接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的路徑析探
——基于湖南湘西州18個貧困村的田野調查*

譚九生,胡偉強

(湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105)

2020年9月18日，習近平總書記在湖南考察時強調指出：要“建立健全防止返貧長效機制，深入研究接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接”[1]。這表明，聚力全面脫貧與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略的統(tǒng)籌有效銜接已進入最高決策層視野并成為重要的政策話語。近兩年來，我國學界從兩大戰(zhàn)略有效銜接的內涵特征、邏輯關系、實現(xiàn)機制等宏觀層面對這一問題展開了卓有成效的探討。但是，研究整體上還比較薄弱，且呈現(xiàn)零散化和碎片化等特征，研究的實證意識和實證精神不足。故此，本文試圖以2020年7月對湖南省湘西土家族苗族自治州(以下簡稱“湘西州”)18個貧困村總共為期25天的田野調查為基礎，來討論當下接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的理論邏輯，現(xiàn)實中存在的問題及原因，并提出可行的實現(xiàn)路徑。以期拋磚引玉，進一步深化對兩大戰(zhàn)略有效銜接的理論研究。

一、接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的理論證成

何謂兩大戰(zhàn)略的“有效銜接”呢？從詞義上看，“銜接”是指后一事物與前一事物的相連屬。從語義上看，黨的十九屆五中全會把“優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村，全面推進鄉(xiāng)村振興”[2]23作為“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要任務之一，首次明確提出要“實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”[2]38。這里的“有效銜接”顯然是一個涉及宏觀規(guī)劃、體制機制、配套制度等多層次、多領域、多視角的綜合銜接體系，旨在通過兩大戰(zhàn)略的有效銜接“推動農業(yè)全面升級、農村全面進步、農民全面發(fā)展”[3]141。換言之，二者的有效銜接絕不是將精準扶貧精準脫貧的政策措施簡單地平移對接到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上，而必須進行一攬子的系統(tǒng)研究和設計，促進脫貧攻堅中形成的制度性措施經(jīng)過創(chuàng)新轉換有機嵌入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中。具體而言，從銜接的核心內容來看，包括從產(chǎn)業(yè)扶貧到產(chǎn)業(yè)振興、從生態(tài)扶貧到生態(tài)振興、從文化扶貧到文化振興、從黨建扶貧到組織振興、從人才扶貧到人才振興五個核心層面和關鍵領域的有效銜接；從銜接的工作體系來看，要著力思考如何優(yōu)化升級脫貧攻堅中業(yè)已成熟的責任體系、動員體系、考核體系、治理體系等，使其更好地運用到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中去；從銜接的方法思路來看，應包括政策層面和觀念層面的從精準到共享、從特惠到普惠、從管理到服務的銜接轉變。

那么，為什么必須進一步鞏固和拓展脫貧攻堅成果、接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接？從當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀背景來看，首先，這是由新時代“三農”工作所處的全新歷史方位決定的。當前，我國正處在決勝全面小康、決戰(zhàn)脫貧攻堅的關鍵時刻，正處在開局“十四五”、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重要節(jié)點。站在新時代“三農”工作的全新歷史方位，深入探討全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接是當下中國經(jīng)濟社會發(fā)展的時代命題。其次，這是破解當前我國“三農”領域主要矛盾的現(xiàn)實需要。我國是一個農業(yè)農民大國，農村發(fā)展水平的高低關乎全面建成小康社會的成色，影響中華民族偉大復興的全局。然而，“我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,最大的不充分是農村發(fā)展不充分”[4]256仍然是新時代“三農”領域的主要矛盾，我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出，這就客觀上需要通過兩大戰(zhàn)略的有效銜接接續(xù)推進鄉(xiāng)村全面振興，加快補齊社會主義現(xiàn)代化“三農”領域突出短板。最后，這是建立邁向2020年后我國減貧治理新體系的戰(zhàn)略選擇。2020年絕對貧困消除以后，我國的減貧戰(zhàn)略將由收入貧困治理向能力貧困治理、權利貧困治理等相對貧困治理和多維貧困治理轉變，這就要求2020年后的減貧治理體系必須與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接，促推二者在頂層設計、政策規(guī)劃、目標趨向和路徑選擇上有效鏈接和相互貫通，進而加快2020年后中國減貧治理轉型步伐。

二、接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接存在的問題及原因——基于湖南湘西州18個貧困村的田野調查

針對學界實證研究的不足，筆者對湖南省湘西州的18個貧困村進行了較長時間的住村調查。文中所列舉的訪談案例均按照訪談記錄的編碼規(guī)則(訪談對象姓名的漢語拼音首字母+訪談日期)進行規(guī)范呈現(xiàn)。不同村落山寨和訪談人員的選擇主要考慮的是調查的可通達性和可操作性，以及經(jīng)驗資料獲取的便利性。同時，在同一時間段內，不同村莊的扶貧工作隊和村莊居民、不同層級的扶貧干部所提供的資料和談及的觀點之間存在著相互印證的部分，保證了田野調查的客觀性和有效性，使本文的質性研究和實證分析具有較高的信度和效度。

在田野調查的基礎上，本文嘗試根據(jù)調研所形成的經(jīng)驗質感和訪談情況、文本資料等對全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接中存在的現(xiàn)實問題及原因進行一般性的概括和提煉，并作如下分析和闡釋：

(一)從脫貧攻堅邁向鄉(xiāng)村全面振興中遭遇“中梗阻”

脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興作為重要的國家戰(zhàn)略，均已形成了比較完善的制度框架和政策體系。但是，尚沒有在國家頂層設計層面去謀劃具體如何做好全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接和融合推進。這樣，在地方的實際工作中就出現(xiàn)了一些問題，成為二者銜接的障礙。從調研的情況來看，這些問題主要有三種表現(xiàn)形式：一是將脫貧與振興完全割裂脫節(jié)、各搞一套，出現(xiàn)所謂“花開兩朵、各表一枝”的現(xiàn)象。脫貧主要由駐村扶貧工作隊及其所在的扶貧辦公室負責統(tǒng)籌推進，而鄉(xiāng)村振興的具體事宜則是地方分管的各相關職能部門相互協(xié)調推進，從而導致溝通銜接不暢，其結果是各搞各的，就扶貧談扶貧，就振興論振興，完全“兩張皮”運作。這就進入了各自為政的“兩廂脫節(jié)”的誤區(qū)，其結果必然會導致農村發(fā)展中的重復建設和資源浪費，并給接下來的農業(yè)農村工作留下“后遺癥”。二是對兩大戰(zhàn)略邏輯關系認識不到位，缺乏長線思維和全局意識，把鄉(xiāng)村振興狹隘化、短視化，以脫貧定位振興，從而忽視了脫貧攻堅中長遠性、銜接性政策的構建，亦沒有為脫貧之后政策的轉移銜接預留足夠空間。三是在壓力型體制下，脫貧攻堅具有自上而下的嚴格的評價考核制度和追責機制，而建立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略考核評價制度目前還處于《鄉(xiāng)村振興促進法(草案)》首次提請全國人民代表大會常務委員會審議階段，因而，一些鄉(xiāng)村干部只把脫貧攻堅作為優(yōu)先政治任務，消極應對甚至回避漠視鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進。調研中，筆者發(fā)現(xiàn)這種情況在幾個地方均同時存在，值得注意和警惕。以下是一位駐村扶貧工作人員的看法，頗能說明這一問題：

“來村里快三年了，(扶貧工作)基本上都是死套路，你不管它是國檢、州檢，還是什么方面來的人檢查，都是搞“對標對表”，就是那幾本臺賬，都是按考核要求做的，對號銷號打鉤就OK啦……脫貧摘帽了，我們的任務就結束了，也能回去了(指的是回后盾單位)，你問鄉(xiāng)村振興怎么搞，那就看他們當?shù)厥遣皇窃倥晒ぷ麝爜碜ミ@個事……其實最好是派他們本地政府系統(tǒng)里的工作隊。”(訪談記錄：FYZ20200702(1)訪談記錄的編碼規(guī)則：訪談對象姓名的漢語拼音首字母+訪談日期。)

以上這些問題雖然都是調研地的個性化問題，但在貧困村具有共性特征。這表明，當前地方的實踐中面臨著兩大戰(zhàn)略不同的治理框架、工作機制和政策制度之間的轉換難題，亟需通過大規(guī)模的專題研究論證從國家層面對兩大戰(zhàn)略的有效銜接進行頂層設計，以有效指導和規(guī)范地方推進銜接的實踐探索。

(二)鄉(xiāng)村從脫貧邁向振興中邊緣貧困問題日益凸顯

一個必須警醒的問題是，我們要正視脫貧攻堅可能存在的短期效應與鄉(xiāng)村振興長期戰(zhàn)略目標之間內在的悖論或沖突。固然，扶貧政策執(zhí)行具有剛性，不能隨意變通、彈性執(zhí)行，但是，調研中發(fā)現(xiàn)，對于易滑入貧困的邊緣貧困戶和低收入群體，當前的政策關注明顯不足，且對于扶貧政策執(zhí)行過程中遭遇到的新困難和新問題無法采取有效的應對方案。在Z村調查中有這樣一個案例(2)資料來源于2020年7月6日—7月10日筆者對湖南省湘西州LX縣ZJP村的案例調研。：

Z村的80后小伙子李某，因腰椎間盤突出，無法從事重體力勞動，在縣城周邊打零工獲得收入，小伙子勤勞能干，日子過得雖不富有但也不差。2018年因娶妻緣故，不得不求助親友湊10多萬元首付在縣城買房。因而，李某也自然不會出現(xiàn)在Z村2018年建檔立卡的貧困戶評定名單中。可是造化弄人，2020年5月其64歲的父親查出患有尿毒癥，病情日益嚴重，基本喪失勞動能力，因住院費用龐大沒能得到及時有效的治療。李某自己也因還房貸、照顧家庭等操勞過度，腰椎間盤突出惡化，慢慢無法從事往常的做工。李某妻子選擇離婚，其母作為家里唯一的健康勞力種田養(yǎng)家為生。在家境日益陷入困頓時，李某多次向駐村扶貧工作隊提出希望能將其評定為貧困戶的要求，但是，由于李某在城里購買了商品房，不符合評定貧困戶的條件，因而扶貧工作隊無法將其列為貧困戶。由此，李某一家也從原來的小康墜入困頓中，成了不是“貧困戶”的貧困戶。

這個案例表明，原有收入水平略高于建檔立卡貧困戶的邊緣貧困人口缺乏應有的政策和資源支持已成為脫貧攻堅決勝期內的新問題。事實上，徘徊在低收入水平的農村邊緣貧困群體的實際生活水平并不比貧困戶好多少，且極易因為大病、災害、失業(yè)等原因迅速滑向貧困戶行列，但現(xiàn)有的政策措施卻無法為其提供及時幫扶。

此外，調研還發(fā)現(xiàn)，針對扶貧實踐中存在的新的不均衡不公平問題，現(xiàn)有的減貧政策效率還有待提高。精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略實施以來，大量的資金投入和政策幫扶瞄定貧困村(戶)，這是精準施策、靶向治療的核心要義所在，故而是必要的也是必須的。但是，扶貧政策和資源在貧困村和非貧困村、貧困戶和非貧困戶之間“涇渭分明”，就客觀上對貧困邊緣的農村低收入群體產(chǎn)生了一定“擠壓效應”，可能會產(chǎn)生新的不均衡甚至誘發(fā)矛盾。由于在一些村莊貧困戶的年收入略高于非貧困戶，出現(xiàn)了邊緣貧困群體政策的“懸崖效應”，進而引發(fā)了非貧困戶的心理不平衡，以至于個別地方有爭當貧困戶的怪事。同時，兜底扶貧的制度設計在一些地方被不當使用，“小病大治”“賴床不走”“偽患者”等一些扶貧怪現(xiàn)象時有發(fā)生，有很多貧困戶不愿意脫貧摘帽，這就陷入了“福利陷阱”，并衍生出新的不公平。

這一切均表明，有必要通過加快脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的政策銜接，在防范絕對貧困所致的“馬太效應”和防范對于非貧困村(戶)的“懸崖效應”之間求得平衡，并給予邊緣貧困戶更多的關注和重視，實現(xiàn)帕累托改進式的普惠共享，進而達到共同富裕的目標。

(三)鄉(xiāng)村從脫貧邁向全面振興的長效機制亟待健全

建立健全鄉(xiāng)村從全面脫貧邁向全面振興的長效機制即是要形成保障扶貧工作可持續(xù)運行的制度和體系，主要針對的是在精準扶貧精準脫貧過程中存在的不可持續(xù)性，以及扶貧措施運動式、短期化、狹義化甚至形式化等問題。調研中發(fā)現(xiàn)，當前扶貧實踐中存在兩類問題嚴重影響與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的接續(xù)推進，反映出亟待健全扶貧長效機制。一個是產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性不足，另一個是貧困群體的內生發(fā)展動力薄弱。這兩類問題相互交織，在一定程度上互為因果，但根源于扶貧長效機制不夠完善。在D村的調查中，有一位村民小組長向筆者傾訴：

前幾年就開始，縣里讓搞“一村一品”，他們(駐村扶貧工作隊)就在山上搞了幾十畝黃桃……那能賣到什么錢，到處都是，山上的果子又長不好……有人來村檢查的話，(駐村扶貧工作隊)G隊長有時喊我搞幾個人上山去給除下草、松土，搞漂亮些……電視臺要拍錄像……有一次我提著鋤頭在桃樹下刨了幾圈，他們才說好，不知道算不算上了電視，哈哈……主要是除草啊、施肥啊，會從他們(駐村扶貧工作隊)那兒得些做工錢……(訪談記錄：LGJ20200720)

這位村民小組長的傾訴不僅反映出個別地方扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有形式主義的嫌疑，而且也揭示出產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中農民的主體性和參與性的缺失，扶貧產(chǎn)業(yè)未有效激活廣大群眾脫貧致富的內在熱情和激情。一方面，某些地方的產(chǎn)業(yè)項目往往是各級領導一廂情愿式的“自拉自唱”，并未根植于群眾的愿望和需求，群眾還被要求“登臺演戲”。因而，也沒有與農民形成緊密的利益聯(lián)結機制，農民的參與興趣不大，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展無法真正根植當?shù)?，具有很大的變換性和不確定性。

另一方面，從調研的情況來，盡管“產(chǎn)業(yè)興旺是解決農村一切問題的前提”是地方各級各部門的共識，但就具體怎樣發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)而言，普遍存在著用資本化、規(guī)?；?、集約化等發(fā)展傳統(tǒng)工業(yè)的思維去發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的問題，而忽視了“人均一畝三分地，戶均不過十畝田”大國小農的基本農情國情。一些貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要力量是引進的社會資本或利用扶貧專項資金發(fā)展的村集體經(jīng)濟，當?shù)匦∞r只能憑勞動力要素供給的身份被社會資本吸納，或者淪為村集體產(chǎn)業(yè)的臨時雇員，這樣農民創(chuàng)業(yè)致富的內生動力就沒有被真正激發(fā)和喚醒，“吃低保”“坐在門口曬太陽,等著政府送小康”等精神貧困問題依然存在，并且使得扶智扶志的種種努力大打折扣。筆者在W村調研遭遇到戲劇性的一幕：

貧困戶L：你是新來的干部么？

筆者：呃，老鄉(xiāng)，我是……

貧困戶L攤開雙手笑著說：你是干部你要給我捐錢，呵呵……(訪談記錄：LXL20200708)

一位扶貧干部也向筆者抱怨說：“在貧困戶眼里，我們扶貧隊就是‘無限責任公司’，什么都要包……”(訪談記錄：GFX20200723)從這里可以看出，“后扶貧時期”必須構建與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相銜接的治貧長效機制，通過持續(xù)有效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及與扶智扶志相結合的有力的精神文明建設，來著力根除精神貧困，提高貧困戶的內生動力，進而實現(xiàn)由脫貧到致富的飛躍。

(四)以鄉(xiāng)村振興鞏固拓展和提升脫貧成效亟待強化

當前，雖然一些地方實現(xiàn)了脫貧摘帽，但全面脫貧的質量仍然不高，亟待在推動鄉(xiāng)村振興中不斷鞏固拓展和提升脫貧成效，更好地滿足群眾美好生活需要。具體來說，這方面的問題突出地表現(xiàn)為以下兩個方面：一個是扶貧產(chǎn)業(yè)的效益問題，另一個是貧困戶的持續(xù)增收問題。

在扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)形成一定基礎和規(guī)模的貧困村，筆者還發(fā)現(xiàn)存在如下問題：一是駐村扶貧工作隊依托其各自的后盾單位和雄厚的扶貧資金，在扶貧產(chǎn)業(yè)的前期規(guī)劃設計、配套基礎設施建設等方面不計成本地投入，而對于后期的經(jīng)營管理、日常維護和可持續(xù)性問題則考慮不足。D村的一位老農向筆者感慨道：“花這么多錢修的路，買的蟠桃苗木，搞的水窖滴管，扶貧隊走了以后可怎么辦，村里搞不好就給浪費了”(訪談記錄：LZM20200710)。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展強調立足于當?shù)刭Y源稟賦突出“特”字，但又造成了同質化嚴重的問題。M村的扶貧隊長說：“村里適合搞什么產(chǎn)業(yè)，我們都請專家論證過，這兒的氣候和土壤就是搞椪柑、黃桃，種黃精、藍莓……”(訪談記錄：DJG20200716)筆者查閱當?shù)貛讉€縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄，發(fā)現(xiàn)各縣重點支持的產(chǎn)業(yè)項目都極為類似，主要分為種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)兩類，種植業(yè)往往都是椪柑、獼猴桃、油茶等，養(yǎng)殖業(yè)都是黑山羊、林下雞、鐵骨豬等，表現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)鏈條短、附加值低和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平明顯不足等問題。三是扶貧產(chǎn)業(yè)的市場化水平較低。“種什么、養(yǎng)什么、怎么搞，都是工作隊說了算?！?訪談記錄：LYM20200714)這可能是造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫離市場規(guī)律的原因之一。

扶貧產(chǎn)業(yè)的效益不高帶來的另一個問題是，一些貧困地區(qū)雖然實現(xiàn)了脫貧，但農民穩(wěn)定增收的渠道不暢。目前，一些地方的普通農民或貧困戶增收還是主要依靠外出打工的工資性收入或者政府兜底的轉移性收入，顯然這種增收模式是不可持續(xù)的。在調研中，X村的扶貧工作隊長一再向筆者表達：“只要貧困戶家里有一個人出去打工，他家里就不會沒得吃沒得穿，可能還會過得很好?！?訪談記錄：GFA20200711)。而且從全國來看，工資性收入也是農民可支配收入的第一大來源。但需要反思的是，貧困村農民勞動力轉移就業(yè)所獲得的工資性收入的增長取決于全國特別是城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的帶動能力，在當前經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，農民工資性收入的持續(xù)增長勢必面臨嚴峻考驗；同時，進城務工的農業(yè)人口主要是貧困戶中的壯勞力，雖暫時為一些貧困戶增加了生活方式的可選項，但大規(guī)模長時間的農村主要人力資源流失，必然會導致外出務工者無力顧及對家庭成員的生活照料和心靈慰藉，并進一步加劇農村的原子化、空心化和“三留守”等問題，使得村莊傳統(tǒng)的內部整合能力不斷弱化，這也與鄉(xiāng)村五大振興中所強調的“人才振興”背道而馳。究其原因既是由于城鎮(zhèn)化的虹吸效應，但也與一些扶貧干部追求“短平快”的脫貧政績而鼓勵貧困戶外出打工的扶貧思路有關。質言之，這種理念還是一種城鄉(xiāng)二元對立的陳舊思維，即將農村勞動力看作是城市勞力的來源，是被安置就業(yè)的，其就業(yè)增收的出路只能依賴城市工業(yè)。另外，2020年以來，疫情防控致使全球經(jīng)濟增長乏力，在這種情況下，一些地方的財政收入增速也必然受到不利影響，這就會在客觀上抑制政府對農民轉移性收入增長的支持能力。況且過度依靠政府兜底，也不利于培育貧困戶脫貧的內生動力，甚至出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”的問題。

三、接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的實現(xiàn)路徑

那么，在具體的實施路徑上如何推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接呢？以往的研究，學者們基本遵循兩條理路提出銜接的策略。一條是立足于精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略，探究如何通過促進貧困治理的轉型來找尋與鄉(xiāng)村振興的銜接點。如，有學者指出要通過脫貧攻堅政策的轉移接續(xù)推動兩大戰(zhàn)略有效銜接。另一條是立足于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索如何在“五大總要求”和“五大振興”的政策框架內尋求與脫貧攻堅的結合點。這兩種分析思路，都容易使研究者陷入對兩大戰(zhàn)略的宏大敘事中，而無法得到具有針對性的有效銜接辦法。故此，本文對于二者銜接的路徑分析不同于以往學者的思維理路，在田野調查和對現(xiàn)實困境及其成因的分析基礎上認為，全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的銜接主要是其內在關聯(lián)機制中關鍵議題、核心要素的銜接，而頂層制度設計、減貧戰(zhàn)略轉型、農民持續(xù)增收、內生動力培育是從全面脫貧邁向鄉(xiāng)村振興的核心和關鍵，所以其銜接的路徑如下：

(一)加快吸收轉化脫貧攻堅的制度性成果，做好兩大戰(zhàn)略有效銜接的頂層設計

從調研的情況來看，做好全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的頂層設計，應當借鑒和吸收在精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略實施階段的制度性成果，充分發(fā)揮政策體制機制的承接作用。

首先，要實現(xiàn)兩大戰(zhàn)略的規(guī)劃相銜接。持續(xù)而強有力的頂層設計推進和戰(zhàn)略規(guī)劃落地是我國脫貧攻堅取得歷史性成就的主要經(jīng)驗之一，兩大戰(zhàn)略的有效銜接也必須要有宏觀發(fā)展戰(zhàn)略導向作支撐。當前，要以《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》為指引，系統(tǒng)梳理和總結脫貧攻堅的成效、經(jīng)驗及未來工作著力點，從國家和地方兩個層面開始研究啟動兩大戰(zhàn)略有效銜接的戰(zhàn)略規(guī)劃，將全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要內容、目標任務、具體措施等納入自上而下的規(guī)劃體系當中，設定好時間表、預留出過渡期，防止扶貧舉措斷崖式退出。

其次，要促進兩大戰(zhàn)略的實施機制相銜接。主要是吸收和延續(xù)脫貧攻堅期已形成的良好工作機制和有效辦法。其中最重要的是，始終堅持黨的領導的工作機制，包括：接續(xù)實行中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣鄉(xiāng)抓落實的農村工作機制，持續(xù)強化“五級書記”一起抓脫貧減貧與鄉(xiāng)村振興的工作落實機制，繼續(xù)實行“一把手”是第一責任人的工作責任機制，調整完善第一書記駐村工作制度，逐步把第一書記及駐村扶貧工作隊轉變?yōu)榈谝粫浖班l(xiāng)村振興工作隊，繼續(xù)配強配優(yōu)村級黨支部書記，推動從“以黨建促脫貧”向“以黨建促振興”轉變。同時，還要將脫貧攻堅中行之有效、業(yè)已成熟的干部駐村幫扶機制、定點結對幫扶機制、干部考核評價機制、第三方評估機制、社會參與扶貧機制等機制措施進行創(chuàng)造性轉化，應用到實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中去。

最后，要推進兩大戰(zhàn)略的具體政策相銜接。在保持扶貧脫貧政策總體穩(wěn)定的基礎上，對標對表鄉(xiāng)村振興的五大總要求，加快對現(xiàn)行政策的分類梳理和整合，從政策退出、政策加強、政策轉化、政策新設[5]49-57四個層面確定需要取消的、強化的、接續(xù)的或新出臺的政策。要特別注意將已成熟的政策框架及時轉化為法規(guī)制度，將政策的特惠性向普惠性優(yōu)化調整，將政策的臨時性向常規(guī)性轉化升級。

(二)推動減貧戰(zhàn)略和工作體系的平穩(wěn)轉型，統(tǒng)籌納入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一體推進

一是未脫貧地區(qū)必須高質量圓滿完成脫貧決勝收官戰(zhàn)。當前，我國剩余未脫貧的貧困縣、貧困村和貧困人口都是貧中之貧、困中之困，要實現(xiàn)脫貧攻堅的全面勝利就必須繼續(xù)攻堅克難、凝心聚力，啃下最后的硬骨頭；就必須在防止松勁懈怠、精力轉移的同時進一步強化全面脫貧的攻堅力度，確保工作重點不變、投入力度不減、干部精力不散；就必須繼續(xù)聚焦“兩不愁三保障”的扶貧開發(fā)工作目標，焦點不散、靶心不變，確保如期完成脫貧攻堅任務，如期實現(xiàn)所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會的目標。

二是已脫貧地區(qū)要聚焦邊緣貧困建立防止返貧長效機制。隨著“兩不愁三保障”的基本解決，我國將消除歷史上的絕對貧困現(xiàn)象，但這并不意味著反貧困的終結，相對貧困還會長期存在，返貧的壓力和風險仍然存在，這就客觀上要求2020年后我國的減貧治理必須由超常規(guī)攻堅向常規(guī)化治理轉變，由“扶貧”向“防貧”轉變，由治理絕對貧困向解決相對貧困轉變。在這一過程中，應通過開展精準普查，重點聚焦兜底貧困人口、邊緣貧困人口和新出現(xiàn)的相對貧困群體，既要保持脫貧攻堅政策的總體穩(wěn)定，扶上馬送一程，又要加快建立脫貧戶返貧、邊緣戶防貧預警監(jiān)測和動態(tài)調整機制，提前采取針對性預防措施，及時將返貧和致貧人口納入幫扶對象行列，不能等返貧了再補救，確保所有貧困人口都能切實享受到國家政策的幫扶。

三是要通過發(fā)力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鞏固拓展脫貧攻堅成果。脫貧攻堅是短期必須實現(xiàn)的政治許諾和目標，具有緊迫性和突擊性，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略管長遠、管根本，具有持久性和整體性。故此，“十四五”時期應逐步把國家“三農”工作的重點從脫貧攻堅轉移到全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上來[7]2-16，即是說，要將持續(xù)減貧工作納入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施中，通過整合人力物力財力和政策制度安排，統(tǒng)籌推進貧困地區(qū)持續(xù)減貧和鄉(xiāng)村振興，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興中鞏固拓展脫貧成效，繼續(xù)解決相對貧困和多維貧困問題，扎實推動共同富裕。

(三)構建和完善農民持續(xù)增收的長效機制,夯實由脫貧邁向振興的物質基礎

從調研的反饋來看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是可持續(xù)增收的主要渠道，沒有產(chǎn)業(yè)的支撐，即使脫了貧也可能存在一定隱患。因而，脫貧振興奔小康關鍵是增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實效性、針對性和可持續(xù)性，不斷拓寬困難群眾增收渠道。

第一，要增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實針對性和可持續(xù)性。全面脫貧后要實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，必須繼續(xù)貫徹脫貧攻堅中形成的“精準”方略方法，既要根據(jù)當?shù)氐馁Y源稟賦、自然條件等因地制宜施策，加快消除產(chǎn)業(yè)“空白村”，也要結合困難群眾的實際需要、主要關切等因村因戶因人施策。具體來說，就是要判明貧困戶的實際情況、致貧原因，加強分類指導，統(tǒng)籌使用好產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，幫助貧困戶做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，千方百計讓更多有發(fā)展意愿的貧困戶找到脫貧方子、拓寬致富路子，切忌大水漫灌式地跟風發(fā)展產(chǎn)業(yè)。另外，還要著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。通過踐行“兩山”理論和貫徹綠色發(fā)展理念，充分利用本地特色農耕資源、生態(tài)自然資源、鄉(xiāng)土文旅資源、民俗古建資源等確保一二三產(chǎn)業(yè)的深度融合互補發(fā)展，形成本土化的特色產(chǎn)業(yè)鏈條，促進產(chǎn)業(yè)脫貧與產(chǎn)業(yè)興旺的有效銜接。例如：調研中一些地方緊密結合本地實際推進的“一戶一產(chǎn)業(yè)工人”培養(yǎng)工程、“一縣一特、一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”等產(chǎn)業(yè)推廣行動等，就具有很強的現(xiàn)實針對性和可持續(xù)性，應進一步做實做強、推廣開來。

第二，要增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實效性。當前最主要的是，必須緊緊圍繞提高貧困人口的自我造血能力來謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新思路、新方法。一方面，應積極推廣新型農業(yè)經(jīng)營主體帶動幫扶模式。通過培養(yǎng)能夠帶動貧困戶脫貧致富的本地龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、致富帶頭人等新型農業(yè)經(jīng)營主體，充分發(fā)揮其規(guī)模優(yōu)勢、資本優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，并在此基礎上瞄準市場需求，建立健全與貧困人口的利益聯(lián)結機制和收益分享機制，探索推行“合作社/龍頭企業(yè)+基地+貧困戶”等模式，靈活采取直接/間接幫扶、委托幫扶、要素入股、股份合作等機制辦法，不斷提高貧困群眾的參與積極性，進而提升貧困人口的利益聯(lián)結覆蓋面和緊密度。另一方面，還要根據(jù)我國大國小農的基本農情，提升小農戶自我發(fā)展能力，促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接。大力推廣林下養(yǎng)殖和生態(tài)養(yǎng)殖，鼓勵發(fā)展家庭農場和家庭牧場。進一步加大金融和電商扶貧項目的力度，促進貧困勞動力就近在家門口就業(yè)。通過實用技術培訓讓有勞動能力的貧困戶不斷增強增收技能和致富本領。發(fā)揮小額信貸的撬動作用，破解貧困戶的資金制約瓶頸，鼓勵有能力的農民自主創(chuàng)業(yè)。

(四)進一步激發(fā)培育貧困群眾的內生動力,構筑由脫貧邁向振興的精神家園

一要繼續(xù)將精神扶貧精神脫貧引向深入，推動扶志扶智與鄉(xiāng)村人才振興有效銜接。能否實現(xiàn)從全面脫貧邁向全面振興，首先要看有無脫貧致富的意志和信心與勤勞實干的行動和努力。“后扶貧時代”，鄉(xiāng)村貧困治理應在物質幫扶的同時，更加關注精神扶貧精神脫貧，不斷培育農村經(jīng)濟社會發(fā)展的內源性動力，切實增強防貧治貧的主動性和能力水平。因而，扶貧先扶志，扶貧必扶智，必須推動教育文化扶貧和智志雙扶與強化鄉(xiāng)村人才振興相互貫通、有機融合。通過開展職業(yè)技能教育、培養(yǎng)鄉(xiāng)村致富帶頭人、培育新型職業(yè)農民、實施鄉(xiāng)村電商人才培養(yǎng)工程等措施，著力提升貧困人口的文化素質和科學知識水平，著力培養(yǎng)貧困人口自我發(fā)展、自我管理和自我服務的意識能力。此外，還應加強農技推廣、農業(yè)科研等專業(yè)人才隊伍建設，鼓勵高校畢業(yè)生、回鄉(xiāng)返鄉(xiāng)青年等優(yōu)秀社會人才投身鄉(xiāng)村建設，推動鄉(xiāng)村人才振興。

二要充分尊重農民的主體地位和首創(chuàng)精神，著力調動貧困戶的積極性和主動性?；趯嵺`教訓，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，最重要的一條就是要處理好政府主導與農民主體的關系。從脫貧到振興，政府扮演支持、幫助和引導的角色而不是代替貧困戶做決策，必須充分調動貧困戶的積極性、主動性和創(chuàng)造性，在充分尊重群眾意見和意愿的基礎上，精準施策因戶施策，才能實現(xiàn)強村富民。為此，首先應通過強化制度建設激發(fā)農民的主體性。簡言之，就是要在農村基層黨組織的全面領導下，以“自治、法治、德治”為統(tǒng)領，進一步完善鄉(xiāng)村治理體系、探索基層協(xié)商民主路徑、加強農村群眾自治建設、健全村民監(jiān)督機制、創(chuàng)新村民議事形式、落實群眾知情權和決策權、充分發(fā)揮貧困戶脫貧振興的主體作用。同時，還必須加快培育現(xiàn)代化的新型農民，通過給農民賦能，切實增強困難群眾參與鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的能力水平。

三要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村自身的價值功能，讓鄉(xiāng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。鄉(xiāng)村是中華文明之根、中國文化之魂、中國人共同的故鄉(xiāng)，是農業(yè)生產(chǎn)的載體、人們情感的皈依、城市發(fā)展的鏡像、文化傳承的紐帶，是勞動力的蓄水池、社會的穩(wěn)定器、現(xiàn)代化的壓艙石。要增強鄉(xiāng)村發(fā)展的內源性動力，實現(xiàn)從脫貧向振興的轉變，就必須扎根鄉(xiāng)土本身，向里向內用力，高度重視鄉(xiāng)村自身特有的價值和文化在凝聚人心、教化群眾、淳化民風中的功能和作用。充分發(fā)揮鄉(xiāng)土村落的農業(yè)生產(chǎn)功能、生態(tài)功能、生活功能和教化功能等，大力弘揚鄉(xiāng)間蘊藏的禮樂孝道文化、互助親情文化、耕讀傳家文化、農耕節(jié)氣文化、民間藝術文化、鄉(xiāng)土田園文化等優(yōu)秀傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化，并促進其現(xiàn)代性轉換，以傳承和再造鄉(xiāng)村價值，讓人們望得見山水，記得住鄉(xiāng)愁。