落實(shí)“以水四定”的癥結(jié)識(shí)別與政策工具

谷樹忠

（國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，100010，北京）

我國已開始全面進(jìn)入以資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育和空間均衡為主要特征的生態(tài)文明新時(shí)代，水是關(guān)鍵因子，“量水而行” 是必然方向。我國歷來高度重視水問題，特別是黨的十八大以來，2014 年3 月習(xí)近平總書記就保障國家水安全發(fā)表重要講話，明確要求“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”。 2019 年 9月習(xí)近平總書記主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，要求“以水而定、 量水而行”“把水資源作為最大的剛性約束”。

各部門各地區(qū)均采取措施落實(shí)“以水而定、量水而行”的要求，雖取得初步進(jìn)展，但進(jìn)展緩慢，迫切需要找出癥結(jié)、明確策略、優(yōu)化舉措。

一、“以水四定”推進(jìn)態(tài)勢(shì)與主要癥結(jié)

1.推進(jìn)態(tài)勢(shì)

“以水四定” 推進(jìn)的基本態(tài)勢(shì)可以概括為：方向正確、理念先進(jìn)、制度嚴(yán)格、認(rèn)識(shí)不一、落實(shí)遲緩(詳見表1)。

2.主要癥結(jié)

“以水四定” 進(jìn)展不理想的主要癥結(jié)在于：一是思想認(rèn)識(shí)不到位。 對(duì)于水在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用認(rèn)識(shí)不到位，更未認(rèn)識(shí)到水是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“最大限制因子”。 二是法律依據(jù)不充分。2020 年以前的相關(guān)法律法規(guī)有水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法4 部法律，《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《城市節(jié)約用水條例》和《農(nóng)田水利條例》3 部法規(guī)，以及《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》1 個(gè)部門規(guī)章。這些法律法規(guī)明顯存在以下問題：出臺(tái)均早于黨的十八大，更早于習(xí)近平生態(tài)文明思想的正式確立， 當(dāng)時(shí)基本就資源論資源、就環(huán)保論環(huán)保，未更多地將資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展聯(lián)系起來；即使包含了與“以水定需、量水而行”相關(guān)的內(nèi)容，但有關(guān)規(guī)定也比較空泛、缺乏抓手、難以落實(shí)；相互間存在規(guī)定不一致、執(zhí)行不銜接的問題；已有部門規(guī)章法律效力較低。 三是體制關(guān)系不順暢。 “以水四定”涉及水利、發(fā)改、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工信、自然資源等多部門，部門間認(rèn)識(shí)、措施往往不一致。 四是基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。 “量水而行”的“量”需要大量基礎(chǔ)性工作，包括水量分配及其科學(xué)和法律依據(jù)、 實(shí)際取用水量計(jì)量與監(jiān)測(cè)， 以及水質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及水環(huán)境承載能力測(cè)算等， 這些基礎(chǔ)性工作往往不系統(tǒng)、不準(zhǔn)確、不及時(shí)、不可靠。 五是獎(jiǎng)懲賞罰不嚴(yán)明。 “以水四定”需要嚴(yán)明的獎(jiǎng)懲制度作支撐，但實(shí)際缺乏獎(jiǎng)懲手段。

表1 “以水四定”推進(jìn)情況簡(jiǎn)析

二、“以水四定”的推進(jìn)策略

1.“以水定城”的推進(jìn)策略

在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、城水矛盾突出的地區(qū)重點(diǎn)抓“以水定城”落實(shí)。 核心是：水城相宜，提升城市水宜居性。關(guān)鍵是：把水（水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害）作為城市規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展的核心因素（在各級(jí)國土空間規(guī)劃中充分考慮水因素， 將其作為基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性因素）。 難點(diǎn)是：如何抑制城市建設(shè)發(fā)展的沖動(dòng)和慣性。 重點(diǎn)是：加強(qiáng)城市發(fā)展及其規(guī)劃（各級(jí)國土空間規(guī)劃）的水論證（水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害論證），對(duì)城市實(shí)行分類管控：對(duì)嚴(yán)重缺水城市既要嚴(yán)格限制城市發(fā)展又要適度考慮調(diào)水；對(duì)內(nèi)澇嚴(yán)重城市加強(qiáng)城市防洪能力建設(shè)，包括發(fā)展海綿城市；對(duì)水環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的城市，以治理城市黑臭水體為突破口全面改善城市水環(huán)境；對(duì)水生態(tài)受到嚴(yán)重?cái)D壓的城市，壓縮城市建設(shè)面積，擴(kuò)大城市水面；同時(shí)適度提高城市用水價(jià)格，提高城市防洪標(biāo)準(zhǔn)與能力，等等。

2.“以水定地”的推進(jìn)策略

在土地利用方式變化劇烈、水土矛盾突出的地區(qū)重點(diǎn)抓 “以水定地”落實(shí)。 核心是：水地或水土平衡，改進(jìn)土地利用方式 （包括優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局）。 關(guān)鍵是：將水作為發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)、 管控灌溉發(fā)展的關(guān)鍵限制因子（不宜再追求“農(nóng)田灌溉率”）。 難點(diǎn)是： 如何將已經(jīng)擴(kuò)大的灌溉面積壓下來 （在灌溉農(nóng)業(yè)地區(qū)如何將已經(jīng)大幅度擴(kuò)大的耕地面積壓下來）？這在西北地區(qū)，尤其是新疆地區(qū)（南疆）最為困難。另外，控制、壓縮灌溉面積和耕地面積對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn) （特別是糧食生產(chǎn)） 可能帶來的影響是否能夠接受，以及壓縮灌溉面積和耕地面積可能產(chǎn)生的社會(huì)影響能否降到最低。重點(diǎn)是：加強(qiáng)（農(nóng)業(yè)）土地利用的水（資源）論證， 根據(jù)水資源優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)與布局，控制甚至壓減灌溉面積， 適度提高農(nóng)業(yè)用水水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)退耕退水。

3.“以水定人”的推進(jìn)策略

在人口高度聚集、人水矛盾突出的地區(qū)重點(diǎn)抓“以水定人”落實(shí)。 核心是：以人為本，實(shí)現(xiàn)人水平衡。 關(guān)鍵是：將水作為判別人口規(guī)模合適與否的主要因子。 難點(diǎn)是：如何將人口與水掛鉤？ 能否將水作為控制人口的因子和手段？ “以水四定”中，以水定人是最為敏感的難題。 重點(diǎn)是：加強(qiáng)人口規(guī)模的水論證與管制，適度提高生活用水價(jià)格控制缺水地區(qū)人口增長(zhǎng)，對(duì)嚴(yán)重缺水地區(qū)實(shí)行生態(tài)移民。

4.扎實(shí)推進(jìn)“以水定產(chǎn)”

在產(chǎn)業(yè)高度聚集、水供需矛盾突出的地區(qū)重點(diǎn)抓“以水定產(chǎn)”落實(shí)。 核心是：根據(jù)可利用水資源量確定產(chǎn)出規(guī)模，并嚴(yán)格控制產(chǎn)業(yè)、特別是工業(yè)用水總量， 實(shí)現(xiàn)用水總量零增長(zhǎng)、負(fù)增長(zhǎng)； 以污染處理能力確定產(chǎn)出規(guī)模，并提高排污標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)污水減量化和循環(huán)利用。 關(guān)鍵是：將水作為重要的生產(chǎn)要素之一， 將水作為產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目論證的主要因素。 一是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的水資源論證（包括水資源效率、污水排放等論證），二是單位（工業(yè)）增加值水耗、（工業(yè)）污水排放達(dá)標(biāo)率監(jiān)測(cè)、評(píng)估與考核，加強(qiáng)工業(yè)用水定額管理，加強(qiáng)灌溉定額管理（包括單位水農(nóng)業(yè)產(chǎn)量）。 難點(diǎn)是：能否將水（用水效率、污水排放達(dá)標(biāo)率）作為評(píng)價(jià)考核企業(yè)的核心因素之一？ 能否依據(jù)水作為企業(yè)關(guān)停的依據(jù)之一（污水排放不達(dá)標(biāo)可能作為依據(jù)之一、甚至主要依據(jù)）？ 重點(diǎn)是：提高水利用效率的單位產(chǎn)出，包括提高工業(yè)用水的循環(huán)利用能力與水平，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用水零增長(zhǎng)、負(fù)增長(zhǎng)，工業(yè)用水定額管理以及灌溉定額管理。

5.協(xié)同推進(jìn)“以水四定”

一是在全國范圍內(nèi)因地制宜協(xié)同推進(jìn)“以水四定”。 以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，既相互區(qū)別、又相互聯(lián)系，既可有重點(diǎn)地單獨(dú)推進(jìn)，又需協(xié)同推進(jìn)。 縱觀全國，各地區(qū)均不同程度存在城（市）、（土） 地、人（口）、產(chǎn)（出）與水（資源、環(huán)境、生態(tài)、災(zāi)害等）不相匹配的問題，這些問題往往又是高度關(guān)聯(lián)的。 因此，各地區(qū)均需協(xié)同推進(jìn)“以水四定”，例如在城水矛盾突出的地區(qū)，既要重點(diǎn)推進(jìn)以水定城，也需要適度推進(jìn)“以水四定”其他方面工作。

二是要努力促成各類行為主體協(xié)同推進(jìn)“以水四定”。特別是要注重政府部門的工作協(xié)同，努力在水利、發(fā)改、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、工信等部門形成合力；還要注重政府與企業(yè)工作協(xié)同，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)、企業(yè)主體的作用；也要注重中央與地方政府的協(xié)同，充分發(fā)揮中央指導(dǎo)作用和地方主體責(zé)任。

三是要綜合運(yùn)用法律、規(guī)劃等協(xié)同推進(jìn)“以水四定”。 “以水四定”是個(gè)系統(tǒng)工程，需要綜合運(yùn)用各種可能的有效手段， 特別是需要綜合運(yùn)用法律、規(guī)劃等手段，協(xié)同推進(jìn)。 尤其要將法律取向和政策意圖體現(xiàn)到規(guī)劃、規(guī)制中，用規(guī)劃、規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)等支持法律取向和政策意圖的實(shí)現(xiàn)， 確保法律、政策、規(guī)劃、規(guī)制等的取向、目標(biāo)等高度一致和有效銜接。

三、優(yōu)化強(qiáng)化“以水四定”的政策工具

1.優(yōu)化強(qiáng)化水綜合論證政策工具

水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水災(zāi)害等在內(nèi)的水綜合論證，是水治理的重要政策工具，是“以水四定”的基礎(chǔ)性政策工具。 開展水綜合論證的目的在于減少水資源消耗、 水污染物排放、水生態(tài)占用和水災(zāi)害破壞，提升水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的安全保障和適應(yīng)抵御水災(zāi)害的能力與水平。

要因地制宜地開展行業(yè)、項(xiàng)目甚至規(guī)劃層面的水綜合論證，在水資源短缺地區(qū)開展以水資源 （保證率）論證為主的水論證，在水環(huán)境較差地區(qū)開展以水環(huán)境（質(zhì)量）論證為主的水論證，在重要生態(tài)功能區(qū)開展以水生態(tài)（占用）論證為主的水論證，在洪澇災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)開展以水災(zāi)害 （影響）評(píng)價(jià)為主的水論證。

2.優(yōu)化強(qiáng)化水生態(tài)紅線政策工具

加強(qiáng)水生態(tài)、水空間保護(hù)，是水治理的重要方面；劃定和守護(hù)水生態(tài)水空間紅線，是“以水四定”重要政策工具。 劃定和守護(hù)水生態(tài)水空間紅線的目的，在于最大限度地有效保護(hù)生物生境和水生生物多樣性，提升水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力與水平，提升水生態(tài)安全保障能力與水平，支撐人類的長(zhǎng)期生存和可持續(xù)發(fā)展。 劃定水生態(tài)水空間紅線既是一個(gè)嚴(yán)肅的科學(xué)問題，需要生態(tài)、地理、資源、環(huán)境等科學(xué)理論的支撐，遵循自然規(guī)律；也是一個(gè)嚴(yán)肅的政策問題，需要統(tǒng)籌人與自然、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保育的關(guān)系， 遵循社會(huì)規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律。劃定水生態(tài)水空間紅線既需要自上而下、 充分考慮國家需求，也需要自下而上、充分考慮地方需求，只有上下結(jié)合、兼顧多方需求，才能實(shí)現(xiàn)劃得出、守得住。守護(hù)水生態(tài)水空間紅線， 既需要包括目標(biāo)責(zé)任制在內(nèi)的行政手段， 也需要包括刑事處罰在內(nèi)的法律手段， 還需要包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的財(cái)政支持手段以及市場(chǎng)準(zhǔn)入和認(rèn)證在內(nèi)的市場(chǎng)手段等。

目前水生態(tài)水空間紅線劃定和守護(hù)尚處于起步階段。 作為生態(tài)空間的更重要形態(tài)，水生態(tài)水空間的功能地位及其邊界等，有望在制訂中的全國及地方國土空間規(guī)劃（綱要）中得到一定程度的體現(xiàn)。 同時(shí)，原來劃定的重要水功能區(qū)須與國土空間規(guī)劃背景下的生態(tài)空間分類體系及相關(guān)要求進(jìn)行必要的銜接。

3.優(yōu)化強(qiáng)化取用水總量管控政策工具

取用水總量管控，是最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)“以水四定”的重要政策工具。 取用水總量管控的目的在于嚴(yán)格控制取用水規(guī)模和速度、保護(hù)水資源基礎(chǔ)，持續(xù)保障水資源安全。 取用水總量管控既是一個(gè)科學(xué)問題，需要進(jìn)行地區(qū)可取用水總量的科學(xué)測(cè)算， 并根據(jù)人口、產(chǎn)業(yè)等因素對(duì)可利用水資源總量進(jìn)行地區(qū)間科學(xué)分配；也是一個(gè)政策問題，需要充分體現(xiàn)保護(hù)水資源、節(jié)約用水的政策取向意圖，以及充分考慮和評(píng)估政策的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)。

目前取用水總量管控已按行政區(qū)劃逐級(jí)分解落實(shí)，并取得了顯著進(jìn)展和初步成效，成為最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”落實(shí)最好的一項(xiàng)措施， 當(dāng)然還有待于進(jìn)一步改進(jìn)完善，例如需要在考慮各地區(qū)取用水總量基數(shù)的同時(shí)進(jìn)一步考慮各地區(qū)的新情況新需求， 對(duì)取用水總量指標(biāo)進(jìn)行必要的動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化； 需要結(jié)合國家戰(zhàn)略部署及其對(duì)水資源的需求， 調(diào)整優(yōu)化取用水總量管控； 需要結(jié)合產(chǎn)業(yè)需水新特點(diǎn)新規(guī)律優(yōu)化調(diào)整取用水總量管控措施； 還需要將取用水總量管控的壓力， 在由政府逐級(jí)傳遞的同時(shí)加大由政府向企業(yè)的傳遞力度。

4.優(yōu)化強(qiáng)化用水效率管控政策工具

用水效率管控，是最嚴(yán)格水資源管理制度的重要組成部分，也是“以水四定”的重要政策工具。 用水效率管控的目的在于節(jié)約用水、 循環(huán)用水，提高用水效率，提高單位水資源量的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出率。用水效率管控，既有具體項(xiàng)目層面的，也有企業(yè)層面的，還有行業(yè)層面、地區(qū)層面的。 當(dāng)前，尤其要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)（高耗水行業(yè)）、重點(diǎn)企業(yè)（用水大戶）的用水效率管控，以點(diǎn)帶面推動(dòng)全社會(huì)節(jié)約用水。

目前用水效率管控采取了一系列措施，如2016 年頒布實(shí)施《水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)實(shí)施方案》， 旨在促進(jìn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活領(lǐng)域的高效節(jié)約用水，推進(jìn)用水產(chǎn)品、重點(diǎn)用水行業(yè)和灌區(qū)的水效領(lǐng)跑者行動(dòng)；2017 年頒布實(shí)施《水效標(biāo)識(shí)管理辦法》，旨在推動(dòng)節(jié)水技術(shù)進(jìn)步、 提高用水產(chǎn)品水效、促進(jìn)節(jié)水產(chǎn)品推廣，進(jìn)而推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。 這些措施對(duì)于提高用水效率起到了一定的積極引導(dǎo)作用，但作用還有待于進(jìn)一步彰顯。

5.優(yōu)化強(qiáng)化用水定額管理政策工具

用水定額管理是應(yīng)用廣泛、應(yīng)用已久的水治理政策工具， 也必然是“以水四定”的重要政策工具。 用水定額管理的目的在于通過明確用水定額、執(zhí)行用水定額，有計(jì)劃地分配水資源總量、 限制各用水者的用水量、提高用水效率。 用水定額標(biāo)準(zhǔn)的制訂是一個(gè)復(fù)雜的科學(xué)問題、政策問題，需要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、心理、制度等因素和可行性；同時(shí)，行業(yè)間差異性、地區(qū)間差異性和時(shí)間變異性應(yīng)予以充分考慮。

目前用水定額管理已在灌溉、特別是規(guī)模灌區(qū)得到了很好應(yīng)用并取得了較好成效，灌溉用水效率不斷提高（盡管幅度不大），工業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用也取得了一定成效，特別是工業(yè)普遍實(shí)現(xiàn)了用水零增長(zhǎng)、甚至負(fù)增長(zhǎng)。 用水定額管理的作用可望進(jìn)一步助推“以水四定”的落實(shí)。

6.優(yōu)化強(qiáng)化水價(jià)值杠桿政策工具

水價(jià)值杠桿包括水價(jià)、水資源費(fèi)、水資源稅、污水處理費(fèi)、水權(quán)交易等，是促進(jìn)水資源有償使用， 優(yōu)化水資源市場(chǎng)配置，抑制污水排放，提高水環(huán)境質(zhì)量的重要政策工具，同樣也是“以水四定”的重要政策工具。水價(jià)值工具具有約束和激勵(lì)雙向調(diào)節(jié)作用，提高價(jià)、費(fèi)、稅或采取累進(jìn)水價(jià)、水資源費(fèi)、水資源稅， 可對(duì)取用水或污水排放起到強(qiáng)烈的抑制、約束作用，反之亦然。

落實(shí)“以水四定”需要進(jìn)一步深化水價(jià)值工具改革和應(yīng)用， 尤其要將其全面引入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域， 逐步有序地實(shí)行農(nóng)業(yè)水價(jià)政策； 要更多地統(tǒng)籌多種水源， 建立合理的多水源比價(jià)關(guān)系； 要進(jìn)一步推進(jìn)水資源費(fèi)向水資源稅轉(zhuǎn)化， 規(guī)范水資源稅征管和使用； 要切實(shí)提高水權(quán)交易的規(guī)模和效果，促進(jìn)水資源優(yōu)化再配置；要探索排污權(quán)交易， 促進(jìn)排污總量合理配置。