部之間的盲目競爭，提高資源利用率和經(jīng)濟效益。

3.優(yōu)勢互補型

與其他“飛地經(jīng)濟”模式相比，優(yōu)勢互補型更加注重“揚長避短”，這種模式通常并不局限于飛出地和飛入地經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，即兩地經(jīng)濟水平的差距無論大小，都不應成為兩地發(fā)生經(jīng)濟聯(lián)系的阻礙。雙方更多關注于自身擁有的比較優(yōu)勢和比較劣勢，以及如何與對方建立經(jīng)濟聯(lián)系，將優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟效益。由于只要各自的資源稟賦能夠形成優(yōu)劣互補，達到成本最小化，或是利益最大化，便可通過“飛地經(jīng)濟”的發(fā)展達到雙贏。

4.產業(yè)轉移型

產業(yè)的梯度轉移和“飛地經(jīng)濟”理論相結合而形成的產業(yè)轉移型“飛地經(jīng)濟”成為適用范圍最廣的一種模式，具有以下特點：飛入地與飛出地之間一般存在一定的梯度，在經(jīng)濟方面或者產業(yè)方面，飛出地作為經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，具有資金、人才、管理等優(yōu)勢;飛入地作為經(jīng)濟發(fā)展較落后地區(qū)，飛入的產業(yè)能夠為其帶來較高的經(jīng)濟收益，或是新興產業(yè)。產業(yè)轉移型飛地模式進一步還可劃分為：“騰籠換鳥”型和“筑巢引鳳”型。

5.旅游飛地型

旅游飛地型模式作為一種特殊的“飛地經(jīng)濟”發(fā)展模式，擁有資金、人才、開發(fā)經(jīng)驗等優(yōu)勢的飛出地向旅游資源豐富的欠發(fā)達的飛入地輸出管理模式、建設理念、管理人才等，與飛入地共同開發(fā)其旅游資源，從而達到飛入地旅游資源深度開發(fā)的效果。而同時，飛出地可以共享其開發(fā)成果。

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作者簡介：孫鑫予（1995.01- ），女，漢族，籍貫：山東省泰安市，佳木斯大學經(jīng)濟與管理學院，碩士研究生