城市社區(qū)治理實踐中居民參與度提高的研究

陳 建

（中共上海市徐匯區(qū)委黨校，上海 200235）

隨著我國各項領域改革進程的深入推進，社會體制改革中的社區(qū)治理問題逐漸成為當下社區(qū)工作的重點環(huán)節(jié)。早在2007年，國家就明確提出要建立健全基層社區(qū)管理體制。經過近十年發(fā)展，如今國家對社區(qū)治理提出了更高要求，2017年國家提出當前社區(qū)治理應當持續(xù)推進向基層下移[1]，在其中充分發(fā)揮社會組織作用，構建社區(qū)與居民良性互動的新格局。事實上，提高居民在社區(qū)治理中的參與度，不僅能夠幫助居民更好行使基本權利，更能促進作為城市治理最小單元-社區(qū)的健康發(fā)展，同時激發(fā)居民管理社區(qū)的熱情，最終促進實現國家關于社區(qū)體制改革的大目標。

1 社區(qū)治理的相關概念

1.1 社區(qū)

社區(qū)這一概念最早與1991年提出，在國家民政部拋出“社區(qū)建設”這一概念之后，學術界針對如何開展“社區(qū)建設”進行了激烈討論，部分學者認為社區(qū)的核心屬性應當是地域性，因此社區(qū)可以被定義為“在某一地域內形成的以社會群體和組織為主要構成的集體”，另一部分學者認為社區(qū)成員應當是社區(qū)的核心理念，因此社區(qū)應當被定義為“具有歸屬性和關聯性的社會成員的集合”。目前關于社區(qū)尚未形成統一的定義，本文在此兼顧兩項屬性，將社區(qū)定義為具備關聯性的社會成員在某一地域的集合組織。

1.2 居民參與權

作為憲法賦予的我國居民的一項基本政治權利，參與權意味著我國合法居民擁有參與管理社會公共事務的是受法律保護的。作為公共事務的重要組成部分，居民參與社區(qū)治理的方式是多樣的。目前已有的研究表明社區(qū)治理工作的成效與居民參與程度呈現正相關性，即提高居民參與社區(qū)治理的程度，能夠顯著提升社區(qū)治理工作的效果。事實上，無論居民以何種身份參與社區(qū)治理，都能顯著提升居民自身的政治責任感，進而創(chuàng)新社區(qū)治理機制并取得突破進展。

1.3 社區(qū)治理

社區(qū)治理可以被定義為在法律法規(guī)框架下，以促進社區(qū)居民整體利益為目標，借助各類制度關系規(guī)范居民活動，滿足民眾需求的一系列舉措。社區(qū)治理是一項復雜、長期的工程，落實到具體工作中便更加細微，需要綜合民眾、社區(qū)組織、政府的多方因素考慮。一般來說，社區(qū)治理中應當充分調動居民參與積極性，提高居民的自治能力、提升社區(qū)治理水平。

2 制約城市社區(qū)治理居民參與度的主要因素

我國的社區(qū)建設已有30余年，也在社區(qū)治理的各個領域取得了一些成果，但是目前仍存在一些因素制約著社區(qū)治理水平的提高。這些制約因素主要集中于居民參與意識、參與深度和參與渠道三個方面。

2.1 主動參與意識不強

目前我國的城市居民主動參與社區(qū)治理的情況較少，大多數城市居民認為社區(qū)的具體事務和自身的利益關聯性不大，因此很少深度參與社區(qū)治理，對于社區(qū)成立的組織，也沒有主動加入的意愿。實際情況中，為了促進社會治理，大多數社區(qū)工作人員需要花費極大力氣進行動員，這也很大程度上制約了社區(qū)日常工作的開展，對提高社區(qū)整體管理水平造成了困擾。根究其原因，一方面在于當前社區(qū)成員之間的歸屬感和關聯性較弱[2]，以北上廣為例，由于當前勞動力在我國各個省份之間的流動已經幾乎沒有障礙，北上廣各個社區(qū)單元的居民多是由其他地區(qū)的居民構成，這些居民大部分居住形式仍為租房，且居住地方流動性大，對于社區(qū)建設的認識大多停留在政府、街道辦、居委會層面，因此極其缺乏對于社區(qū)的歸屬感和認同感。另一方面在于社區(qū)居民的可持續(xù)發(fā)展思想不足。部分社區(qū)居民只關注和自己相關的、短期的利益，而對于與社區(qū)相關的整體利益和長期利益視而不見。這也極大程度上降低了社區(qū)治理的效果。

2.2 參與深度不足

按照法律規(guī)定，居民參與社區(qū)治理，既是責任，又是義務。街道辦、居委會等只是社區(qū)治理的執(zhí)行部門和政策落實部分，真正的社區(qū)治理主體應當是每一位居民成員。但是在實際情況中，大多數社區(qū)居民出于有自己的工作或者其他原因，很少參與社區(qū)的決策，在社區(qū)治理中大多數時候是處于配合的角色，只是簡單配合社區(qū)工作的具體事務。對于制定社區(qū)整體發(fā)展戰(zhàn)略和整體規(guī)劃類大型事件，大多數社區(qū)居民基本幾乎毫不知情。因此整體上社區(qū)治理中居民的參與深度不夠嚴重影響了社區(qū)治理的效果，也對基層民主化的推進造成了困擾。造成社區(qū)居民參與深度不夠的深層次原因是機制問題，受傳統政治體制機制影響，我國形成了以居委會、街道辦公室為主導的從上至下的管理模式，絕大多數社區(qū)居民難以獲得直接管理社區(qū)的機會，長久以來，也淡化了居民參與社會管理的主動性。此外，由于一直以來社區(qū)管理模式的行政色彩較濃，加之大部分居民缺乏合適的時間和精力參與社區(qū)管理，因此大部分居民習慣于將社區(qū)的管理事務交由政府機構主導?？傮w來講，社區(qū)居民的參與程度不深也一定程度上影響了社區(qū)治理效果。

2.3 參與渠道不暢

當下可供我國城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理的渠道數量嚴重不足，其中城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理的最常見渠道為參與相關組織活 動[3]，通常社區(qū)負責人會舉辦各類活動，采取工作會議、論壇、公告欄等形式召集社區(qū)居民參與社區(qū)管理，但是上述形式整體看沒有適應當前時代要求，缺乏深層次組織，且方式簡單，傳播廣度和影響深度也有限，沒有照顧到大多數社區(qū)居民的時間和想法，致使參與的人數一方面占據社區(qū)總人數的比例較低，另一方面由于年齡偏大人群和退休人群相對空閑時間較多，所以參與人群構成上看也多以老人為主，這也造成了實際社區(qū)進行重大決策的過程并不科學。除此之外，由于參與渠道不暢，大多數社區(qū)事項決策實際上由包括社區(qū)管理者在內的少數人決定，極大程度上影響了城市社區(qū)居民的正當權益。通過結合實際情況分析，當前造成社區(qū)居民參與渠道不暢的原因來源于三個方面：首先是社區(qū)實際管理者的素質不高，部分社區(qū)負責人在進行重大決策和社區(qū)公共事務管理時沒有以社區(qū)居民的整體訴求為核心，采取的方法也缺乏科學性，沒有照顧到大部分社區(qū)居民的利益。；其次是對參與渠道的創(chuàng)新機制構建不健全，如今信息時代下，社區(qū)管理者應當嘗試通過構建微信群、舉辦線上會議等形式組織居民參與社區(qū)治理，提高社區(qū)治理效率； 最后是某些地區(qū)行政權力尚未完全下放。當前在一些地區(qū)，社區(qū)的主管部門主要任務還是落實上級指令，在社區(qū)事務開展方面缺乏自主性，這極大程度上影響了社區(qū)居民作為主體參與社區(qū)治理的渠道建設?？偠灾?，只有豐富城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理的渠道，真正將每一位社區(qū)主體融入到社區(qū)公共事務管理和公共政策制定的過程中去，才能促進和諧社區(qū)建設，顯著提高城市社區(qū)治理水平。

3 提升城市社區(qū)治理居民參與度的對策

3.1 提升社區(qū)居民參與意識

提升城市社區(qū)居民參與意識能夠為城市社區(qū)治理打下堅實基礎，為后續(xù)工作做好保障，如今提升城市社區(qū)居民參與意識的工作迫在眉睫，就國家層面而言，國家應當鼓勵各級政府下放權力，給予城市社區(qū)管理部門在法律范圍內足夠的自主權，以此激發(fā)社區(qū)開展治理工作的熱情[4]。就社會組織層面而言，政府大力發(fā)揮社區(qū)組織在收集居民需求、構建協調溝通機制方面的優(yōu)勢，大力培育社會組織。就社區(qū)管理機構層面而言，應當從以下幾個方面做起：一是要利用社區(qū)的各類宣傳渠道，扭轉社區(qū)居民的傳統意識，增強居民作為社區(qū)主體的認知，變被動為主導，激發(fā)城市社區(qū)居民履行自己的權利和義務；二是要結合大部分居民的空閑時間情況，綜合考慮多項因素，完善社區(qū)基礎設施建設，如可以利用周末時間開展在社區(qū)活動室開展各項工作會議，召集盡可能多的社區(qū)居民參與，廣泛汲取群眾意見；三是要進行居民調查和評估，基于社區(qū)居民的年齡、職業(yè)構成，采取最后合適的居民參與方式，提高社區(qū)居民的參與率和參與積極性；四是要著重發(fā)揮社區(qū)主要人物的引導作用，可以定期組織居委會主任、社區(qū)負責警察以講座、茶話會、座談等形式開展社區(qū)治理活動，向社區(qū)居民傳達治理主體意識。

3.2 加強社區(qū)居民參與深度

城市社區(qū)居民參與社區(qū)管理的深度直接關著社區(qū)治理成果的效率和決策的合理性，拓寬城市社區(qū)居民的參與深度，應當從以下方面做起：一是拓寬居民參與社區(qū)治理的范圍，同時保證社區(qū)居民在政治活動和非政治活動如社區(qū)獻血、安全講座等的參與程度[5]；二是通過講座、培訓等方式教會社區(qū)居民如何參與社區(qū)治理，避免某些居民具備參與意愿卻不知其路徑的現象；三是同時做好程序公開和政務公開，及時公開國家相關政策落實情況和日常管理事務進度，激發(fā)社區(qū)成員的主體意識和認同感；四是打造社區(qū)居民自治體系，在進行體系參與人員選拔時要從三個方面展開，由人大代表、社區(qū)警察、居委會主任構成的決策層，負責社區(qū)重大事項的決策；由具備專業(yè)社區(qū)工作經驗和背景人員構成的執(zhí)行層，負責社區(qū)治理具體事項的落實和執(zhí)行；由各行業(yè)社區(qū)居民代表構成的基層，負責對社區(qū)治理事務提供建議和行使監(jiān)督。

3.3 拓寬社區(qū)居民參與渠道

城市社區(qū)治理事項繁雜，是一項復雜、長期的工程，僅僅依靠社區(qū)管理者發(fā)揮作用是不夠的，需要不斷拓寬社區(qū)居民參與渠道，吸收城市社區(qū)居民的意見，發(fā)揮城市社區(qū)居民的力量，拓寬社區(qū)居民參與渠道。而拓寬城市社區(qū)居民參與渠道，第一步要明確政府角色定位，發(fā)揮上級政府的引導作用，將足夠的空間留給社區(qū)去發(fā)揮，并圍繞居委會和街道辦等社區(qū)基層組織開展工作，完善與社區(qū)治理配套的制度和政策，為社區(qū)居民開展規(guī)范社區(qū)治理保駕護航[6]。第二步要豐富社 區(qū)居民的參與方式。除了傳統的工作會議、社區(qū)論壇等方式，社區(qū)管理部門應當創(chuàng)新參與方式，通過其他方式如文體比賽、茶話會等形式召集社區(qū)居民，進行政策宣講和意見聽取。同時還要善于利用各類APP如微信群和釘釘，開展線上會議，發(fā)揮信息技術的優(yōu)勢，突破時間和空間的局限性，提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的渠道。

4 結束語

在我國推動社會體制改革時，城市社區(qū)治理一直是一個重要的改革環(huán)節(jié)，作為城市的主要構成單元，城市社區(qū)中每一位居民能否完全參與城市社區(qū)的治理即關系著社區(qū)建設的成果如何，更關系著我國基層民主建設的進程。但是目前我國社區(qū)治理中還存在著諸多影響居民參與的因素。未來政府應當從提高城市社區(qū)居民參與意識、加強城市社區(qū)居民參與深度、拓寬城市社區(qū)居民參與渠道三方面入手，激發(fā)城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性，推動我國的基層民主政治建設邁入新階段。