成都市退休人員人事檔案社會化管理體系探索

張 強

（成都市人才服務(wù)中心，四川 成都 610031）

1 前言

人事檔案是組織、人事、教育等有關(guān)部門在黨的組織建設(shè)、人事管理、人才培養(yǎng)、人才服務(wù)等工作中形成的，反映個人政治品質(zhì)、道德品行、思想認識、學習工作經(jīng)歷、專業(yè)素養(yǎng)、工作作風、工作實績、廉潔自律、遵紀守法以及家庭狀況、社會關(guān)系等情況的歷史記錄材料。它是用人單位教育培養(yǎng)、選拔任用、管理監(jiān)督和評鑒人才的重要基礎(chǔ)，是維護人才合法權(quán)益的重要依據(jù)，是社會信用體系的重要組成部分，是黨的重要執(zhí)政資源。目前干部、企事業(yè)單位人員、流動人員人事檔案管理制度相對健全，但是退休人員身份特殊，脫離了工作崗位意味著身份的不同，需要一個相對規(guī)范完整的退休人員人事檔案管理體系。

2 現(xiàn)有的退休人員人事檔案管理制度

2.1 國有企業(yè)退休人員制度完善

根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于國有企業(yè)退休人員社會化管理的指導意見》（廳字〔2019〕9號）和省委辦公廳、政府辦公廳印發(fā)的《四川省國有企業(yè)退休人員社會化管理實施方案》（川委廳〔2019〕53號）精神，中共成都市委辦公廳、成都市人民政府辦公廳印發(fā)了《成都市國有企業(yè)退休人員社會化管理實施方案》（以下簡稱《方案》），明確要求“在2020年底前，集中力量將我市范圍內(nèi)尚未實行社會化管理的國有企業(yè)退休人員移交鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)實行社會化管理”，其中人事檔案是移交工作的重要內(nèi)，且按照成委發(fā)[2003]35號文件要求，企業(yè)在移交退休人員時按以下標準一次性繳納啟動費：移交100人以下的每人1000元，移交100人以上500人以下的每人800元，移交500人以上1000人以下的每人500元，移交1000人以上的每人300元。新退休人員由企業(yè)按每人500元的標準一次性繳納。

2020年全年，成都市已接收管理退休人員272366名（成都市國資委2020年12月25日公告）。

2.2 黨政機關(guān)、事業(yè)單位退休人員制度有改革余地

干部檔案條例規(guī)定了退休人員人事檔案管理手段。包括干部死亡后人事檔案管理手段。

中共中央組織部、國家檔案局關(guān)于印發(fā)《干部檔案工作條例》的通知第十三條規(guī)定“干部退（離）休以后，原屬中央、國務(wù)院管理的干部，其檔案仍由中央、國務(wù)院有關(guān)部門保管；其他干部的檔案，由該干部的管理部門保管。”2008年《干部人事檔案工作條例》則取消對退休干部檔案保管的明文規(guī)定，第四十六條還規(guī)定“本條例自2018年11月20日起施行。1991年4月2日中央組織部、國家檔案局印發(fā)的《干部檔案工作條例》同時廢止。”

2.3 流動人員退休人員尚不明確

原勞動部、國家檔案局《關(guān)于頒發(fā)企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》的通知（勞力字〔1992〕33號）、中共中央組織部、人事部關(guān)于印發(fā)《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》的通知（人發(fā)〔1996〕118號）及中共中央組織部人力資源社會保障部等五部門《關(guān)于進一步加強流動人員人事檔案管理服務(wù)工作的通知》（人社部發(fā)〔2014〕90號）未專門規(guī)定退休流動人員人事檔案事項。

中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省勞動和社會保障廳等部門《關(guān)于積極推進企業(yè)退休人員社會化管理服務(wù)工作的意見》的通知（川委辦〔2003〕20號）規(guī)定“街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)的社會化管理服務(wù)工作主要包括：……集中管理企業(yè)退休人員的人事檔案……”。四川省勞動與社會保障廳關(guān)于印發(fā)《四川省企業(yè)退休人員人事檔案管理試行辦法》的通知（川勞社辦〔2003〕80號）規(guī)定“各級社保機構(gòu)是企業(yè)退休人員人事檔案管理的主體”。成都市勞動局關(guān)于印發(fā)《成都市企業(yè)退休人員移交街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)實行社會化管理服務(wù)工作流程》的通知（成勞社發(fā)〔2010〕98號）規(guī)定“根據(jù)成委辦[2003]35號文規(guī)定，按照屬地化管理的原則，我市采取企業(yè)退休人員人事檔案移交街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）集中管理、區(qū)（市）縣社會保險經(jīng)辦機構(gòu)管理或委托檔案專業(yè)機構(gòu)管理三種管理模式，具體接收管理人事檔案機構(gòu)由各區(qū)（市）縣結(jié)合本地實際情況確定”。實際操作中，部分成都市退休流動人員人事檔案在流動人員退休后，一部分人員人事檔案移交戶籍所在地街道辦事處保管，一部分人員所在街道辦事處以不具備條件或未受上級授權(quán)為由拒絕接收。

3 退休人員人事檔案管理探索的背景

3.1 成都市國有企業(yè)退休人員人事檔案社會化管理現(xiàn)狀

成都市雖然已全面啟動退休人員人事檔案移交社會化管理，但在實際移交過程中，存在以下問題：1）人事檔案接收標準不統(tǒng)一，企業(yè)多頭對接，移交工作繁重。根據(jù)各區(qū)（市）縣的工作細則來看，地域規(guī)定解讀多種多樣，包含退休人員居住地、戶籍所在地、單位注冊地、單位參保地；移交流向分別要求移交街道辦事處、移交區(qū)（市）縣檔案館、移交人社部門；對是否提供數(shù)字檔案不統(tǒng)一；數(shù)字檔案格式要求包含JPG、TIFF、普通PDF、雙層PDF或至少提供兩種以上格式的；數(shù)字檔案文件有要求分五級文件夾存放的，有要求分三級的；案卷命名規(guī)則有用“檔案序號+姓名”命名的，有按“盒（袋）號+人員姓名和身份證號碼”的，有“企業(yè)名稱+人員編號+姓名”的，有“全宗號+檔案類別代碼+三位數(shù)單位代碼+四位數(shù)案卷號”。2）接管單位承接基礎(chǔ)較差，影響到人事檔案安全管理及后續(xù)利用服務(wù)。一是接收單位是街道辦事處的，一般工作人員較少、場地有限，沒有專門的人事檔案工作人員和檔案庫房、裝具，嚴重影響到人事檔案安全管理及后續(xù)利用服務(wù)。二是街道辦事處作為區(qū)（市）縣人民政府的派出機關(guān)，無出具人事管理相關(guān)證明的明確授權(quán)。3）綜合性檔案管理系統(tǒng)不能滿足人事檔案管理的現(xiàn)實性、流動性和政治性需要。成都市及各區(qū)（市）縣檔案館、街道辦事處主要使用的檔案信息管理系統(tǒng)是紫晶文檔管理信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)以文書檔案管理為基礎(chǔ)，不便于人事檔案的日常管理和利用。實踐證明，紫晶文檔管理信息系統(tǒng)不適合人事檔案的管理。

3.2 退休人員人事檔案政策需要進一步延伸

退休人員退休后，除開保密期及特殊規(guī)定的干部檔案，均已成為社會人，應納入社會化管理。

退休人員雖然已經(jīng)在法定工作年齡內(nèi)退休，但依然會發(fā)生以下情況，并且這種情況的發(fā)生沒有對應的政策規(guī)定。一是返聘工作，一些退休人員因?qū)I(yè)技術(shù)精湛、愛崗敬業(yè)，退休后依然可以發(fā)揮余熱參加工作，那么勢必會有新的檔案材料產(chǎn)生，那么退休人員人事檔案依然存在業(yè)務(wù)發(fā)生，如補充材料，考察政審等。二是戶口遷移，退休人員發(fā)生戶口遷移后，已經(jīng)納入社會化管理的退休人員檔案如果沒有遷移轉(zhuǎn)移制度，那么必然造成退休人員的后續(xù)社會化管理產(chǎn)生距離問題。三是移民，退休人員移民后，其失去中華人民共和國公民身份，社會化管理服務(wù)可以認同為終止，此類退休人員檔案應專門向上集中規(guī)整，以應對未來退休人員重新獲取中華人民共和國國籍或者其子孫作為僑民回歸。四是刑事責任，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟活動的更規(guī)范，以及當前社會法制更健全，退休人員并不意味著不再承擔法律責任，依然會存在退休人員承擔刑事責任問題。五是其他服務(wù)，如退休人員死亡后，涉及子女繼承要復印檔案資料、補充訃告等，以及子女及孫女入黨參軍等需要政審事項，個別貢獻較大的退休人員要編入地方史志需要檔案資料提供支撐的，均需要提供專業(yè)的人事檔案利用服務(wù)。

3.3 當前的人事檔案公共服務(wù)事項已經(jīng)非常成熟

成都市流動人員人事檔案的實體由成都市人才中心及各區(qū)（市）縣人才中心分級管理，數(shù)字檔案納入全市統(tǒng)一的“成都市社會人才人事檔案管理系統(tǒng)”集中管理，實現(xiàn)了信息資源共享。該系統(tǒng)始建于2009年，2018年在此技術(shù)上結(jié)構(gòu)性整改，推廣到全省使用，其包含“業(yè)務(wù)經(jīng)辦（建、轉(zhuǎn)、收、查、借、還）、業(yè)務(wù)申報、庫房管理、數(shù)字檔案管理、統(tǒng)計分析”五大模塊。服務(wù)對象主要通過“成都人才網(wǎng)公共服務(wù)平臺”、“天府市民云”、“成都人才網(wǎng)”微信公眾號等終端完成檔案查詢、檔案接轉(zhuǎn)、依據(jù)檔案記載情況出具證明及相關(guān)服務(wù)的自助申請和在線辦理，也可前往實體檔案所在機構(gòu)現(xiàn)場辦理，已形成全市流動人員檔案信息的集中統(tǒng)一、分級管理和聯(lián)網(wǎng)查詢、實時統(tǒng)計，充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式實現(xiàn)了“線上與線下”相結(jié)合、相關(guān)服務(wù)“預約辦”、“在線辦”、“郵寄辦”，基本做到了“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”。

3.4 多點存檔、多點服務(wù)、多樣化技術(shù)上已經(jīng)可以實現(xiàn)

以成都市人才服務(wù)中心為例，已經(jīng)實現(xiàn)了一地存檔（金沙庫房），兩地服務(wù)（金沙服務(wù)區(qū)、營門口服務(wù)區(qū)），特殊時期還在世紀城會展中心提供服務(wù)。目前全省近410萬流動人員人事檔案統(tǒng)一使用“成都市社會人才人事檔案管理系統(tǒng)”進行信息化管理和提供利用，率先在全國實現(xiàn)流動人員人事檔案管理省級統(tǒng)籌和在線辦理。在成都范圍內(nèi)，完全可以實現(xiàn)多點存檔多點服務(wù)，線上線下申請，現(xiàn)場或者快遞推送結(jié)果。

4 新的退休人員人事檔案管理體系探索

4.1 整合現(xiàn)有資源，利用現(xiàn)有的系統(tǒng)管理

互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢在于可以低成本放大，除去結(jié)構(gòu)性構(gòu)架問題，規(guī)模問題實際在于服務(wù)器的帶寬問題和存儲器的大小問題。人事檔案需要專門的人事檔案系統(tǒng)，“成都市社會人才人事檔案管理系統(tǒng)”是以流動人員人事檔案管理服務(wù)為基礎(chǔ)，完全按照干部人事檔案管理規(guī)定，參照干部人事數(shù)字化要求建設(shè)的，可與按此系統(tǒng)建設(shè)的任何檔案系統(tǒng)實現(xiàn)無差別對接，退休人員人事檔案數(shù)據(jù)打包后可直接導入，還可以作為驗證原單位是否按照規(guī)范整理掃描的依據(jù)，減少人工核對環(huán)節(jié)。

4.2 利用專業(yè)化的機構(gòu)牽頭指導、規(guī)范退休人員檔案社會化移交

干部人事檔案、企業(yè)職工檔案、流動人員人事檔案都是參照國務(wù)院辦公廳、中共中央組織部、國家檔案局、頒發(fā)的《干部人事檔案工作條例》、《干部檔案整理工作細則》、《干部人事檔案數(shù)字化技術(shù)規(guī)范》等同一標準進行整理和數(shù)字化加工。退休人員檔案（企業(yè)職工檔案）移交到街道或地方綜合檔案館需要換用紫晶文檔管理信息系統(tǒng)或是其他系統(tǒng)，必然導致檔案移交前重新整理、數(shù)字化，提高管理成本，割裂與原單位人事檔案工作的聯(lián)系。若退休人員檔案移交后居住地發(fā)生變更后人事檔案的再次移交會再次產(chǎn)生障礙。因此，國企退休人員社會化管理人事檔案移交不需要重新整理，應該沿用原有的干部人事檔案管理規(guī)范，以保持人事檔案在更大范圍內(nèi)的一致性和資源共享。對于退休人員人事檔案社會化管理，還應將退休流動人員人事檔案納入此體系管理。

4.3 建立指導協(xié)調(diào)機構(gòu)，明確細化移交權(quán)責

制定明確的移交的順位，以單位信息優(yōu)先，還是個人信息優(yōu)先，單位信息或個人信息又存在細化分類，同樣制定優(yōu)先順位，協(xié)調(diào)指導機構(gòu)根據(jù)接收地的承載能力順位調(diào)整。選擇具有常年大規(guī)模接收和分發(fā)檔案、經(jīng)常性整理和掃描檔案、具備鑒別和審查檔案經(jīng)驗、具備大量對外提供人事檔案服務(wù)經(jīng)驗的機構(gòu)作為指導協(xié)調(diào)機構(gòu)，充分利用現(xiàn)有的知識經(jīng)驗，避免多點重復學習，避免多點學習造成進度、認知和執(zhí)行有差異。

4.4 將退休人員人事檔案實物管理和服務(wù)利用事項拆分

根據(jù)已有的社會化移交來看，街道辦事處雖然接收了退休人員人事檔案，但是不具備人事檔案的保管條件。人事檔案不同于一般檔案，存在周期平均長達80年，已退休人員人事檔案平均立卷時間在40年以上，因為存在歷史客觀條件的欠賬，已有的退休人員其紙張已經(jīng)高度脆化，必須存放于專業(yè)的庫房，滿足“八防”要求。這個條件只有縣一級機構(gòu)才具備，比如縣級綜合檔案館，各區(qū)市縣人才流動服務(wù)機構(gòu)均有專門庫房。服務(wù)利用方面，完全可利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，在退休人員人事檔案數(shù)字圖片化基礎(chǔ)上，實現(xiàn)街道社區(qū)受理檔案接轉(zhuǎn)、政審閱檔、出具證明、補充材料等常規(guī)服務(wù)，發(fā)放專門的退休人員人事檔案服務(wù)公章及電子章，賦予退休人員人事服務(wù)的業(yè)務(wù)，由縣級集中的庫房執(zhí)行實物出入庫及補充材料操作。

4.5 根據(jù)退休人員檔案管理參與度，制定不同的財政支持制度

川委辦〔2003〕20號提到“財政部門在編制預算時，要統(tǒng)籌考慮企業(yè)退休人員社會化管理服務(wù)工作所需經(jīng)費”。因此要重新行文建立更為細致的財政支持制度，對指導協(xié)調(diào)部門、實際服務(wù)部門、檔案實物管理部門、信息平臺提供部門，均要實現(xiàn)經(jīng)費覆蓋，對于原來的企業(yè)一次性支付的費用，改為統(tǒng)一交財政，由各地檔案行政主管部門統(tǒng)一收取，支出再撥付到具體承擔部門，實現(xiàn)收支兩條線。

5 結(jié)語

退休人員人事檔案是一筆重要的財富，其立卷至今的時間，就是一部新中國的發(fā)展史、改革開放史。這些檔案不但要保管好實物，還要制定退休人員人事檔案利用制度，鼓勵檔案管理者、社會學者加以利用，提取信息展現(xiàn)某個時代的風貌，從個人角度總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓，研究成果要為現(xiàn)有的社會主義建設(shè)服務(wù)。