消防行政執(zhí)法中適用“首違不罰”的思考

喻 軍

（綿陽市梓潼縣消防救援大隊，四川綿陽 621000）

2021年《行政處罰法》修訂首次以法律的形式對“首違不罰”原則進(jìn)行了明確規(guī)定，在此之前，“首違不罰”原則已廣泛適用于稅收、環(huán)保、市場監(jiān)管等執(zhí)法領(lǐng)域。由于目前的消防行政處罰大多沒有先改正再處罰的前置程序，因此“首違不罰”原則的適用既有現(xiàn)實的必要性，又有理論和實踐的可行性。

1 “首違不罰”原則的內(nèi)涵

《行政處罰法》關(guān)于“首違不罰”原則的規(guī)定為初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。該原則的適用需要同時具備“初次違法”“危害后果輕微”“及時改正”三個構(gòu)成要件。

1.1 初次違法

初次違法指第一次實施違反消防法律法規(guī)的行為。

“違法”應(yīng)當(dāng)指違反消防法律法規(guī)且應(yīng)受到行政處罰的行為，如果某行為雖然違反了消防法律法規(guī)的要求，但法律法規(guī)并未規(guī)定其法律責(zé)任，則其行為本身不具有可罰性，無須再適用“首違不罰”原則，如《四川省消防條例》中規(guī)定的大型公眾聚集場所應(yīng)當(dāng)投?；馂?zāi)公眾責(zé)任保險而未投保的行為。

結(jié)合《行政處罰法》第三十六條關(guān)于追責(zé)時效的規(guī)定，“初次”應(yīng)當(dāng)指在追責(zé)時效期限內(nèi)被消防執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的同類違法行為中的初次，如某人同時具有多次占用小區(qū)消防車通道停放私家車和挪用水槍、水帶澆灌自家花園的行為，只有對于在兩年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)消防救援機(jī)構(gòu)初次發(fā)現(xiàn)的占用行為和挪用行為，才可以分別認(rèn)定為初次違法。

1.2 危害后果輕微

需要與《行政處罰法》第三十三條第一款的另一項規(guī)定“輕微違法不罰”進(jìn)行區(qū)別?！笆走`不罰”強(qiáng)調(diào)危害后果輕微指違法行為雖然造成了一定的危害后果，但社會影響較小，且違法行為人可以及時采取改正措施消除危害后果，因此可以不予處罰，其側(cè)重點(diǎn)在于違法行為實施后產(chǎn)生的危害后果的客觀狀態(tài)，如雖然占用疏散通道但對人員疏散影響較小的行為；“輕微違法不罰”指“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”，強(qiáng)調(diào)違法行為輕微，指違法行為人認(rèn)識到行為的違法性，通過積極改正的行為從根本上避免了危害后果的產(chǎn)生，其側(cè)重點(diǎn)在于危害后果產(chǎn)生前違法行為人實施違法行為的主觀方式，如在疏散通道堆放少量雜物后及時清理并恢復(fù)暢通的行為。

1.3 及時改正

根據(jù)《行政處罰法》第六條關(guān)于處罰與教育相結(jié)合的規(guī)定，如果違法行為人認(rèn)識到行為的違法性，并在執(zhí)法人員批評教育后有積極改正的行為，消除或減輕危害后果的影響，從法的教育和指引功能著眼，理應(yīng)對其積極配合整改的行為給予某種程度的認(rèn)可和獎勵，引導(dǎo)違法行為人更好地遵守消防法律法規(guī)的規(guī)定。及

“及時”即危害后果產(chǎn)生后，第一時間采取措施予以整改，如果當(dāng)事人雖然最終將火災(zāi)隱患整改消除，但整改期限達(dá)一兩年，長期使社會公共消防安全處于危險狀態(tài)，不屬于及時改正。

“改正”即采取的整改措施必須合理有效，如果當(dāng)事人雖然及時采取了有關(guān)措施，但并未從根本上消除或減輕火災(zāi)隱患或消防安全違法行為的危害，也不能認(rèn)定為及時改正。

2 適用“首違不罰”原則的價值意義

2.1 優(yōu)化營商環(huán)境的法治要求

優(yōu)化營商環(huán)境是為了不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推動高質(zhì)量發(fā)展而采取的重要舉措，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中明確要求，行政執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)推廣運(yùn)用說服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性手段?！蛾P(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》中也提出要優(yōu)化便民利企服務(wù)。

在消防執(zhí)法領(lǐng)域適用“首違不罰”原則，一方面可以彰顯消防救援機(jī)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支持力度，擺正自身在對市場主體開展消防安全監(jiān)管時的位置和姿態(tài)，提升消防服務(wù)質(zhì)量和執(zhí)法形象。另一方面也可以引導(dǎo)市場主體將資金、人員、時間等更好地投入消除火災(zāi)隱患、整改消防違法行為和擴(kuò)大自身生產(chǎn)經(jīng)營中，其自我糾錯的行為給其他違法行為人也帶來了示范作用，實現(xiàn)消防執(zhí)法法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。

2.2 降低執(zhí)法成本的現(xiàn)實需求

按照現(xiàn)行的消防法律法規(guī)，多數(shù)消防行政處罰都缺乏責(zé)令限期改正的前置程序，消防安全違法行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即應(yīng)實施責(zé)令“三停”、罰款等行政處罰，且基本不符合適用簡易程序的條件。

“一刀切”的執(zhí)法模式加上基層消防救援機(jī)構(gòu)人員編制的限制和辦理一般程序行政處罰案件的時間、人力成本，導(dǎo)致基層執(zhí)法人員不愿檢查、不敢檢查、選擇性檢查，甚至對于發(fā)現(xiàn)的違法行為避而不見、消極應(yīng)付，嚴(yán)重違背了預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害的本意和初衷。適用“首違不罰”原則，可以減少在執(zhí)法過程中遇到的阻礙和不配合因素，鼓勵廣大基層執(zhí)法人員更全面、深入發(fā)現(xiàn)消除火災(zāi)隱患和消防安全違法行為，將工作重心放在提升服務(wù)質(zhì)量和檢查效率上，集中執(zhí)法力量嚴(yán)厲打擊情節(jié)嚴(yán)重、態(tài)度惡劣、社會危害大的消防安全違法行為。

2.3 以人為本執(zhí)法的價值追求

現(xiàn)代行政理念要求政府職能由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，其中蘊(yùn)含了“以人為本”的執(zhí)政理念。具體到消防執(zhí)法領(lǐng)域，不僅要做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，還應(yīng)始終貫徹“以人為本”的理念，堅持以人民為中心，推動消防執(zhí)法理念、制度、作風(fēng)的全方位深層次變革。“首違不罰”側(cè)重于教育和引導(dǎo)違法行為人采取相應(yīng)的整改措施以避免對自己不利的法律后果，能夠從根本上改變傳統(tǒng)的由消防執(zhí)法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的單向執(zhí)法模式，逐步引導(dǎo)行政相對人積極關(guān)注消防、參與消防，主動發(fā)現(xiàn)隱患、整改隱患、消除隱患，通過自己的行為配合消防救援機(jī)構(gòu)和相關(guān)職能部門改善社會消防整體環(huán)境，并最終形成“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的社會化消防工作格局。

2.4 法益均衡的實踐考量

法益均衡原則又稱“法益相稱原則”。法律保護(hù)的利益既包括社會公共利益，也包括企事業(yè)單位、其他機(jī)構(gòu)和個人的利益，例如《消防法》就明確了其立法目的在于“保護(hù)人身、財產(chǎn)安全，維護(hù)公共安全”。利益可能存在沖突，在執(zhí)法中應(yīng)努力尋求各方利益的平衡點(diǎn)，避免因為保護(hù)某一法律利益而侵害其他的法律利益。行政行為尤其是行政處罰具有擴(kuò)張的天然屬性，傳統(tǒng)的行政執(zhí)法理念以行政干預(yù)為核心，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中往往會突破公權(quán)力與私權(quán)利之間的界限，有意或無意打破二者的平衡?！笆走`不罰”正是基于法益均衡原則，綜合考慮多方因素產(chǎn)生的，既能有效維護(hù)法律的權(quán)威，確保公共消防安全，又能在合理范圍內(nèi)維護(hù)相對人的合法權(quán)益，督促其整改消除火災(zāi)隱患和違法行為，實現(xiàn)執(zhí)法的手段與目的、公共利益和私人利益的合理平衡。

3 問題及對策

盡管“首違不罰”原則的適用已經(jīng)積累了一定的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗，但對于消防執(zhí)法領(lǐng)域仍然屬于新生事物，如果在執(zhí)法過程中不能準(zhǔn)確把握，可能會造成“以改代罰”“隨意執(zhí)法”“執(zhí)法不作為”等不良后果的發(fā)生。

3.1 避免濫用“首違不罰”

《行政處罰法》關(guān)于“首違不罰”的規(guī)定是“可以不予行政處罰”，從消防執(zhí)法機(jī)構(gòu)的角度分析，“罰”與“不罰”屬于行政執(zhí)法主體的自由裁量范疇，如果缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的限制，會導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)法隨意。

從行政相對人的角度分析，如果不加區(qū)分地濫用該原則，會導(dǎo)致部分行政人員故意、惡意實施違法行為，并希望通過適用“首違不罰”鉆法律的空子以逃避責(zé)任。

應(yīng)根據(jù)《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》的要求對“首違不罰”的適用進(jìn)行嚴(yán)格限制，列出可以適用“首違不罰”原則的消防違法行為清單，結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和消防工作實際，細(xì)化量化危害后果輕微、及時改正等構(gòu)成要件的判定標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 正確處理改正與“不罰”的關(guān)系

“首違不罰”以存在依法給予行政處罰的消防安全違法行為為前提，只是由于社會危害程度較低而不予行政處罰，不能因為適用了“首違不罰”就否定了其行為的違法性。消防執(zhí)法的工作目標(biāo)是增強(qiáng)全社會火災(zāi)防控能力，確保消防安全形勢持續(xù)穩(wěn)定向好，為經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供消防安全保障。

對于在消防監(jiān)督執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患和消防安全違法行為，無論最終是否實施行政處罰，都應(yīng)當(dāng)要求違法行為人采取合理措施及時改正，并將其整改態(tài)度及效果作為罰與不罰、量罰輕重的重要因素予以考慮。“不罰”只是指不予行政處罰，具體執(zhí)法過程中仍然可以靈活運(yùn)用通報批評、抄告行業(yè)主管部門、信用監(jiān)管等手段督促違法行為人履行消防安全責(zé)任。

3.3 規(guī)范“首違不罰”的適用程序

程序正義是消防行政執(zhí)法不可或缺的工作要求?！笆走`不罰”涉及對違法行為人“罰”與“不罰”的問題，關(guān)系違法行為人和利害相關(guān)人的權(quán)利義務(wù)變更，如果適用不當(dāng)會使社會消防公共安全利益或他人合法權(quán)益受到侵害。

“首違不罰”的適用應(yīng)嚴(yán)格履行相應(yīng)的程序義務(wù)，具體包括五個方面。

（1）告知程序。

告知違法行為人其行為已經(jīng)構(gòu)成違法，并且可能導(dǎo)致行政處罰的法律后果。

（2）責(zé)令改正程序。

從消防專業(yè)的角度提出具體的改正措施和改正期限。

（3）警示教育程序。

警示違法行為人不得再犯，否則將承擔(dān)法律責(zé)任。

（4）內(nèi)部審批程序。

“首違不罰”的適用決定必須履行相關(guān)審核、審批程序才能生效。

（5）事后管理程序。

對適用“首違不罰”的案件應(yīng)完整記錄存檔備查，并強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管。