英國擬成立數(shù)字市場部門劍指規(guī)制壟斷

孫伯龍

英國擬成立數(shù)字市場部門（DMU）

2020年12月8日，英國數(shù)字市場工作組（Digital Markets Taskforce）向政府正式提交了《一種新的促進數(shù)字市場競爭的機制》的建議，其中提議成立一個數(shù)字市場部門（DMU），專門負責(zé)確立及實施數(shù)字市場領(lǐng)域的競爭規(guī)則。早在2020年3月，英國政府就委托數(shù)字市場工作組起草該項提議的具體細節(jié)，提議起草工作由競爭與市場管理局（CMA）領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)合通信管理局、信息專員辦公室和金融監(jiān)管局共同完成。該項提議的核心在于呼吁政府對擁有顯著市場力量的科技巨頭進行更加嚴格的競爭監(jiān)管，譬如針對每家公司單獨制定行為準則、維護競爭的事前干預(yù)舉措、更嚴格的并購審查和規(guī)制等。

CMA稱，該提議旨在為英國建構(gòu)適應(yīng)數(shù)字時代的現(xiàn)代監(jiān)管制度—— 一個具有前瞻性、針對性和快速見效的監(jiān)管制度，以充分利用數(shù)字市場的潛力，推動更大的競爭和創(chuàng)新，并且確保消費者和企業(yè)得到公平對待，有助于為小型科技公司創(chuàng)造更公平的競爭環(huán)境。

在收到這項建議后，英國政府承諾在2021年初進行磋商，并在議會允許的情況下通過立法程序使得數(shù)字市場部門（DMU）具有法定地位。初步計劃是在CMA下設(shè)立數(shù)字市場部，與Ofcom和信息專員辦公室等監(jiān)管機構(gòu)合作，引入并執(zhí)行新的競爭法規(guī)來監(jiān)管英國互聯(lián)網(wǎng)平臺，預(yù)計2021年4月數(shù)字市場部（DMU）將會發(fā)揮其作用。數(shù)字市場工作組建議英國政府迅速采取行動，推動這項立法，把握時機讓英國率先建立一個現(xiàn)代的、有利于競爭、有利于創(chuàng)新的數(shù)字競爭監(jiān)管制度。

事實上，成立數(shù)字市場部門（DMU）的提議可追溯至2019年3月由經(jīng)濟學(xué)家杰森·弗曼教授領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)字競爭專家小組起草的《解鎖數(shù)字競爭》報告中。專家小組的報告圍繞數(shù)字市場帶來的經(jīng)濟挑戰(zhàn)，提出英國應(yīng)當(dāng)優(yōu)化并購監(jiān)管及反壟斷執(zhí)法規(guī)則，以一系列大膽的競爭措施開放數(shù)字平臺。

根據(jù)專家組的建議，成立數(shù)字市場部門（DMU）有三項主要職能：第一，為互聯(lián)網(wǎng)平臺制定行為準則，尤其是具有“戰(zhàn)略市場地位”（SMS）的公司應(yīng)如何對待較小的公司和消費者達成可接受的競爭行為準則;第二，在平臺、產(chǎn)品和服務(wù)之間尋求具有開放標準性、互操作性、移動性的數(shù)據(jù)和系統(tǒng)，以促進創(chuàng)新和消費者選擇，并解決數(shù)字平臺市場中的特定競爭問題;第三，確保對非個人和匿名數(shù)據(jù)的安全訪問，目前平臺數(shù)據(jù)訪問對較小和較新的公司造成了嚴重的進入障礙，DMU通過制定個人數(shù)據(jù)移動性、互操作性和數(shù)據(jù)訪問相關(guān)規(guī)則，可解決SMS公司在特定活動中的市場力量來源問題。

從英國官方公布的信息來看，CMA對互聯(lián)平臺企業(yè)的監(jiān)管決心日益堅定。正如英國數(shù)字化、文化、媒體和體育大臣奧利弗·道登所言：“數(shù)字平臺的服務(wù)正在積極改變經(jīng)濟，為企業(yè)、消費者和社會帶來巨大利益。但是越來越多的共識是，少數(shù)互聯(lián)網(wǎng)公司的權(quán)力過于集中，正在限制行業(yè)的發(fā)展、減少創(chuàng)新，并對依賴它們的民眾和企業(yè)產(chǎn)生負面影響?，F(xiàn)在到了解決這個問題并推動技術(shù)發(fā)展的時候了?！?h3>英國競爭機構(gòu)長期聚焦互聯(lián)網(wǎng)平臺領(lǐng)域

近些年，英國競爭與市場管理局（CMA）已經(jīng)在數(shù)字市場上開展了大量工作。包括評估涉及互聯(lián)網(wǎng)公司的各種合并，在眾多領(lǐng)域執(zhí)行競爭法和消費者法以及開展互聯(lián)網(wǎng)平臺市場研究的工作等。

涉及消費者和競爭執(zhí)法的重要案例包括：（1）Trod Limited和GB Eye Limited案，兩個在線賣家通過定價算法在亞馬遜平臺上達成賣方之間的壟斷協(xié)議。（2）ATG Media案，在英國在線競價拍賣平臺服務(wù)中，通過制定規(guī)則涉嫌排他性和限制性定價行為。（3）BGL和BISL等價格比較網(wǎng)站案，存在某些與家庭保險產(chǎn)品相關(guān)的零售“最惠待遇”條款。（4）酒店預(yù)訂網(wǎng)站案，由于酒店在線預(yù)訂網(wǎng)站列出的搜索結(jié)果排名可能誤導(dǎo)客戶……隨著在線競爭監(jiān)管技術(shù)的成熟應(yīng)用，即使線上公司試圖通過刪除通信來隱藏其行為，CMA仍具有收集證據(jù)的復(fù)雜手段。如為了解決樂器行業(yè)線上轉(zhuǎn)售價格維持的問題，CMA推出了一個內(nèi)部價格監(jiān)控軟件來檢測企業(yè)定價活動。該軟件將自動監(jiān)控樂器零售商的價格水平，以增強CMA的市場監(jiān)管能力。

在真正脫歐之后，英國CMA最緊迫的是確立一套完整的競爭監(jiān)管制度體系，以靈活應(yīng)對更加復(fù)雜、更加全球化的壟斷（圖/視覺中國）

對互聯(lián)網(wǎng)平臺市場的合并評估，較為典型的案件大致包括：（1）PayPal/iZettle案，涉及通過移動銷售點服務(wù)提供線下支付的交易。（2）TopCashback/Quidco案（計劃收購但后來放棄），涉及提供現(xiàn)金返還網(wǎng)站。（3）Experian/Clearscore案（計劃收購但后來放棄），涉及提供信用比較平臺和信用檢索工具。（4）eBay/Motors.co.uk案，涉及提供在線分類車輛廣告服務(wù)的交易。（5）Nielsen/AdIntel案（2018），涉及提供廣告信息的交易。2019年3月，在CMA發(fā)布的《數(shù)字市場合并控制執(zhí)法事后評估》報告中，認為這些案例的分析方式仍存在一定的完善空間，但并不影響競爭執(zhí)法決定的合法性。對以往合并案件進行事后評估，有助于競爭執(zhí)法機構(gòu)更好地理解互聯(lián)網(wǎng)平臺市場如何運作以及市場參與者的高度不確定性的行為，繼而更為準確地對互聯(lián)網(wǎng)平臺各類合并案件展開競爭分析。

對在線平臺和數(shù)字廣告進行市場研究有助于監(jiān)管機構(gòu)進一步了解主要在線平臺的工作方式，從而影響英國未來數(shù)字部門政策和法規(guī)的方向。2020年7月數(shù)字市場工作組（Digital Taskforce）在前期研究的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《在線平臺和數(shù)字廣告市場研究》的最終報告。圍繞互聯(lián)網(wǎng)平臺構(gòu)建的市場競爭有時會以難以逆轉(zhuǎn)的方式“引向”最受歡迎的平臺——也被稱為“贏家通吃”。因此，對互聯(lián)網(wǎng)平臺的競爭監(jiān)管模式選擇上，事前預(yù)防性控制比事后執(zhí)法來糾正損害競爭行為更為有效。目前英國數(shù)字廣告市場上競爭不佳，而對消費者和整個社會造成重大損害，根源是英國的競爭規(guī)則（反托拉斯/行為審查和合并控制/交易審查）不足以應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)平臺市場中出現(xiàn)的新問題。隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺市場的重要性持續(xù)增長，與互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)相關(guān)的政府監(jiān)管部門日益重要，就需要英國的競爭政策進行相應(yīng)的更新和調(diào)整。

英國脫歐后數(shù)字競爭監(jiān)管的走向

在1973年英國加入歐共體之后，由于市場主體的壟斷行為大多涉及歐盟統(tǒng)一市場，因此競爭執(zhí)法案件都是由歐盟委員會發(fā)起調(diào)查的。2020年1月31日，英國宣布脫歐，自2020年2月1日至2020年12月31日為過渡期。過渡期間內(nèi)，英國競爭及市場管理局（CMA）合并控制、反壟斷調(diào)查等工作持續(xù)進行。今年1月1日過渡期結(jié)束后，CMA將負責(zé)以前由歐盟委員會（EC）審查的更大、更復(fù)雜的合并控制、卡特爾及其他競爭執(zhí)法案件，數(shù)字領(lǐng)域的執(zhí)法任務(wù)將更艱巨，因此其需確保必要的工作人員、技術(shù)技能和基礎(chǔ)設(shè)施就位，也預(yù)示著英國互聯(lián)網(wǎng)平臺競爭監(jiān)管將有新的趨勢。

英國脫歐將如何影響CMA的競爭執(zhí)法、合并控制和消費者保護執(zhí)法的權(quán)限和程序。2020年1月28日CMA發(fā)布了《關(guān)于脫歐協(xié)議下英國競爭及市場管理局職能的指南》，解釋其在英國脫歐過渡期內(nèi)將如何開展工作。但未明確涵蓋英國未來與歐盟的關(guān)系，也不涉及CMA受英國脫歐影響較小的部分職能，如倡導(dǎo)競爭監(jiān)管、市場研究、市場調(diào)查和卡特爾刑事犯罪等。2020年10月，CMA發(fā)布了《過渡期結(jié)束后有關(guān)CMA職能的指南草案》，在征求意見之后，于12月1日正式公布《過渡期結(jié)束后有關(guān)CMA職能的指南》，以解釋在英國退出歐盟過渡期結(jié)束后它將如何開展工作，以及處理好《英國脫歐協(xié)定》中所載的與英國競爭制度有關(guān)的“過渡性規(guī)定”。

但是，英國退出歐盟給CMA以及英國的競爭和消費者保護制度帶來的挑戰(zhàn)是全方位的。盡管在過渡期內(nèi)CMA已準備應(yīng)對這一挑戰(zhàn)：例如投入了必要的資源，以確保擁有調(diào)查和處理競爭案件所需的人員、技能和設(shè)施;又如對于合并案例，已經(jīng)提前幾個月進行了“預(yù)通知”討論;再如與國際機構(gòu)合作處理可能對英國消費者造成潛在影響的案件，并將繼續(xù)與歐盟及全球其他競爭監(jiān)管機構(gòu)密切合作。在真正脫歐之后，英國CMA最緊迫的是確立一套完整的競爭監(jiān)管制度體系，以靈活應(yīng)對更加復(fù)雜、更加全球化的壟斷。因此，有理由相信英國成立專門的數(shù)字市場部門（DMU）僅僅是加強對互聯(lián)網(wǎng)平臺領(lǐng)域競爭監(jiān)管的開始，未來還需要在數(shù)字平臺具體規(guī)則、監(jiān)管執(zhí)法、國際競爭合作與競爭倡導(dǎo)等方面“深度參與”，才能真正為企業(yè)和消費者樹立信心，促進創(chuàng)新和投資，并鞏固英國“在數(shù)字領(lǐng)域的優(yōu)勢”。

英國互聯(lián)網(wǎng)平臺競爭監(jiān)管的趨勢

英國競爭法和公司法以造福消費者和促進經(jīng)濟增長為兩大目標。面對數(shù)字經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，在互聯(lián)網(wǎng)平臺監(jiān)管中為了達到這個目標，英國政府及競爭執(zhí)法機構(gòu)一方面對違法情節(jié)惡劣的大案要案持高壓態(tài)勢，不僅堅決查處并處以高額罰款，甚至不惜動用嚴厲的刑事制裁手段;另一方面，又從互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的角度，幫助和鼓勵企業(yè)積極守法、合法經(jīng)營，在競爭法律與政策允許的框架內(nèi)獲取更多收益，以推動經(jīng)濟發(fā)展，提高消費者福利。

2020年10月，CMA首席執(zhí)行官安德里亞·科塞利在紐約福特漢姆大學(xué)發(fā)表演講時，談到了互聯(lián)網(wǎng)平臺競爭監(jiān)管的改革必要性以及對英國新監(jiān)管制度影響。科塞利博士指出，伴隨全球互聯(lián)網(wǎng)平臺的競爭監(jiān)管乏力，需要一種比傳統(tǒng)的經(jīng)濟法規(guī)更快的機制，并且需要與業(yè)界合作時更加開放和協(xié)作，才能找到能夠促進創(chuàng)新并同時滿足監(jiān)管目標的解決方案。同時，他呼吁世界各地的競爭管理機構(gòu)相互合作，共享專業(yè)知識、情報，并在可能的情況下共同應(yīng)對數(shù)字市場中的挑戰(zhàn)。其背后的深層次邏輯是“在防止分散的監(jiān)管格局上取得一定的連貫性和一致性，最終保護的是每個人的利益”。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com