地方政府隱性債務(wù)淺析

趙全厚

中國地方政府債務(wù)理論研究與中國的實(shí)踐是與時俱進(jìn)的。近年來我國出臺不少文件，逐步廓清了地方政府債務(wù)的概念并基于此進(jìn)行了有效管理。與此同時，地方政府投融資的發(fā)展又孕育出新的變局，諸如地方政府主導(dǎo)的PPP、政府引導(dǎo)基金等其他非債務(wù)融資方式不斷涌現(xiàn)，政府融資平臺依然處于轉(zhuǎn)型之中，由此引發(fā)的有關(guān)地方政府隱性債務(wù)的防范成為焦點(diǎn)問題。

一、地方政府隱性債務(wù)是什么？

有關(guān)政府債務(wù)的種類及其劃分，根據(jù)Hana Polackova①Hana Polackova.Contingent Government Liabilities：A Hidden Risk for Fiscal Stability，WB Policy Research Working Paper No.1989.財政風(fēng)險矩陣財政風(fēng)險主要源于政府的負(fù)債和責(zé)任，具體包括顯性直接負(fù)債、顯性或有負(fù)債、隱性直接負(fù)債、隱性或有負(fù)債四類（見表1）。其中，政府隱性債務(wù)風(fēng)險主要是指法律或合同沒有明文規(guī)定的、反映公眾期盼的或受公眾壓力的政府道義責(zé)任。

循此邏輯，我國地方政府的隱性債務(wù)應(yīng)該是那些在相關(guān)法律和合同規(guī)定之外，地方政府因自身的公共職責(zé)而需要承擔(dān)的債務(wù)，其中包括直接隱性債務(wù)和或有隱性債務(wù)。筆者認(rèn)為：首先，隱性債務(wù)突出其為“隱性”是相對于顯性而言的，而顯性債務(wù)一般屬于有法律依據(jù)的債務(wù)（或曰法定債務(wù)），所以隱性債務(wù)一般不屬于政府的法定債務(wù)。如果是政府的法定債務(wù)就隱不了，因?yàn)橛忻鞔_的法律界定和法律依據(jù)。其次，隱性債務(wù)一般不好統(tǒng)計。一是因?yàn)槠潆[性限制，難以一目了然；二是因?yàn)殡[性債務(wù)屬于一種道義債，一旦顯現(xiàn)時需要經(jīng)過推定，有一定的選擇空間，而且也不一定需要政府全額兜底。最后，政府的隱性債務(wù)也可能是其他主體的顯性債務(wù)，但其他主體在某個時點(diǎn)失去清償能力時政府就面臨著任其進(jìn)入破產(chǎn)清償程序或需要出手挽救的兩難選擇。只有在政府發(fā)現(xiàn)如果讓負(fù)債者破產(chǎn)還不如替其還債更劃算（如常說的“大而不能到”狀況），即還債也有“物有所值”評估的時候，為大局著想政府還是把其他主體的債務(wù)攏過來，解決流動性困境，以免負(fù)債者緩不過勁兒來。所謂的還債方式，一種是負(fù)債者短期內(nèi)周轉(zhuǎn)不開了政府幫著還，等周轉(zhuǎn)開了再讓渡回去。比如，政府注資持股，長期（比如五六年，也可能十年八年）持股以后，幫助負(fù)債者“扶上馬送一程”，最后差不多了進(jìn)行“股轉(zhuǎn)債”。另外一種是負(fù)債者長期也不具有再清償能力，政府或者永遠(yuǎn)持有注資股份或者待機(jī)轉(zhuǎn)讓。這兩種方式達(dá)成的效果是，至少避免了短期的流動性沖擊，不影響大局。

表1 Hana Polackova的財政風(fēng)險矩陣

二、地方政府隱性債務(wù)的口徑怎么確定？

談及地方政府隱性債務(wù)的口徑，首先需要根據(jù)其內(nèi)涵逐次剖析其外延范圍。首先，隱性債務(wù)一定要明確債務(wù)的主體。地方政府隱性債務(wù)的主體就是地方政府自身。在法律意義上，即使地方政府的下屬公司，也不能被認(rèn)定為地方政府的同一體。因此，地方政府屬下的企事業(yè)單位（包括融資平臺在內(nèi)的國有企業(yè)和事業(yè)單位）債務(wù)，不屬于地方政府的顯性債務(wù)，但屬于地方政府救助的標(biāo)的物，因此屬于其隱性債務(wù)。以城投公司為例，其債務(wù)是不是地方政府的債呢？有的是，有的不是。有的現(xiàn)在不是，可是過一段時間，當(dāng)城投公司處于危難之時，政府就需要考慮救與不救了，若救，其債務(wù)就是地方政府的債；若不救那就任憑它洪水滔天。比如在美國次貸危機(jī)時期，貝爾斯登倒了，雷曼倒了，美國政府沒有救助，就不存在政府隱性債務(wù)增加。但是后來的公司出現(xiàn)危機(jī)，美國政府救助了，政府承擔(dān)責(zé)任，擔(dān)起債務(wù)了。其次，隱性債務(wù)還要明確形式。一是隱性的不是顯性的。隱性的形成往往是基于道義，不是基于明確的法定責(zé)任或合同。二是隱性債務(wù)還需要明確是直接的還是或有的。政府的隱性直接債務(wù)一旦顯性化（比如達(dá)到需要政府響應(yīng)級別的自然災(zāi)害等），就需要政府直面應(yīng)對，剛性較強(qiáng)；政府的隱性或有債務(wù)（比如企業(yè)瀕臨破產(chǎn)時）在顯性化時政府可以選擇是否介入，其介入的依據(jù)就需要評估不介入的代價是否可以承受。最后，政府的隱性債務(wù)規(guī)模需要評估或計量。一般來說，隱性債務(wù)也屬于債務(wù)，在明確口徑的前提下是需要計量的。但鑒于其隱性特征，政府隱性債務(wù)難以精確計量，大多數(shù)情況下實(shí)際上是一種概率性統(tǒng)計。這種統(tǒng)計盡管不怎么精確，但也是必須的，是為了防范和應(yīng)對風(fēng)險的需要。

三、地方政府隱性債務(wù)的種類主要有哪些？

目前，有關(guān)地方政府隱性債務(wù)的探討不斷深入，一是聚焦于其內(nèi)涵和外延，二是探討其種類或方式，三是評估其規(guī)模的大小。筆者認(rèn)為，目前一些學(xué)者探討的種類和評估的規(guī)模之所以差異較大，事實(shí)上主要緣于對地方政府隱性債務(wù)的內(nèi)涵和外延認(rèn)定的差異，也就是說，依然面臨一個隱性債務(wù)怎么認(rèn)定的問題，以及什么是債務(wù)的問題。

筆者根據(jù)社會流行的對地方政府隱性債務(wù)類別的判斷來探討隱性債務(wù)的一些具體形式。

一是地方政府融資平臺的債務(wù)。2015年以來，地方政府融資平臺在轉(zhuǎn)型的過程中依然在不斷產(chǎn)生債務(wù)。其債務(wù)有兩類：一類是由地方人大、政府出具安慰函、決議、承諾函等的債務(wù)，另一類是融資平臺沒有政府明確出函增信的債務(wù)。融資平臺的這兩類債務(wù)，盡管表面上看債務(wù)主體是同一的，但性質(zhì)不同。前者由于有地方政府的明確兜底承諾，實(shí)質(zhì)上成為地方政府的顯性直接債務(wù)，但因?yàn)檫`反《預(yù)算法》而成為違法違規(guī)融資打擊的對象；后者屬于融資平臺自身的債務(wù)，但由于其為地方政府所屬且大多數(shù)債務(wù)資金用于公益性領(lǐng)域，因而成為地方政府的隱性或有債務(wù)。

二是政府購買服務(wù)形成的債務(wù)。按照目前的文件規(guī)定，通過政府購買服務(wù)方式在沒有預(yù)算且購買工程的地方政府債務(wù)，除棚戶區(qū)改造和精準(zhǔn)扶貧移民異地搬遷項目之外，均屬于違法違規(guī)打擊的顯性債務(wù)，而起因于棚戶區(qū)改造和精準(zhǔn)扶貧移民異地搬遷項目形成的債務(wù)，因有合約固化事實(shí)上屬于政府的顯性債務(wù)。

三是政府與社會資本合作形成的債務(wù)。政府與社會資本合作，在廣義上包括PPP和政府股權(quán)投資基金。在這里，僅以PPP模式為例。目前來看，PPP模式形成的地方政府債務(wù)主要有兩類：一是地方政府“明股實(shí)債”的PPP，事實(shí)上由于政府有回購、保底和固定收益等特征，因此形成政府的顯性負(fù)債，但屬于違法違規(guī)融資的范疇。二是規(guī)范的PPP模式。其中政府承擔(dān)的各類支出責(zé)任形成政府的顯性負(fù)債，社會資本方承擔(dān)的責(zé)任或義務(wù)若在社會資本方失敗時地方政府因負(fù)有公共責(zé)任因此成為地方政府的隱性或有負(fù)債。

四是地方政府通過獨(dú)資、入股等方式，成立了長期資產(chǎn)管理公司、投資建設(shè)公司等，通過相互擔(dān)保、資產(chǎn)抵押等方式舉借的債務(wù)。這些債務(wù)，如果地方政府事先明確以出資額為限的話，這些公司的債務(wù)充其量也只是屬于政府的隱性或有債務(wù)，但是若政府出資完沒有明確責(zé)任界限，這個時候就可以將公司的債納入政府隱性債務(wù)考慮了，這就是穿透。

五是國有企業(yè)的債務(wù)。由于地方政府是地方國有企業(yè)的出資人，因此國有企業(yè)的債務(wù)很容易形成政府的隱性或有債務(wù)。

六是區(qū)域內(nèi)非國有企業(yè)的債務(wù)。比如，區(qū)域內(nèi)民間企業(yè)在瀕臨破產(chǎn)倒閉時，政府依據(jù)后果的危害程度如果選擇救助的話就形成政府的隱性或有債務(wù)。

此外，還有一些政府的非投資型債務(wù)，如民生保障未達(dá)標(biāo)、工資發(fā)放未達(dá)標(biāo)，乃至于社會保障的缺口等。在這里就不作為重點(diǎn)贅述了。

綜上所述，這些地方政府所謂的隱性債務(wù)類別，如果按照世界銀行的認(rèn)定范圍，細(xì)究起來其實(shí)并不都屬于隱性債務(wù)，有的屬于顯性債務(wù)，甚至違法違規(guī)的顯性債務(wù)；有的確實(shí)屬于隱性債務(wù)。但根據(jù)我國地方政府債務(wù)的管理口徑，目前只是把地方政府債券融資形成的債務(wù)作為規(guī)范管理的范圍，而上述這些方式形成的債務(wù)則屬于“表外”的內(nèi)容，因此即使把這些債務(wù)框定為管理口徑意義上的地方政府隱性債務(wù)范疇也是可以的。因?yàn)楣芾砜趶降闹攸c(diǎn)在于管理內(nèi)容的重要性、必要性和便利性。

四、要加強(qiáng)對地方政府隱性債務(wù)的顯性化動態(tài)監(jiān)控

2017年底，我國地方政府法定顯性債務(wù)規(guī)模為16.47萬億元，風(fēng)險基本可控。地方政府債務(wù)風(fēng)險防控的重點(diǎn)在于隱性債務(wù)風(fēng)險。為此，加強(qiáng)對地方政府隱性債務(wù)的管理是十分必要的。這是因?yàn)?，無論哪種方式的隱性債務(wù)最終均會顯性化為地方政府的債務(wù)，倒逼財政資源，而且其突然性較大。即隱性債務(wù)要么不出現(xiàn)，要出現(xiàn)是突然的，可以事先評估它的概率，但要對它精確地追索難度較大。為此，需要盡可能大張旗鼓地顯性化監(jiān)控隱性債務(wù)，追蹤地方政府隱性債務(wù)形成的各種線索，一方面為打擊違法違規(guī)融資提供依據(jù)，另一方面也為清晰化其他合規(guī)性隱性債務(wù)提供盡可能豐富的信息，強(qiáng)化定性識別和定量識別，防止其突然顯性化對地方政府造成的意外沖擊。此外，需制定相應(yīng)的救助方案，盡可能實(shí)現(xiàn)救助成本最小化。