參與式灌溉管理中發(fā)揮政府和農(nóng)民用水協(xié)會(huì)雙方作用的探討
——以來(lái)龍灌區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)為例

黃 俊 ，楊 杰 ，錢 暉 ，崔延松

（1.江蘇省如皋市交通產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，226500，如皋； 2.南通大學(xué)交通與土木工程學(xué)院，226019，南通；3.江蘇省南通市江海測(cè)繪院有限公司，226001，南通）

參與式灌溉管理在完善灌區(qū)管理中發(fā)揮著重要作用。 在灌區(qū)管理改革以前， 政府是水利設(shè)施的管護(hù)主體，不僅要投入大量資金用于設(shè)施建設(shè)，還需再投入資金對(duì)其進(jìn)行維護(hù)更新。 隨著灌溉設(shè)施數(shù)量的增加，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重，政府在水利設(shè)施管護(hù)工作上已不堪重負(fù)，需要開辟新路。 同時(shí)農(nóng)業(yè)的廣泛分散性使政府很難做到直接與個(gè)體農(nóng)戶面對(duì)面交流。針對(duì)上述問題，政府倡導(dǎo)農(nóng)民參與式灌溉管理，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)便是其中一種形式。 它是以用水農(nóng)戶為主體，由農(nóng)民自愿組織、自我管理、自我服務(wù)的農(nóng)村專業(yè)灌溉管理組織，屬于具有法人資格，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算的民間社團(tuán)組織。

農(nóng)民用水協(xié)會(huì)是政府最重要的協(xié)商對(duì)象， 可充當(dāng)通向農(nóng)民的橋梁，協(xié)助政府實(shí)施各項(xiàng)政策，增強(qiáng)政府與農(nóng)戶之間的溝通，還可以幫助政府更有效地傳遞與推行宏觀調(diào)控信號(hào)，充分發(fā)揮政府在灌溉管理中的主導(dǎo)作用，有助于減輕政府提供農(nóng)村公共灌溉服務(wù)的壓力。 雖然農(nóng)民用水協(xié)會(huì)有理念、有能力、有使命解決問題，但若缺少政府支持， 會(huì)存在缺乏實(shí)力、資金不足、公信力低等問題。

為揭示并加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)作用， 充分發(fā)揮其運(yùn)行效能，本文以來(lái)龍灌區(qū)6 個(gè)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)為例，分析協(xié)會(huì)運(yùn)行績(jī)效，挖掘存在的問題，提出進(jìn)一步健全完善農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的對(duì)策。

一、調(diào)查情況

為對(duì)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)有全面和深入的了解， 本課題研究者走訪了表1給出的涵蓋來(lái)龍灌區(qū)3 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)9 個(gè)行政村的6 個(gè)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，收回問卷123 份，有效問卷118 份，問卷有效率為95.93%，其中未參加農(nóng)民用水協(xié)會(huì)問卷63 份， 參加農(nóng)民用水協(xié)會(huì)問卷55 份。 調(diào)查對(duì)象包括協(xié)會(huì)主席、當(dāng)?shù)卮甯刹亢推胀ㄞr(nóng)戶。 對(duì)用水協(xié)會(huì)的調(diào)查主要是通過與用水協(xié)會(huì)主席交談完成的，主要內(nèi)容包括用水協(xié)會(huì)成立過程、協(xié)會(huì)人員組成、協(xié)會(huì)內(nèi)渠系基本狀況以及協(xié)會(huì)運(yùn)行管理等。 對(duì)農(nóng)戶調(diào)查的內(nèi)容除包括家庭人口、耕地面積、作物類型、產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、非農(nóng)業(yè)收入，還包括對(duì)用水協(xié)會(huì)的認(rèn)識(shí)與了解情況、供水滿意狀況、渠系維護(hù)、水費(fèi)支出及收繳方式，協(xié)會(huì)成立前后的對(duì)比情況以及對(duì)協(xié)會(huì)的期望等內(nèi)容。

二、協(xié)會(huì)運(yùn)行績(jī)效分析

1.利益主體

協(xié)會(huì)的建立使農(nóng)民由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)，責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)，積極性提高，有效地解決了土地承包經(jīng)營(yíng)后管水組織“主體缺位”問題，農(nóng)戶民主管理、自我發(fā)展、自主經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)灌溉管理體制基本形成；進(jìn)一步理順了政府、灌區(qū)管理所與農(nóng)民三者之間的關(guān)系，即政府是灌區(qū)續(xù)建的規(guī)劃和投資落實(shí)人，承擔(dān)干支渠系財(cái)政投資和使用職能；灌區(qū)管理所負(fù)責(zé)水源、干支渠系及其建筑物的管理；協(xié)會(huì)則自主負(fù)責(zé)管好其所轄范圍內(nèi)的支渠以下用水設(shè)施和田間工程， 合理分配水量，節(jié)約灌溉用水，收繳水費(fèi)。

此外，參與式灌溉管理理念逐漸被農(nóng)戶接受，大部分農(nóng)戶認(rèn)為協(xié)會(huì)是自己的組織，支渠以下田間工程是協(xié)會(huì)財(cái)產(chǎn)，有人破壞協(xié)會(huì)水利設(shè)施會(huì)被制止，近80%農(nóng)戶表示愿意無(wú)償參加水利工程設(shè)施的維護(hù)。

2.工程運(yùn)行與維護(hù)

末級(jí)渠系配水工程的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬協(xié)會(huì)，管理、維護(hù)、使用的責(zé)、權(quán)、利相一致，末級(jí)渠系配水工程變成了農(nóng)民自己的工程。 組建后的農(nóng)民用水協(xié)會(huì)及時(shí)發(fā)揮作用：做好清障工作，為工程施工順利進(jìn)行奠定良好的基礎(chǔ)；做好地畝核實(shí)工作，為試點(diǎn)區(qū)水權(quán)分配到戶工作提供保障；參與施工管理， 做好工程質(zhì)量監(jiān)管工作；深入宣傳，促使群眾了解改革、支持改革。

3.水費(fèi)收繳

由于末級(jí)渠系農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的規(guī)范運(yùn)行（責(zé)任主體明確）、計(jì)量設(shè)施的完善（硬件設(shè)施具備）和收費(fèi)透明度的提高（軟件管理措施明確），真正實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利三者關(guān)系的統(tǒng)一，水費(fèi)實(shí)收率進(jìn)一步提高，達(dá)到95%。

4.用水保證程度

理順用水秩序， 減少用水糾紛。協(xié)會(huì)通過加強(qiáng)管理、合理配水、統(tǒng)一調(diào)度、 配水到田， 使得灌溉秩序井然。 灌溉前協(xié)會(huì)工作人員會(huì)主動(dòng)上門服務(wù)， 找各用水組代表協(xié)商用水計(jì)劃，確定輪灌次序；灌溉時(shí)田間的配水任務(wù)由協(xié)會(huì)工作人員承擔(dān)，按照制度和農(nóng)戶用水需求來(lái)管水、配水，將水送到各用水組的斗、農(nóng)渠進(jìn)口， 然后由各用水組的管水員將水送到田間。

5.勞動(dòng)力投入

根據(jù)調(diào)研初步估算， 過去支、斗渠由于沒有有效的管理組織，加上建筑物配套率低，每次放水下游村組必須派大量勞力守水 (每個(gè)斗口至少2人)，一條支渠一年一般需花費(fèi)2 萬(wàn)～5萬(wàn)元的守水勞力支出， 畝均2～3 元；成立協(xié)會(huì)后，一條支、斗渠只需協(xié)會(huì)執(zhí)委會(huì)5～8 人調(diào)配流量，加上少量臨時(shí)管水人員，管理人員工資1 萬(wàn)～2 萬(wàn)元，畝均 1～2 元，僅此一項(xiàng)，每年畝均節(jié)約守水勞力支出1～3 元。 隨著協(xié)會(huì)轄區(qū)內(nèi)灌溉工程的進(jìn)一步完善，守水費(fèi)用還會(huì)繼續(xù)降低。

6.灌溉面積

用水協(xié)會(huì)成立后，工程運(yùn)行狀況得到改善， 末級(jí)渠系灌溉保證率明顯提高，客觀上存在灌溉面積改善的效應(yīng)。

三、政府與協(xié)會(huì)的關(guān)系問題

雖然農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在來(lái)龍灌區(qū)試點(diǎn)運(yùn)行取得了上述成效，但在其運(yùn)行過程中不乏存在一些問題。 特別是涉及政府與協(xié)會(huì)的關(guān)系問題，值得研究與探討。

1.部分農(nóng)民認(rèn)為協(xié)會(huì)是政府組織

來(lái)龍灌區(qū)6 個(gè)用水協(xié)會(huì)成立一年時(shí)， 還有近37.3%的農(nóng)戶認(rèn)為協(xié)會(huì)是政府組織或是政府與農(nóng)民共同的組織，表明部分農(nóng)戶并未真正參與協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理。

表1 試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)建設(shè)情況表

2.政府改革理念不清晰

按國(guó)家、省配套投資要求，灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革區(qū)配套用于財(cái)政“精準(zhǔn)補(bǔ)貼” 和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的資金有200 萬(wàn)元，但資金有賬卻不能用，表明當(dāng)?shù)卣母母锢砟畈粔蚯逦?，水利主管部門也不愿承擔(dān)改革風(fēng)險(xiǎn)。

3.政府仍擁有協(xié)會(huì)管理工程設(shè)施所有權(quán)

用水協(xié)會(huì)只享有末級(jí)渠系工程設(shè)施的管理權(quán)和使用權(quán)，而所有權(quán)雖經(jīng)頒證明確，但缺乏資產(chǎn)實(shí)體的法律界定，仍分屬于水管單位、村委會(huì)或當(dāng)?shù)卣?。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)無(wú)法向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)信貸支持，且缺乏資產(chǎn)保值增值的考核辦法，管理環(huán)節(jié)和過程控制缺失。

4.政府部門仍代收水費(fèi)

調(diào)研過程中，有農(nóng)戶反映協(xié)會(huì)成立后并未將收繳的水費(fèi)交給農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，而是交給承包人、村委會(huì)或者其他部門，說明協(xié)會(huì)還沒有成為真正意義上的協(xié)會(huì)，還存在一種虛設(shè)灌溉組織形式的嫌疑。

四、對(duì)發(fā)揮好政府和用水協(xié)會(huì)雙方作用管理好灌區(qū)的建議

經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行受特定制度、環(huán)境尤其是法律和政策環(huán)境的影響，改革進(jìn)行的成功與否很大程度上要看政策支持的力度。 農(nóng)民用水協(xié)會(huì)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下， 由弱勢(shì)群體(農(nóng)民)聯(lián)合組建的服務(wù)于弱勢(shì)群體(農(nóng)民)的合作性組織，它從產(chǎn)生開始就屬于一個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)(農(nóng)業(yè))。 為了保障灌區(qū)管理制度改革工作，促進(jìn)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，需要得到政府的有力支持和扶持。 調(diào)研后認(rèn)為，政府應(yīng)做好以下幾個(gè)方面工作:

①政府應(yīng)加大宣傳力度，宣講農(nóng)民用水協(xié)會(huì)性質(zhì)、作用、功能，提高農(nóng)民及社會(huì)對(duì)協(xié)會(huì)的認(rèn)識(shí)，擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)農(nóng)戶組建農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)用水農(nóng)戶的培訓(xùn)，組織技術(shù)人員幫助和指導(dǎo)農(nóng)戶組建協(xié)會(huì)，幫助其建立各項(xiàng)規(guī)章制度。

②政府要逐步改善農(nóng)戶參與灌溉管理的制度環(huán)境，進(jìn)一步出臺(tái)用水戶參與灌溉管理的相關(guān)法律和政策規(guī)定，明確協(xié)會(huì)的地位，保障協(xié)會(huì)正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)， 優(yōu)化協(xié)會(huì)發(fā)展環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)干部和工作人員的宣傳培訓(xùn)。

③政府需加大灌區(qū)節(jié)水改造投入力度和強(qiáng)度，提高灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉工程設(shè)施的配套建設(shè)和更新改造的補(bǔ)貼力度，并做好技術(shù)服務(wù)工作。

④政府應(yīng)明晰灌溉工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)，將不同的設(shè)施向供水單位以及農(nóng)民用水協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移，同時(shí)明確雙方的責(zé)任和權(quán)利。

⑤政府既要為灌區(qū)界定其服務(wù)職能，又要協(xié)調(diào)供水單位與農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在供用水、水價(jià)確定和收繳方面的關(guān)系，并對(duì)水價(jià)執(zhí)行及水費(fèi)收取情況進(jìn)行監(jiān)督， 在當(dāng)前政策環(huán)境下，農(nóng)戶灌溉水價(jià)還無(wú)法彌補(bǔ)供水成本，政府要通過不同的形式給予供水方適當(dāng)補(bǔ)貼，促進(jìn)灌區(qū)持續(xù)運(yùn)行。

⑥政府雖然將灌溉工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)委托給供水單位以及農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，但仍是最終所有權(quán)主體，所以對(duì)灌排資產(chǎn)的保值增值、運(yùn)營(yíng)情況負(fù)有考核監(jiān)督責(zé)任。

基于以上需求，在用水協(xié)會(huì)組建和運(yùn)行過程中，建議政府遵循以下三個(gè)原則：

堅(jiān)持引導(dǎo)但不強(qiáng)迫的原則。政府在引導(dǎo)過程中， 應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，尊重農(nóng)民意愿，不強(qiáng)迫命令，更不能搞運(yùn)動(dòng)和實(shí)施政績(jī)工程。 違背組織發(fā)展規(guī)律和農(nóng)民意愿的用水協(xié)會(huì)，只會(huì)是“一哄而上，一哄而散”的空架子， 勢(shì)必會(huì)限制協(xié)會(huì)發(fā)揮作用的空間。

堅(jiān)持扶持但不包辦的原則。 政府扶持是在政策上為農(nóng)民用水協(xié)會(huì)營(yíng)造良好的發(fā)展條件，不是包辦協(xié)會(huì)發(fā)展中遇到的一切問題。 政府的包辦會(huì)使協(xié)會(huì)過分依賴政府， 喪失自我發(fā)展的動(dòng)力，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，協(xié)會(huì)也就沒有了活力。

堅(jiān)持服務(wù)但不干預(yù)的原則。 政府是社會(huì)管理和公共服務(wù)提供部門，因此為農(nóng)民用水協(xié)會(huì)提供公共服務(wù)是其職責(zé)，但政府不能越位、錯(cuò)位，不能直接對(duì)協(xié)會(huì)內(nèi)部具體的經(jīng)營(yíng)、服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行行政干涉和管制。

五、結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)民用水協(xié)會(huì)作為農(nóng)民參與式灌溉管理組織， 能不能自主發(fā)揮作用存在很多影響因素。 其中政府支持作為重要的影響因素， 不僅直接會(huì)影響灌溉管理效率， 還會(huì)影響用水協(xié)會(huì)的結(jié)構(gòu)與功能， 進(jìn)而影響末級(jí)渠系工程設(shè)施的功能發(fā)揮。 因此，決策部門在調(diào)整、 完善農(nóng)民用水協(xié)會(huì)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式時(shí)， 不能忽略政府應(yīng)有作用的發(fā)揮， 應(yīng)堅(jiān)持到位而不越位、補(bǔ)位而不搶位，發(fā)揮兩方面積極性。