地方政府隱性債務問題分析及對策研究

封北麟

在第十三屆全國人大一次會議上，李克強總理在政府工作報告中將嚴禁各類違法違規(guī)舉債、擔保等行為，即當前廣泛熱議的地方政府隱性債務，作為2018年治理地方政府債務風險的首要問題提出，充分說明對地方政府隱性債務“化解存量、遏制增量”是當前黨中央、國務院高度關注的重大問題，是打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的主戰(zhàn)場，也是守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線的關鍵防線。

一、我國地方政府隱性債務的主要來源

當前，我國地方政府隱性債務主要來源于兩個方面：

一是地方政府在違法違規(guī)融資過程中刻意隱匿的地方政府債務（下文簡稱“一類隱性債務”）。此類債務并非真正學理意義上的“隱性”債務，而是地方政府為規(guī)避法律、法規(guī)以及政策約束，利用政策漏洞，運用各類金融工具，安排復雜交易結構，嵌套多層債權債務關系，達到隱藏地方政府變相舉債、實質融資的目的。這一部分隱性債務事實上已經完全突破純粹學理意義上的“隱性債務”內涵，包含了相當多一部分的政府顯性債務。其典型形式包括地方政府的違規(guī)擔保融資（顯性或有負債）、政府融資平臺公司的各類銀行貸款、信托融資等（隱性直接負債）、政府“劣后”的分級投資引導基金（顯性或有負債）、政府購買服務以及帶回購條款或保底承諾的不規(guī)范的政府與社會資本合作（顯性直接負債）、融資租賃（隱性直接負債）、其他借道國企或事業(yè)單位融資（隱性直接負債）等。這些融資的背后通常隱含著政府信用背書，多發(fā)生于政策法律意識淡薄且融資能力有限、但融資需求巨大的基層政府。其危害主要表現在由于地方政府的隱瞞不報以及債權債務關系的不直接、不公開透明，導致這些債務通常難以得到及時有效的風險揭示與處置，積弊良久而埋下了巨大的財政與金融風險。當然，我們也應看到，一部分此類隱性債務是因地方政府在受到中央政府嚴格的債務管控條件下，為滿足日益增長的公共投融資需求，通過金融創(chuàng)新巧用融資工具而形成的，屬于“合理不合規(guī)”的債務。

二是地方政府因其所承擔的公共管理職責，在化解地區(qū)公共風險的過程中，迫于公眾對政府角色的理解與預期以及上級政府壓力而不得不承擔的支出責任（下文簡稱“二類隱性債務”）。典型的形式包括行政轄區(qū)社會保險基金缺口的財政補貼、問題金融機構的救助、地方國企虧損補貼、自然災害救助等。此類債務是真正學理意義上的政府“隱性”債務，主要由隱性或有負債構成。當然，我們也應看到，導致我國出現此類隱性債務的主要原因之一是在經濟轉型升級、新舊動能轉換的現階段，地方政府承擔“維穩(wěn)安民”的社會保障責任被無限放大，形成大規(guī)模隱性負債。

二、我國地方政府隱性負債規(guī)模初探①由于缺乏有效數據，估計方法和數據可能存一漏萬，僅供參考，謹慎引用。

地方政府隱性債務之所以引起高度重視，主要原因就是其具有“隱匿、缺少統(tǒng)計分析、難以估計”的特點，這也增加了管理隱性債務風險的難度。根據之前對我國隱性債務的二分法，探討隱性債務規(guī)模時，需要對一類、二類隱性債務分別進行分析與預判。由于缺乏直接有效數據，本文估計完全是從相關數據信息中進行間接推斷得到，不能保證準確性和完備性，只能給出一個總量的大致估計，僅供參考。

（一）一類隱性債務規(guī)模估計

考慮到一類地方政府隱性債務資金來源渠道大多為銀行理財以及信托、證券、基金、保險機構等非銀金融機構開發(fā)的非標類資管計劃，這些資管計劃主要是投資于信托貸款、委托貸款、收/受益權、私募債權、帶回購條款的股權性融資等等。通過估計非標資管計劃的規(guī)模及其主要資金流向，大致可以推斷一類地方政府隱性債務規(guī)模。截至2017年四季度末：我國券商非標投資規(guī)模約為11.38萬億元，基金子公司非標投資約為6.35萬億元，信托公司非標規(guī)模（銀信合作+信政合作+私募合作）約為7.46萬億元，銀行理財產品非標投資規(guī)模約為4.79萬億元，保險機構非標投資約為5.995萬億元，非標投資總規(guī)模合計約為35.975萬億元。非標投資資金主要流向房地產企業(yè)、地方政府投融資平臺、“兩高一?！碑a業(yè)以及“雙創(chuàng)”領域，其中投資到地方政府融資平臺的比例大概在16%-26%之間。以此推算，地方政府通過金融企業(yè)違法違規(guī)融資和變相舉債的規(guī)模達到5.76萬億元-9.35萬億元，平均約7.6萬億元，接近我國2017年地方政府債務余額的一半，規(guī)模相當可觀。

（二）二類隱性債務規(guī)模預判

二類地方政府隱性債務余額的估計相比一類隱性債務余額的估計難度更大。因為它的規(guī)模取決于多方面因素，包括為未參保人數的估計、人口增長、估計年度數、危機事件發(fā)生概率等等，所以很難量化。但是，我們可以通過一些相關基礎數據想象一下它可能的規(guī)模，以下是幾組基礎數據：

（1）截至2015年底，全國國有企業(yè)資產總額119.2萬億元，不良資產率2.5%，國有企業(yè)不良資產規(guī)模2.98萬億元。

（2）截至2017年底，全國商業(yè)銀行不良貸款1.7057萬億元；歷史上三次剝離商業(yè)銀行不良資產規(guī)模2.2萬億元。

（3）中國社科院財經戰(zhàn)略研究院發(fā)布的中國政府資產負債表顯示，中國社保資金缺口10萬億元。

因此，從二類地方政府隱性債務的幾個大項可以看到，二類隱性債務的核算基數大，規(guī)模不可小視。

三、地方政府隱性債務中存在的問題及成因分析

由于地方政府隱性債務來源渠道不同，“化解存量、遏制增量”地方政府隱性債務過程中面臨的問題也有所不同。

（一）處置一類隱性債務過程中存在的主要問題

1.地方政府投融資體制不完善、債務融資供需矛盾突出，隱性債務一時難以根絕

當前，我國地方政府投融資體制不健全、債務融資供需矛盾突出，主要表現在以下五個方面：一是社會主要矛盾已發(fā)生變化，社會公眾對美好生活的需要已經延伸到高品質公共服務和更完備的基礎設施領域，新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化發(fā)展導致地方政府投融資的剛性需求十分巨大。特別是，過去偏重經濟指標的政績考核觀念并沒有出現根本性改觀，基層政府首腦在“促改革、惠民生”的過程中仍有巨大投資沖動。這與當前中央政府“逢洪筑壩、遇水建堤”的債務管理方式形成了激烈沖突。二是我國現行地方政府預算是建立在收付實現制基礎上的，在編制過程中沒有充分區(qū)分經常性支出和資本性支出兩類具有不同經濟效果的政府收支行為，未能做到單獨建賬、獨立核算，導致反映地方政府投融資活動的財務管理不健全、不清晰，難以追蹤問效，不能從中揭示政府投融資活動的客觀規(guī)律，也無法為有效的政府債務管理提供堅實的財務基礎。三是我國地方政府的投融資活動分散于政府的各個部門，政府投資項目的預算決定權事實上也分散于不同的行業(yè)主管部門。由于信息的極度不對稱，這種分散化、碎片化的政府投融資管理模式極易因部門利益、尋租等因素導致項目與預算的自我膨脹，政府融資和債務也因此過度增長，超越財政可承受能力，預算約束形同虛設。四是我國現行的地方政府四本預算（一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算）在編制過程中既未能統(tǒng)合所有政府投融資活動，也未能全面涵蓋地方政府的所有投融資行為，大量公共投資支出與融資收入仍然游離于政府預算監(jiān)管之外（例如地方政府借道國有企業(yè)開展的各類基礎設施投融資），與此相關的信息披露嚴重不透明與不充分，導致政府預算約束嚴重缺位，債務家底不清。五是缺少長期投融資規(guī)劃。對未來較長時期（5年以上）的轄區(qū)內的公共基礎設施的建造、改進升級以及所需的資金投入規(guī)模、資金來源以及融資規(guī)模和渠道等投融資計劃，缺乏系統(tǒng)動態(tài)的通盤考慮。

因此，面對現階段中央政府大力度規(guī)范地方政府融資行為、收緊融資渠道、嚴控規(guī)模的高壓態(tài)勢，地方政府債務融資的供需矛盾被顯著激化。不少政策法律意識淡薄的地方政府抱著僥幸心理，意圖通過“政策灰色地帶”和監(jiān)管不足等體制漏洞巧立名目達到變相舉債融資的目的，最終導致隱性債務難以根絕。

2.制度與政策設計存在漏洞、執(zhí)行不嚴、監(jiān)管乏力，隱性債務易滋生

近年來，為了推動地方政府投融資模式的多元化，更充分地利用市場機制約束地方政府融資行為，提高政府投融資效率和項目管理水平，中央政府積極推動了包括政府與社會資本合作、政府投資引導基金等在內的多種政府投融資創(chuàng)新模式。中央政府的初衷本意是正確的，也是改革的大方向。但是，由于推進過程中的制度設計、人才儲備與培養(yǎng)、配套監(jiān)管機制安排等方面存在較多的問題，為地方政府變相舉債創(chuàng)造了空間。根據地方調研反映，很多地方政府在推進政府與社會資本合作過程中，物有所值評價基本流于形式、財政承受能力論證明顯不實，“高估項目建設成本、拉長項目周期、降低年度支出責任”“重建設、輕運營”風險分配簡單粗放等現象普遍存在，這些粉飾包裝項目、掩蓋實質融資目的、隱匿風險的政府行為最終都會因項目公益性質、政府職責等原因大概率轉化為政府的兜底支出責任，形成地方政府的隱性債務。然而，如何完善這些制度與政策、填補漏洞、強化監(jiān)管，本身就是一個巨大難題。

3.政出多門、政策不統(tǒng)一，“化解存量、遏制增量”難度大

2014年8月，全國人大常委會審議通過《全國人大常委會關于修改〈預算法〉的決定》（以下簡稱新《預算法》），該法明確“經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措?！翱钜?guī)定，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務?！钡牵?015年以來，形式上完成轉型的地方政府融資平臺公司通過專項建設基金、城投債、中期票據、項目收益?zhèn)热谫Y工具，完成了數萬億規(guī)模的地方基礎設施、公益項目融資。這些政策支持的、合法合規(guī)的“明股實債”與“企業(yè)債務”，在實踐中，無論是其授意發(fā)行還是所投項目的公益性程度，都明顯帶有“市政債”的特點，政府隱性承擔了巨額的補貼和兜底責任，因而被市場普遍認為是可以剛性兌付的政府債。這些債務的存在實則打開了地方政府合法債務融資的新渠道，是對《預算法》的事實否定。

4.金融企業(yè)推波助瀾導致隱性債務風險更隱蔽，難稽查，化解難度大、成本高

近年來，隨著地方政府債券發(fā)行的逐步收緊以及對地方政府違規(guī)擔保舉債融資查處力度的加大，地方政府直接參與債務融資的現象在逐步減少。但是，地方政府通過授意其所控制的國企及事業(yè)單位（包括形式上完成轉型的融資平臺公司）、施工單位，在金融企業(yè)（例如，政策性擔保公司、地方商業(yè)銀行、資產管理公司、信托公司、證券公司、基金公司、金融控股公司等）的結構化融資安排下，以國企出資、信托計劃與資管計劃吸收銀行理財資金投資市政基礎設施。這一系列的復雜融資結構設計和金融交易，沒有金融企業(yè)的專業(yè)支持，根本無法實現。金融企業(yè)與地方政府的此類創(chuàng)新，從形式看，地方政府并未參與基礎設施項目融資過程中，但是由于參與其中的單位多是國資背景企業(yè)，所投資的項目多為公益性或準公益性項目，暗含政府隱性背書，一旦出現經營失敗，政府必然承擔連帶責任，形成巨額的隱性債務。這類創(chuàng)新的交易結構與債權債務關系復雜，稽查難度大，涉及多方債權債務人，協(xié)調成本高，風險化解難度大，波及面廣。

（二）處置“二類隱性債務”過程中存在的主要問題

1.地方政府社會保險隱性債務持續(xù)擴大，逆轉難度大

從人社部發(fā)布的近年數據看，雖然社保基金累計結余規(guī)模在不斷增大，但是總收入同比增長的速度明顯慢于總支出的增長速度。部分險種基金收入增速在持續(xù)放緩或同比下降；部分險種支出增幅高于收入增幅。特別是隨著人口老齡化程度加深，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的可持續(xù)性日益下降。參保職工人數與領取養(yǎng)老保險待遇人數的比值即撫養(yǎng)比在進一步下降，由2014年的2.97∶1降至2015年的2.87∶1，2016年的2.75∶1。其中，有9個省份的企業(yè)養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比跌破了2∶1。與此同時，養(yǎng)老金的收支壓力凸顯，養(yǎng)老金當期收不抵支的省份由2015年的6個增至7個，分別為黑龍江、遼寧、河北、吉林、內蒙古、湖北、青海。其中黑龍江不僅當期收不抵支，且累計結余已穿底，欠賬232億元。由此看，我國社會保險尤其是養(yǎng)老保險金入不敷出、缺口持續(xù)擴大的問題已經日益顯現，尤其是在部分經濟不發(fā)達地區(qū)正在加速惡化，而地方政府責無旁貸承擔補充責任，意味著地方政府由此形成的隱性債務正在逐步加速累積。由于社?；鹗罩顩r與地方經濟的整體發(fā)展水平、勞動人口年齡結構、政策調整等基本面因素保持高度的相關性，因此，在近中期難以出現逆轉，處置難度較大。

2.金融企業(yè)面臨經營困境，金融風險正在積聚，向財政風險持續(xù)轉化

隨著對商業(yè)銀行表外業(yè)務、金融機構資產管理產品監(jiān)管的逐步趨嚴，這些原本視為金融創(chuàng)新的重要收入來源已難以為繼，金融機構普遍面臨收入結構調整、盈利模式創(chuàng)新的巨大挑戰(zhàn)。根據銀監(jiān)會在線數據顯示，商業(yè)銀行資產利潤率由2016年的平均1.09%下降至2017年的平均1.01%，資本利潤率由2016年的平均14.76%下降至2017年的平均13.94%，非利息收入占比由2016年的平均25.22%下降至2017年的平均24.49%，整體盈利能力下降。因此，如何加快推動表內業(yè)務創(chuàng)新、形成新的收入增長源是當前商業(yè)銀行面臨的巨大難題，尤其是一些對表外業(yè)務和同業(yè)融資業(yè)務依賴較大、創(chuàng)新能力有限的中小商業(yè)銀行將出現顯著的經營風險。為守住系統(tǒng)性金融風險底線，地方政府必然要承擔兜底救助責任，金融風險正在不斷轉化為財政風險。

圖1 城市商業(yè)銀行不良貸款率與資產利潤率（2015Q1-2017Q3）

圖2 農村商業(yè)銀行不良貸款率與資產利潤率（2015Q1-2017Q3）

3.地方國企虧損面持續(xù)擴大，部分地區(qū)加速惡化，政府救助責任債務持續(xù)增加

近年來，隨著我國經濟增速整體放緩，地方國企運行狀況欠佳，地方國企虧損面正在持續(xù)擴大，盈利能力持續(xù)下降。根據Wind數據顯示（見圖3），我國地方國企的凈資產利潤率由2011年的6.0%下降至2016年的4.7%，而部分地區(qū)，例如東北三省地區(qū)國企的盈利能力更是加速下滑，遼寧、吉林與黑龍江國企的凈資產利潤率分別由2011年的5.3%、6.2%和4.4%下降至2015年的0.2%、-1%和-0.1%。國企虧損持續(xù)擴大意味著地方國企承擔的各項社會責任將逐步轉移給地方政府，政府的國企救助責任債務未來可能大概率出現持續(xù)擴大趨勢。

圖3 地方國企凈資產利潤率變化（2011-2016）

四、“化解存量、遏制增量”——隱性債務的應對之策

當前，進一步推動“化解存量，遏制增量”隱性債務可以從三個方面入手：一是進一步完善“開前門”政策措施，強化供需平衡管理與預算約束，將地方政府需要通過“隱性債務”解決的融資需求通過公開合法的渠道解決，引導隱性債務顯性化、陽光化。二是強化部際協(xié)同監(jiān)管，推動財政風險管理納入宏觀審慎管理框架，加大對跨領域、跨行業(yè)、跨市場風險監(jiān)管。三是加快推進全面深化體制改革，從源頭化解隱性債務風險。

（一）完善“開前門”措施，引導隱性債務顯性化、陽光化

1.進一步優(yōu)化新增地方政府債務限額分配測算辦法

適當增加債務管理績效因素、地方申請因素在新增地方政府債務限額分配公式中的權重，適度降低地方財力的影響系數，增加地區(qū)經濟發(fā)展形勢因素對新增債務限額分配的正向影響，充分體現正向激勵原則，向地區(qū)財力暫時不足，但債務管理積極、區(qū)域經濟發(fā)展?jié)摿蛻B(tài)勢較好的地區(qū)傾斜。省以下地方政府新增債務限額的分配也應參照此辦法作相應調整。

2.以資本預算統(tǒng)籌地方政府投融資，提升投融資決策與債務管理的科學性

具體包括五個方面：一是借鑒美國地方政府預算管理和債務管理的經驗，建立獨立的資本預算，實現政府投融資的單獨建賬、獨立核算，強化政府投融資活動的財務管理。二是以資本預算為抓手，統(tǒng)籌當前分散化、碎片化的政府投融資管理，全面覆蓋地方政府的所有投融資行為，細化政府投融資活動的財務管理，強化政府投融資約束，為全面摸清債務家底、提升預算透明度、提高政府債信評級的有效性以及債券市場的約束力、科學編制政府綜合財務報表、正確評價財政償債能力與健康程度提供可靠基礎。三是強化債務資金的使用管理，加快落實三年滾動政府投資計劃，編制長期資本改進計劃，提升資本預算的有效性，從源頭治理政府債務風險。債務資金使用即投資是否具有社會經濟效益是決定政府債務是否會出現風險的最終判斷標準。如果債務資金的使用符合區(qū)域發(fā)展的現實需要，有利于提高社會全要素生產率和潛在經濟增長率，實現政府財力的持續(xù)增長，與社會經濟發(fā)展形成良性循環(huán)，此時形成的債務就是良性債務，債務風險可控。因此，強化投資和債務資金使用管理對于從源頭治理政府債務風險十分關鍵。地方政府應結合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的需要制定多年的（5年或更長）區(qū)域資本改進計劃，提出未來一段時間內為實現特定發(fā)展目標所需要新建或修繕升級的公共工程，測算項目資金投入規(guī)模、資金來源以及融資規(guī)模和渠道，并根據既往的投入情況以及未來社會發(fā)展目標的變化不斷滾動調整資本改進計劃。編制資本改進計劃有助于地方政府強化對滾動期內重大資本性財政收支進行分析預測，及時發(fā)現財政收支政策中存在的問題，監(jiān)測預警政府債務風險。四是完善項目決策程序，提升項目投融資的科學性。包括：（1）開發(fā)專門的項目排序系統(tǒng)，并結合相關評估委員會的意見，綜合確定項目進入資本預算的優(yōu)先順序。（2）聘請專業(yè)工程評估機構對擬進入資本預算的項目進行成本收益的匿名評審，以此提升項目成本收益分析的科學性和可信度。（3）擴大我國地方政府投資項目決策參與主體范圍，可以考慮在項目受益范圍內通過代表制的方式進行決策公投，最大程度上提升決策的科學性、民主性。五是推動基建物聯(lián)網建設，全面監(jiān)控公共基礎設施建設—運營的全生命周期過程，采集公共設施建造、使用、運營維護等相關基礎數據，形成公共基礎設施建設運營（尤其民眾使用情況）的大數據系統(tǒng)，為未來基礎設施建設運營的科學評估與決策提供有效的信息支持，強化政府資產的全生命周期管理。

（二）強化金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調，推動財政風險管理納入宏觀審慎管理框架，構建財政金融宏觀審慎管理框架

隨著國債、地方政府債券、城投債等政府或“準政府”債券市場的發(fā)展以及政府與社會資本合作、政府投資基金等政府投融資模式多元化的發(fā)展，財政管理與政策實施對金融市場工具的應用已經十分普遍并對金融市場產生了極大的影響，金融機構也廣泛深入地介入到政府投融資過程中，財政金融化的發(fā)展趨勢日益明顯，尤其是財政風險與金融風險相互交疊轉化已經根深蒂固，可謂“財政穩(wěn)，則金融穩(wěn)；金融強，則財政強”。然而，目前央行主導下的宏觀審慎管理框架體系的設計偏重于金融安全指標，忽視了財政風險，未能充分體現財政金融化、財政金融風險相互交疊轉化現實大背景。因此，十分有必要在宏觀審慎管理框架中納入財政風險管理，構建財政金融宏觀審慎管理框架。

（三）加快推進全面深化體制改革，從源頭化解隱性債務風險

1.加快推進稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展，降低基本養(yǎng)老保險支出壓力，減輕財政轉移支付壓力

當前，我國商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展明顯滯后，商業(yè)養(yǎng)老保險的替代率不足1%，直接增加了國家強制的基本養(yǎng)老保險的支出壓力。因此，在加快個人所得稅制改革的基礎上，應積極推進個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)的發(fā)展，爭取盡早將個人自愿的商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展成為個人養(yǎng)老保障的主要承擔者，減輕財政補充養(yǎng)老保險的支出壓力，從源頭化解政府隱性負債。

2.加快推進金融監(jiān)管改革，提高金融機構風險自我消化能力，防止金融風險財政化

切實推進金融功能監(jiān)管改革，按照產品類型而不是機構類型實施功能監(jiān)管，同一類型的資產管理產品適用同一監(jiān)管標準，強化跨市場、跨行業(yè)、跨領域風險監(jiān)管，減少監(jiān)管真空和套利；適當提高金融機構風險損失準備的計提比例，提升風險損失準備計提比率及落實情況在監(jiān)管達標中的權重，提高金融機構風險自我消化能力，防止金融風險財政化。

3.堅持混合所有制改革方向，加快推進國企改革

積極推進長期“僵尸”國企與行業(yè)內優(yōu)質民企的戰(zhàn)略性重組，企業(yè)少破產、職工少下崗；積極推進和落實劃轉地方優(yōu)質國企國有資本充實地方社保基金方案，減輕財政承接國企社會保障的壓力。

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