進(jìn)一步完善基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)思考

華 曄

一、引 言

基本建設(shè)是國家宏觀調(diào)控的重要手段，具備投資金額大、社會(huì)關(guān)注度高、涉及范圍廣等特點(diǎn)，在我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中始終居于重要地位。加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理不僅有利于規(guī)范項(xiàng)目管理，提升財(cái)政資金投資效益，也有利于落實(shí)國家宏觀調(diào)控目標(biāo)，促進(jìn)社會(huì)資源優(yōu)化配置。根據(jù)財(cái)政部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)①http：//yss.mof.gov.cn/2018zyys/201804/t20180403_2859367.html，《2018年中央基本建設(shè)支出預(yù)算表》。，中央基本建設(shè)投資支出在2017年的執(zhí)行數(shù)為5075.74億元，在2018年的預(yù)算數(shù)為5376億元，如再加上各省市的相應(yīng)支出，我國每年在基本建設(shè)項(xiàng)目上的財(cái)政資金投入可謂巨大，基本建設(shè)的財(cái)政財(cái)務(wù)管理也自然成為各級財(cái)政部門的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。

為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)深化改革要求，2016年財(cái)政部在原有管理制度的基礎(chǔ)上出臺了《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部第81號令）。該規(guī)則按照簡政放權(quán)的改革要求，將所有非國有企業(yè)的基本建設(shè)行為以及不使用財(cái)政資金的國有和國有控股企業(yè)的基本建設(shè)財(cái)務(wù)行為不再納入財(cái)政部門的管理范圍，因此本文在后續(xù)討論中所指的基本建設(shè)項(xiàng)目，均是指行政事業(yè)單位、使用財(cái)政資金的國有和國有控股企業(yè)的基本建設(shè)項(xiàng)目。從內(nèi)容上看，《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》按照近年來政府投融資體制改革方向，就建設(shè)資金籌集和使用管理、預(yù)算管理、建設(shè)成本管理、基建收入管理、工程價(jià)款結(jié)算管理、竣工財(cái)務(wù)決算管理等多個(gè)方面提出了全面而系統(tǒng)的管理要求，為進(jìn)一步規(guī)范各單位的基本建設(shè)財(cái)務(wù)行為、加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理、防范治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題等提供了制度保障。但是隨著改革的不斷深入，在實(shí)務(wù)工作中，基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理還是存在一些問題，需要進(jìn)一步解決。

二、存在的主要問題

（一）基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理范圍存在爭議

基本建設(shè)一詞最早來自于上世紀(jì)20年代蘇聯(lián)政府，在生產(chǎn)形式單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，所有的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目均被統(tǒng)稱為基本建設(shè)。根據(jù)《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》的定義，基本建設(shè)是指以新增工程效益或者擴(kuò)大生產(chǎn)能力為主要目的的新建、續(xù)建、改擴(kuò)建、遷建、大型維修改造工程及相關(guān)工作。雖然目前非國有企業(yè)及不使用財(cái)政資金的國有企業(yè)的基本建設(shè)已不再納入財(cái)政財(cái)務(wù)管理范圍，但是基本建設(shè)的定義仍較為含糊。該定義不僅沒有對資金來源、投資金額、投資主體、投資形式等內(nèi)容進(jìn)行明確，同時(shí)還將大型維修改造項(xiàng)目等目前不作為固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)的項(xiàng)目也納入涵蓋范圍，容易導(dǎo)致基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理范圍過大或過小的問題。在實(shí)務(wù)中，“基本建設(shè)項(xiàng)目”與“政府投資項(xiàng)目”“固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目”“大中型維修改造項(xiàng)目”“基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”等概念的內(nèi)涵與邊界難以劃清，如道路房屋修繕、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、“三廢”治理改造等項(xiàng)目是不是基本建設(shè)項(xiàng)目、應(yīng)不應(yīng)走基本建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)程序、屬不屬于《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》管理范圍等都易產(chǎn)生爭議，進(jìn)而帶來管理風(fēng)險(xiǎn)。

（二）項(xiàng)目單位缺乏專業(yè)財(cái)務(wù)管理人員

對大部分單位特別是行政事業(yè)單位而言，可能數(shù)十年也不會(huì)負(fù)責(zé)建設(shè)一個(gè)基本建設(shè)項(xiàng)目，單位自然也不會(huì)配備專門的基建財(cái)務(wù)管理人員，只有到具體建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，才會(huì)讓所屬財(cái)務(wù)部門有關(guān)人員兼任。但是基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度的專業(yè)性和獨(dú)立性較強(qiáng)，與這些財(cái)務(wù)人員平時(shí)所熟悉的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度乃至?xí)?jì)核算制度均存在很大差異，往往造成財(cái)務(wù)人員對相關(guān)制度進(jìn)行短暫學(xué)習(xí)后就倉促應(yīng)用的局面。由于其對基本建設(shè)的程序、內(nèi)容、管理要求等較為陌生，不僅容易出現(xiàn)類似混淆核算基本建設(shè)“四大投資”成本的錯(cuò)誤，也難以對項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督和控制資金流向，也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目單位違規(guī)使用財(cái)政資金的行為時(shí)有發(fā)生，帶來財(cái)政資金的浪費(fèi)。

（三）“三超”現(xiàn)象難以得到有效遏制

近年來，超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超概算的“三超”現(xiàn)象已經(jīng)是基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政財(cái)務(wù)管理中的普遍問題，在各審計(jì)、巡視、檢查所發(fā)現(xiàn)的問題中均占較大比例，成為基本建設(shè)項(xiàng)目管理的痼疾，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金的使用效益。究其原因，主要是以下幾個(gè)方面：一是項(xiàng)目由于種種原因在前期論證不充分、設(shè)計(jì)深度不達(dá)標(biāo)的情況下就倉促上馬，后面只能是邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊修改，造成實(shí)際建設(shè)內(nèi)容與原批復(fù)內(nèi)容出現(xiàn)大幅變更；二是項(xiàng)目單位為讓項(xiàng)目能盡快立項(xiàng)，故意壓縮建設(shè)規(guī)模和投資，待項(xiàng)目開工后才將原隱匿未報(bào)的建設(shè)內(nèi)容列舉出來，要求財(cái)政增補(bǔ)投資；三是項(xiàng)目單位嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目批復(fù)的觀念不強(qiáng)，責(zé)任意識薄弱，特別是在項(xiàng)目資金由財(cái)政安排的情況下，由于項(xiàng)目單位不用在乎經(jīng)濟(jì)效益，容易因?yàn)椴块T利益而擅自增加項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和提高投資標(biāo)準(zhǔn)，并以不能拖欠工程款和農(nóng)民工工資等借口要求財(cái)政資金予以解決。

（四）財(cái)政監(jiān)督管理力量有待增強(qiáng)

基本建設(shè)項(xiàng)目涉及道路、橋梁、排水、文化、教育、醫(yī)療、體育、綠化等廣泛領(lǐng)域，經(jīng)常是社會(huì)與輿論的聚焦重點(diǎn)，因此對財(cái)政的監(jiān)督管理水平有著很高要求。然而現(xiàn)在各地財(cái)政部門普遍面臨著兩大問題：一是監(jiān)管人員配置不足。盡管基本建設(shè)項(xiàng)目的投資體量日益增大，但財(cái)政部門受機(jī)構(gòu)精簡、人員編制限制等影響，監(jiān)督管理人員不可能有大幅增加，不少財(cái)政工作人員疲于處理預(yù)算編審、政府采購、資金撥付、決算批復(fù)等日常事務(wù)，容易出現(xiàn)監(jiān)管缺位的問題。二是專業(yè)技術(shù)能力不足。基本建設(shè)項(xiàng)目要包括土建、安裝、裝飾、市政、強(qiáng)弱電、質(zhì)量安全等多個(gè)專業(yè)，財(cái)政監(jiān)督管理工作綜合性很強(qiáng)，對監(jiān)督管理人員有較高的專業(yè)要求，但是目前許多財(cái)政部門缺乏專業(yè)技術(shù)人員，產(chǎn)生監(jiān)管效率不高的問題，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)中的關(guān)鍵問題。

三、有關(guān)建議

（一）科學(xué)界定基本建設(shè)涵蓋范圍

在我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化的情況下，原本誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的基本建設(shè)一詞，已經(jīng)較難適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求，事實(shí)上基本建設(shè)的定義在許多省市早已異化，被專門用來指代由發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)審批管理的項(xiàng)目。目前在政府工作報(bào)告、政府統(tǒng)計(jì)口徑、項(xiàng)目管理制度等方面，均已很少使用基本建設(shè)的概念。對此，建議從短期來看各地財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》要求，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，從資金來源、投資金額、投資主體、投資形式等角度對基本建設(shè)的范圍進(jìn)行明確，同時(shí)不再將大型維修改造項(xiàng)目納入管理范圍；從長期來看，應(yīng)考慮廢除使用基本建設(shè)這一定義，轉(zhuǎn)而使用“政府投資項(xiàng)目”的概念，并將其定義為“主要使用財(cái)政性資金建設(shè)，以新增固定資產(chǎn)為主要目的的新建、續(xù)建、改擴(kuò)建、遷建等工程項(xiàng)目”，徹底鎖定管理對象。

（二）推廣實(shí)施全過程財(cái)務(wù)咨詢制度

多年來財(cái)政資金對基本建設(shè)的投入始終維持高位增長，但對許多單位而言基本建設(shè)畢竟不是一項(xiàng)常規(guī)性的業(yè)務(wù)工作，要求所有單位必須配備專門的基建財(cái)務(wù)管理人員既無必要性也缺乏操作性。因此建議除了采取財(cái)政部門加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度、各單位財(cái)務(wù)人員加強(qiáng)專業(yè)學(xué)習(xí)等常規(guī)措施外，還應(yīng)在基本建設(shè)項(xiàng)目特別是那些投資額高、社會(huì)影響力大的項(xiàng)目中推廣實(shí)施全過程財(cái)務(wù)咨詢制度。要鼓勵(lì)項(xiàng)目單位通過招標(biāo)等方式來選擇熟悉項(xiàng)目管理流程、掌握項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理要求的專業(yè)性社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)按照法律、法規(guī)、規(guī)章等相關(guān)規(guī)定從項(xiàng)目立項(xiàng)伊始一直到項(xiàng)目竣工，全過程配合、指導(dǎo)、協(xié)助項(xiàng)目單位對基本建設(shè)項(xiàng)目開展各項(xiàng)資金監(jiān)控、財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算等工作，切實(shí)保障基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理各項(xiàng)要求的落實(shí)力度。

（三）建立科學(xué)有效的投資約束機(jī)制

基本建設(shè)項(xiàng)目的投資控制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，建議從以下幾個(gè)方面著手：一是把好“事前關(guān)”。項(xiàng)目審批部門應(yīng)對項(xiàng)目單位提交的可行性研究報(bào)告及初步設(shè)計(jì)的編制質(zhì)量和深度提出要求，要求在項(xiàng)目的決策階段就必須鎖定方案設(shè)計(jì)、技術(shù)參數(shù)、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，讓“可行性研究”成為項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)的根本基礎(chǔ)，而不是演化成“可批性研究”。二是把好“事中關(guān)”。建議在政府投資項(xiàng)目中積極推行代建制，由代建單位按照批復(fù)的項(xiàng)目方案進(jìn)行建設(shè)，待項(xiàng)目建成后再交付項(xiàng)目單位使用，從而實(shí)現(xiàn)基本建設(shè)項(xiàng)目“投資、建設(shè)、管理、使用”的彼此分離，達(dá)到項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施建設(shè)的目的。三是把好“事后關(guān)”。除了加大對施工單位編制的工程結(jié)算審核力度、避免冒算多算外，對因項(xiàng)目單位主觀原因造成的“三超”問題還要建立并落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，依法追究主要決策者的行政責(zé)任和法律責(zé)任。

（四）全面加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理能力

隨著基本建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量和金額的不斷增加，要完全依靠財(cái)政部門對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管已難以適應(yīng)新形勢的發(fā)展。從發(fā)達(dá)國家及地區(qū)對基本建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)來看，依靠中介服務(wù)機(jī)構(gòu)或者專家外腦來輔助政府對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管是大勢所趨，也應(yīng)該是未來項(xiàng)目監(jiān)管工作的發(fā)展方向。例如，耗資26億美元的美國舊金山機(jī)場改擴(kuò)建工程，就是由一個(gè)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)就機(jī)場的設(shè)計(jì)方案、財(cái)務(wù)狀況、工程進(jìn)展等情況進(jìn)行監(jiān)管并征詢公眾意見，重大問題還要舉行聽證會(huì)并提交市議會(huì)討論，而這個(gè)專門委員會(huì)是由5名擅長不同專業(yè)的成員構(gòu)成，是與機(jī)場本身沒有任何關(guān)系的獨(dú)立個(gè)體。建議財(cái)政部門應(yīng)考慮從項(xiàng)目的直接監(jiān)管者轉(zhuǎn)型為項(xiàng)目監(jiān)管的管理者，具體的監(jiān)管工作通過委托專業(yè)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來實(shí)施，由其代表財(cái)政部門對項(xiàng)目建設(shè)全過程的基建財(cái)務(wù)活動(dòng)在合法性、合規(guī)性、合理性等方面進(jìn)行監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)存在問題的苗頭就及時(shí)預(yù)警，財(cái)政部門據(jù)此暫停撥付資金并責(zé)令單位必須限期改正。當(dāng)然財(cái)政部門也要加強(qiáng)對社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，對其工作的質(zhì)量、目標(biāo)、效率提出具體管理考核標(biāo)準(zhǔn)，讓社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在信息采集、技術(shù)支撐、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等方面切實(shí)發(fā)揮出應(yīng)有作用。