高質(zhì)量發(fā)展階段的水治理標志要求

賈紹鳳

（中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，100101，北京）

一、貫徹新發(fā)展理念是高質(zhì)量發(fā)展的本質(zhì)要求

高質(zhì)量發(fā)展本質(zhì)要求是貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念。 堅持創(chuàng)新發(fā)展，改變過去高投入、拼規(guī)模的粗放式增長模式，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，推進科學(xué)、技術(shù)和制度的全方位創(chuàng)新， 提升科技和治理水平，提高資源配置效率； 堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，注重國家硬實力和軟實力的同步提升，不斷增強發(fā)展的整體協(xié)調(diào)性；堅持綠色發(fā)展，推行資源節(jié)約、 環(huán)境友好的生產(chǎn)生活方式，建設(shè)環(huán)境健康、生態(tài)良好、生活幸福的美麗中國；堅持開放理念，順應(yīng)經(jīng)濟全球化潮流， 擴大加深對外開放，承擔和引領(lǐng)建設(shè)人類命運共同體的使命和潮流；堅持共享理念，以人民為中心，建立和完善人人參與發(fā)展過程、共享發(fā)展成果的中國特色社會主義。

二、水治理進入高質(zhì)量發(fā)展階段的若干標志

我國進入高質(zhì)量發(fā)展階段，在水治理方面也有若干顯著的標志。

我國水利發(fā)展已經(jīng)進入用水微增長甚至負增長的階段。 我國用水量變化見圖1。 從 20 世紀 70 年代后期開始， 我國農(nóng)業(yè)用水進入微增長階段； 從 20 世紀 90 年代中期開始，我國農(nóng)業(yè)用水進入波動中負增長、工業(yè)用水和總用水進入微增長階段；2014年至2019 年，我國農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水和總用水量都進入負增長階段。

我國主要污染物排放量已經(jīng)跨過環(huán)境庫茲涅茨曲線拐點進入穩(wěn)步下降階段，河湖生態(tài)流量逐步恢復(fù)、水生態(tài)狀況惡化趨勢扭轉(zhuǎn)。 歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，與煙（粉）塵排放量、二氧化硫排放量、 氮氧化物排放量等大氣污染物從2014 年前后開始穩(wěn)步下降類似，我國主要水污染物排放量也已經(jīng)改變上升趨勢轉(zhuǎn)而下降（圖2）。 其中化學(xué)需氧量數(shù)據(jù)因為統(tǒng)計口徑不同而年際波動較大， 但不影響對整體下降趨勢的判斷。 2007 年和2017 年兩次全國環(huán)境普查數(shù)據(jù)也表明，我國主要污染物排放量已經(jīng)大幅度下降。河湖生態(tài)需水受到前所未有的重視，流域生態(tài)調(diào)度已廣泛實施，河湖生態(tài)流量逐步得到恢復(fù)，河湖水域功能達標率穩(wěn)步提升， 水生態(tài)惡化的趨勢得到有效遏制，開始轉(zhuǎn)為逐步改善。

我國水土流失狀況根本好轉(zhuǎn)，水旱及相關(guān)災(zāi)害防控能力大為加強，流域生態(tài)逐步恢復(fù)。 全國水土流失治理效果顯著，以黃河為例，河流輸沙量呈趨勢性大幅度減少；全國森林覆蓋率穩(wěn)步提升，農(nóng)作物受災(zāi)面積和發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的次數(shù)趨勢性下降，說明流域生態(tài)環(huán)境狀況有根本性改善，抗御水土流失、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害、洪澇和干旱災(zāi)害的能力大幅度增強。

我國已經(jīng)初步形成政府管制、市場調(diào)節(jié)、社會參與、設(shè)施支撐、科技引領(lǐng)的現(xiàn)代水治理體系，初步具備了現(xiàn)代化的水治理能力。 我國政府發(fā)揮了很好的流域治理、 水旱災(zāi)害防治、水資源配置的統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一指揮職能；與此同時，水價、水權(quán)交易、水工程招標投標、水服務(wù)購買、政府和社會資本合作（PPP）等市場機制也發(fā)揮了重要的市場調(diào)節(jié)作用； 專家咨詢論證、利益相關(guān)者意見調(diào)查、社會意見征求等提供了廣泛的社會參與途徑和方式； 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是政府重點關(guān)注和投入的領(lǐng)域， 軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體上保障了國家水安全； 水利科技在水循環(huán)基礎(chǔ)研究、水工程技術(shù)研究、水管理制度研究各方面進入國際先進行列，注重通過科技創(chuàng)新引領(lǐng)國家水治理水平的不斷提高。

三、高質(zhì)量發(fā)展階段對水治理的要求

根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展階段貫徹新發(fā)展理念的本質(zhì)要求，對水治理所處階段進行判斷，可以推斷今后一個時期高質(zhì)量發(fā)展對水治理的總體要求。

1.不搞大開發(fā)而要大保護

習(xí)近平總書記指出長江要“共抓大保護,不搞大開發(fā)”。 其實不僅僅是長江，對全國總體而言，也應(yīng)該進入大保護的階段。 落實流域大保護的方針，一方面要改變以工程建設(shè)為中心的水治理模式，切實轉(zhuǎn)變到以水資源高效利用和流域保護為中心的水治理模式；另一方面要避免“流域保護的工程化思維”、 企圖通過大規(guī)模修建工程的方式來解決生態(tài)問題，而要尊重生態(tài)規(guī)律，以保持生態(tài)系統(tǒng)的自然本底狀況為生態(tài)保護原則，充分利用自然生態(tài)系統(tǒng)自我調(diào)節(jié)和恢復(fù)的能力，改變?nèi)祟愡^度干預(yù)自然的錯誤行為，主要采用減少人類破壞、自然恢復(fù)的方式來保護和恢復(fù)生態(tài)。

圖1 我國用水量變化

圖2 我國廢水排放量及主要水污染物排放量變化

2.供水保障從擴大規(guī)模向提高保證率轉(zhuǎn)變

在全國用水微增長甚至負增長情況下，除個別缺水地區(qū)，不應(yīng)再追求擴大供水規(guī)模，而應(yīng)以提高供水保證率和供水質(zhì)量為重點。 對于農(nóng)業(yè)灌溉， 傳統(tǒng)的供水保證率標準是75%，這對于高標準農(nóng)田尤其是設(shè)施農(nóng)業(yè)而言顯然標準偏低，是否可以提高到跟工業(yè)一樣的標準（95%）？ 設(shè)施農(nóng)業(yè)已經(jīng)工業(yè)化，資本密集度也比傳統(tǒng)大田農(nóng)業(yè)高了很多，理應(yīng)有更高的供水保證率。 對于城鄉(xiāng)生活用水，提高保證率和供水水質(zhì)是重點，應(yīng)在替換不合格供水水源、規(guī)劃和修建城鎮(zhèn)應(yīng)急后備水源工程、集中供水水源地保護、自來水處理和配送系統(tǒng)的質(zhì)量提高、城鄉(xiāng)供水一體化、 偏遠地方供水安全保障、提高供水效率等方面下功夫。

3.洪澇防治從重點保障向面上普及轉(zhuǎn)變

我國大江大河、城市的防洪標準已經(jīng)基本達到要求， 但中小河流、農(nóng)村地區(qū)的防洪除澇標準以及城市內(nèi)部的除澇標準還普遍偏低。 按照高質(zhì)量發(fā)展要求，從大江大河、城市的重點防洪，轉(zhuǎn)向國土全覆蓋的高標準洪澇防治模式是大勢所趨。 為適應(yīng)和推動這一轉(zhuǎn)變，最要緊的一項工作是加強縣級基層的防洪能力建設(shè)。 急需合理安排基層管理機構(gòu)專業(yè)崗位設(shè)置、專業(yè)人員配備、專業(yè)服務(wù)支撐機構(gòu)的配置，以保證基層有足夠的人力資源和專業(yè)能力來應(yīng)對水安全挑戰(zhàn)。

4.水管理從粗放式向精細化轉(zhuǎn)變

改變傳統(tǒng)水利粗放式發(fā)展模式，積極應(yīng)用和融合現(xiàn)代信息化、智能化等高精尖技術(shù)， 發(fā)展精細化水利，提高水資源配置效率。

獲取更全面、及時、準確的水相關(guān)信息， 提高水監(jiān)測和計量水平，是水精細化管理的基礎(chǔ)，沒有水的精確計量就談不上水的高效利用；提高降雨、 徑流等各種水變量的預(yù)報水平，是水精細化管理的一個重要前提，提高水信息預(yù)報水平可以大大提高水管理績效； 創(chuàng)新水資源配置和調(diào)度、流域綜合調(diào)度優(yōu)化技術(shù)，是水精細化管理的核心內(nèi)容；發(fā)展水管理智能化技術(shù)是未來水管理精細化的方向。

5.改革創(chuàng)新進一步發(fā)揮市場機制配置水資源的作用

應(yīng)讓市場在資源配置中起決定性作用，但就水資源配置而言，目前仍是以政府管制為主。 如何在發(fā)揮政府把握全局、 運籌長遠的前提下，充分發(fā)揮市場機制靈活、高效配置水資源的作用？

制定規(guī)劃，限期實現(xiàn)所有水價的全成本定價。 水價應(yīng)該反映供水成本和水資源的價值，只有體現(xiàn)水資源價值的水價才能引導(dǎo)水資源的高效配置。 制定配套政策，對貧困人群進行水費補貼，以補償提高水價對貧困人群正常生活的影響。

完成缺水流域的水量分配方案，并把分配的水量作為產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的水權(quán)來管理。 不缺水的流域不需要進行水量分配，可以實行河岸水權(quán)制度。

在缺水地區(qū)把行政管理性質(zhì)的取水許可轉(zhuǎn)換為產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的水權(quán)。 作為行政許可的取水許可需要定期復(fù)核，或者重新發(fā)證，或者取消，具有較大的不確定性；作為產(chǎn)權(quán)的水權(quán)具有更高的法律地位，只要不違法，行政不得隨意干涉其擁有和使用。 為更好地發(fā)揮水權(quán)在水資源配置中的作用，有必要把缺水地區(qū)現(xiàn)有的取水許可轉(zhuǎn)換為產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的水權(quán)。 就管理實務(wù)而言，直接取水的微觀用戶取得了水權(quán)（包含了取水口、取水量、退水量等水權(quán)要素） 自然就取得了取水許可，不必重復(fù)設(shè)置兩種證件。

進一步推進水權(quán)交易制度改革。放開同一個供水區(qū)內(nèi)行業(yè)內(nèi)部的水權(quán)交易，在論證審批前提下推動同一個供水區(qū)內(nèi)的跨行業(yè)交易和不同供水區(qū)或不同行政區(qū)的跨區(qū)水權(quán)交易；建立靈活的水權(quán)交易市場體系，以便利交易、減少交易成本為原則，能在當?shù)赝瓿傻慕灰妆M可能在當?shù)赝瓿?，不必、也不?yīng)當把全國的水權(quán)交易都集中到北京來進行。 一般水權(quán)交易市場應(yīng)該跟一般商品交易市場的性質(zhì)相同，只是提供水權(quán)交易的場所和交割的服務(wù)，而不應(yīng)該按股市、期貨市場來看待，更不應(yīng)該按股市、期貨市場防范風(fēng)險的制度來管理普通水權(quán)交易市場，除非是有水權(quán)期貨交易許可的特殊水權(quán)交易市場。 按股市、期貨市場來管理水權(quán)交易市場，無疑會加大水權(quán)交易的成本，不利于水權(quán)交易的開展。