鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)困境及路徑創(chuàng)新

尹曉靜 李雪飛

（河北師范大學馬克思主義學院,河北 石家莊 050000）

在我國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化過程中，治理主體日益多元化，如何整合多元主體，達到治理的效果最優(yōu)化，是鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵。黨的十九屆四中全會提出“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”新理念?！班l(xiāng)村治理在整個國家治理體系中起著至關(guān)重要的基礎(chǔ)作用[1]?！?/p>

1 鄉(xiāng)村治理共同體及其建設(shè)的必要性

1.1 鄉(xiāng)村治理共同體內(nèi)涵

治理共同體是指多元主體在社會治理實踐中，基于一定的利益和需求，在特定的社會區(qū)域內(nèi)，以規(guī)范和情感為依據(jù)依托，通過協(xié)商和合作方式組成的聯(lián)合體。鄉(xiāng)村治理共同體即基層政府、“村兩委”、村民、社會組織、鄉(xiāng)村精英等基于相似的價值認同、目標追求等，自覺形成的相互關(guān)聯(lián)、相互促進且關(guān)系穩(wěn)定的群體[2]，共同管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)。黨的十九屆四中全會提出，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全。建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！边@為推動我國社會治理體系和治理理念現(xiàn)代化指明了方向。鄉(xiāng)村是社會最基本單元，要推動社會治理共同體的建設(shè)關(guān)鍵在鄉(xiāng)村[3]。鄉(xiāng)村治理共同體可分解為“治理”“利益”“共同體”，“治理”即參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的主體多元化，共同承擔責任；“共同體”即各治理主體命運與共、相互依存；而“利益”則是多元主體相互連接的橋梁，是其共同行動的根本動力。在鄉(xiāng)村建設(shè)中，多元主體之間的關(guān)系是求同存異、合作共贏的關(guān)系，在相互合作中，各主體承擔相應(yīng)的責任、履行相應(yīng)的義務(wù)、共享治理成果，打造共建共治共享的新時代鄉(xiāng)村治理格局。新時代鄉(xiāng)村治理主體朝著多元化方向發(fā)展。

1.2 建設(shè)鄉(xiāng)村治理共同體的必要性

習近平總書記指出，基層就像是社會的細胞，是社會治理的突破口，只有每個基層細胞都得到了很好的建設(shè)和發(fā)展，才會有構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)[4]。構(gòu)建鄉(xiāng)村治理共同體是促進社會治理體系現(xiàn)代化的必經(jīng)之路?！皞鹘y(tǒng)鄉(xiāng)村社會共同體適應(yīng)了小農(nóng)時代的生產(chǎn)生活模式，保證了鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定性，促進了鄉(xiāng)土社會的發(fā)展和延續(xù)[5]?！钡牵环矫?，隨著城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興的進一步發(fā)展，鄉(xiāng)村大量人才流入城市，出現(xiàn)鄉(xiāng)村“空心化”，打破了鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)，原有的鄉(xiāng)村共同體逐步瓦解，民眾缺乏對鄉(xiāng)村的依賴性和歸屬感；另一方面，隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人民對于美好生活需求的范圍越來越廣，不僅在于物質(zhì)文化生活方面，而且還在于民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面。黨的十九屆四中全會強調(diào)，要“滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。”因此在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化中，不僅要滿足廣大村民基本日常生活需求，而且還要滿足他們多層次多樣化的需求，尤其是在民主法治方面的需求，要不斷提高他們在鄉(xiāng)村治理中的地位，推動治理過程透明化，治理成果全體成員平等共享。建設(shè)鄉(xiāng)村治理共同體是我們應(yīng)對這些問題的最好方式，其是我們黨對鄉(xiāng)村治理規(guī)律認識的深化，對于增加村民的歸屬感、滿足其對美好生活的追求和向往、加快我國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

2 當前鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)存在的問題與原因

2.1 鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)存在的問題

2.1.1 基層政權(quán)職能“異化”

改革開放后我國鄉(xiāng)村實行“鄉(xiāng)政村治”，以黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為核心，以村民自治為基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層政權(quán)，代表國家行使管理政治、經(jīng)濟、社會等行政管理權(quán)，對鄉(xiāng)村建設(shè)起引導(dǎo)作用，不直接管理鄉(xiāng)村社會事務(wù)。隨著現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設(shè)的發(fā)展，治理主體日益多元化，基層政府的職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但其職能也發(fā)生了異化。一方面，職能“行政化”。雖然基層政府的職能發(fā)生變化，但未改變其在鄉(xiāng)村建設(shè)中的主導(dǎo)作用，對鄉(xiāng)村的建設(shè)、發(fā)展等仍是直接進行干預(yù)、控制，以致其他主體的作用難以發(fā)揮。如將村委會視為其下屬機構(gòu)，直接下達行政命令，忽視村委會的自治作用。另一方面，職能轉(zhuǎn)化中，出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象?；鶎诱饕菫猷l(xiāng)村提供公共服務(wù)、公共資源，但是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源有限且部分基層辦事人員服務(wù)意識難以滿足人民群眾的實際需求。部分基層干部為了追求績效，對工程項目的質(zhì)量不夠重視，勞民傷財。此外部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在管理不到位，辦事效率低，職位空缺、權(quán)責交叉，難以為民眾提供有效服務(wù)等問題。

2.1.2 基層自治組織能力弱化

村委會是群眾性的自治組織，村民通過村委會依法行事自治權(quán)，直接管理本村的公共事務(wù)。村委會在鄉(xiāng)村治理中起到承上啟下的作用，一是向村莊成員傳遞政府的政策指令；二是為村民提供公共服務(wù)與管理，解決其當下最關(guān)心、最迫切的問題，及時向上反映民意。但在實際中，許多村莊的自治流于形式，村民難以表達自身意愿、參與到治理中。一方面，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民代表大會、村民議事等流于形式，且村莊公共事務(wù)公開透明度低；而部分村干部為了完成上級任務(wù)，過于重視“政績”產(chǎn)出卻忽略了村莊實際需求，疏于村莊內(nèi)部事務(wù)的管理。另一方面，村干部以村莊治理主體自居，直接管理村莊大大小小事務(wù)，將村民、村莊精英、各類組織、企業(yè)等視為村莊建設(shè)的被動接受者，而村民作為村莊建設(shè)的骨干力量，是村莊自治的主體，卻難以真正參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中，大大弱化了鄉(xiāng)村自治的作用。

2.1.3 群眾參與程度低

鄉(xiāng)村民眾是鄉(xiāng)村治理共同體形成的關(guān)鍵因素，對鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)至關(guān)重要，但在目前鄉(xiāng)村建設(shè)中卻難見這部分人的身影。究其原因，首先，村民主體意識薄弱，接受文化程度普遍較低，對村中事務(wù)的管理漠不關(guān)心，且拘于傳統(tǒng)治理方式，一直將政府作為鄉(xiāng)村治理主體，認為自己只需等待政府通知，不需要過多參與。而由村民組成的鄉(xiāng)村精英、各類組織等，缺乏管理經(jīng)驗、組織性較差，且村民較為分散，思想落后，紀律性差，因此他們難以將村民匯集起來。另一方面，村莊人才外流，造成治理主體動能不足。其次，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，大部分中青年外出務(wù)工，遠離家鄉(xiāng)，無法及時了解到村莊發(fā)生的事情，難以參與到治理中。且由于長期在外，他們對于家鄉(xiāng)的感情逐步淡化，進而對家鄉(xiāng)事務(wù)漠不關(guān)心。最后，外出求學人員接受了較高的文化知識，思想較為先進，但目前鄉(xiāng)村治理方式仍然未發(fā)生實質(zhì)性改變，這部分人的思想與鄉(xiāng)村治理方式相矛盾，且他們沒有太大的發(fā)言權(quán)，故難以加入鄉(xiāng)村建設(shè)。

2.2 原因分析

2.2.1 鄉(xiāng)村治理理念落后

理論從實踐中來，又反過來指導(dǎo)實踐，但理論與實踐并不是同步的，有時理論會先于實踐，有時則會落后于實踐。當以落后的理論指導(dǎo)實踐時，則會出現(xiàn)一系列的問題。進入新時代后，我國加快了國家治理、社會治理現(xiàn)代化的步伐，偉大的時代需要偉大的理論指導(dǎo)，治理理念亟須更新。而我國鄉(xiāng)村治理理念卻更新不到位。首先，基層政府的治理理念更新不足。一方面，依然實行傳統(tǒng)的單軌式治理方式，基層政府是鄉(xiāng)村治理的唯一主體，群眾只是被動的接收者?；鶎诱菄液突鶎尤嗣駵贤ǖ臉蛄?，但受傳統(tǒng)觀念的影響，基層政府的作用難以發(fā)揮，向下只是簡單傳達上級任務(wù)，較少關(guān)心村民對于政策的理解、疑惑，與村民溝通少，對上難以真正反映村民的實際需求。另一方面，基層政府受自身局限性的影響，不愿適應(yīng)新情況?；鶎痈刹看蠖鄶?shù)是“80后”“70后”，思想比較保守，對新事物的接受能力較弱，他們認為保持現(xiàn)狀是避免犯錯誤的最好方式，且新的治理理念可能會損害他們的部分利益，如放權(quán)給鄉(xiāng)村、提供公共服務(wù)透明化等，所以他們?yōu)榱耸棺陨砝娌皇軗p，拒絕改變現(xiàn)狀，他們?nèi)匀徊扇∨f的治理理念，使新時代的治理方式流于形式。其次，村兩委治理理念滯后。村兩委是鄉(xiāng)村治理的直接領(lǐng)導(dǎo)者、管理者，但是目前在我國鄉(xiāng)村中，村兩委的組成人員年齡偏大、文化程度有限、思維方式較傳統(tǒng)，在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)中，仍然采用舊有的治理方式，將村民、社會組織、鄉(xiāng)村精英等視為鄉(xiāng)村治理的被動接受者，嚴重阻礙了鄉(xiāng)村的發(fā)展。最后，村民治理意識淡薄。一方面，村民在鄉(xiāng)村治理中由于長期處于被動狀態(tài)，難以轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)的思維模式；另一方面，由村民構(gòu)成的社會組織、鄉(xiāng)村精英等，受自身局限性影響，參與治理意識較弱。

2.2.2 鄉(xiāng)村治理主體利益格局多元化

隨著新時代的發(fā)展，民眾主人翁意識不斷加強，對鄉(xiāng)村事務(wù)的管理越來越重視，治理主體日益多元化，利益格局也逐漸多元化。這給鄉(xiāng)村治理共同體的建設(shè)帶來了一系列問題。首先，利益多元化難以“融合”。在鄉(xiāng)村建設(shè)中，各治理主體有不同的利益需求。一方面，部分基層政府注重自身政績而忽略村民實際需求；另一方面，在換屆時，存在交接不全面的問題，導(dǎo)致部分項目爛尾，資源浪費嚴重。而這種行為勞財傷民，并不會實際改善村民的生活水平，甚至會間接加重村民的負擔。村“兩委”是鄉(xiāng)村建設(shè)的直接領(lǐng)導(dǎo)者，但是二者之間有不同的利益需求，村支部是基層黨支部，受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，因此，村干部在鄉(xiāng)村建設(shè)中，為了自身發(fā)展，極有可能附和上級命令，而不顧村民的實際需求；村委會是村民管理村莊公共事務(wù)的基層自治組織，主要是為村民服務(wù)，但實際上，某些村莊的村委會在鄉(xiāng)村建設(shè)中對資源配置的不合理，導(dǎo)致了某些腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；部分基層干部服務(wù)意識不夠強，未能及時處理解決村莊的核心問題。廣大的村民是鄉(xiāng)村建設(shè)的主要力量，但有些村莊的村民居住分散、不便集中，村民整體素質(zhì)及集體觀念均需提高，且各村民需求各一，這些問題均制約著其對村莊建設(shè)的參與度。由此可見，在參與鄉(xiāng)村建設(shè)中，多元主體追求實現(xiàn)自身利益最大化，而忽視集體利益，導(dǎo)致集體行動困難，難以達到有效的鄉(xiāng)村治理。其次，難以滿足各方利益需求。利益格局多元化代表著需求多元存在，這對基層政府、村“兩委”提出了更大的要求，要在發(fā)展共同利益的同時，兼顧多方的利益需求。然而，實際上，難以兼顧多方面的利益需求，導(dǎo)致民眾村民參與性不高，對村事務(wù)不熱衷，難以真正參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中?！袄妗笔球?qū)使民眾共同行動的根本動力，是民眾形成聯(lián)合體的橋梁，要找到民眾之間的共同體利益，構(gòu)建利益共同體，進而聯(lián)結(jié)成治理共同體，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村貢獻力量。

2.2.3 參與方式拘于形式，相應(yīng)的體制機制不完善

建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村需要以成熟的體制機制為保障，當前在我國鄉(xiāng)村建設(shè)中，相應(yīng)的體制機制不完善。第一，自治不充分。自治是鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)，而現(xiàn)實中許多村民自治中的“四個民主”趨于形式化。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是村民自治的核心內(nèi)容，也是村民參與鄉(xiāng)村治理的基本權(quán)利。但由于缺乏相應(yīng)的體制機制，村民的法治意識淡薄，村干部的選舉、村公共事務(wù)的管理等形式，并不能真正代表廣大村民的意愿?！按鍍晌姓笔栌谏婕按迕袂猩砝娴拇迨聞?wù)管理，“村民過度自治化”，自治的范圍逐漸超出了法律規(guī)定的范圍。第二，法治不健全。村民普遍法律意識弱，對自己的權(quán)利與義務(wù)認識不足，且由于資源有限，相應(yīng)的普法配套設(shè)施不健全，村民遇到問題、產(chǎn)生矛盾不會求助于法律，也沒有相應(yīng)的機構(gòu)為基層群眾提供良好的法律保障。第三，德治不充分。村民文化素質(zhì)不高，難以形成文化認同，加大了形成共同體的難度。受我國傳統(tǒng)的自給自足的自然經(jīng)濟、市場經(jīng)濟的影響，村民以個人利益為出發(fā)點、落腳點，缺乏集體意識。第四，激勵機制、約束機制不健全。對于村民是否參與本村治理，沒有相應(yīng)的約束，對于積極參與本村治理的群眾沒有相應(yīng)的獎勵，極大地打擊了村民的積極性。

3 鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)的路徑創(chuàng)新

3.1 共同體意識培育

鄉(xiāng)村治理共同體是全體鄉(xiāng)村成員、村兩委基于價值認同、共同利益，共同承擔責任，對鄉(xiāng)村事務(wù)進行協(xié)同合作共同管理的聯(lián)合體。共同利益是民眾聯(lián)合行動的黏合劑、根本動力，鄉(xiāng)村建設(shè)的成果惠及鄉(xiāng)村全體成員。提高收入水平、改善生活水平、良好的鄉(xiāng)村社會環(huán)境、穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會、完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施等是鄉(xiāng)村成員的共同追求，也是增加全體成員共同利益的著力點。一方面，培養(yǎng)村民的共同體意識，增強其對村莊的認同感與歸屬感。隨著經(jīng)濟社會、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，鄉(xiāng)村中舊有的共同體逐漸瓦解，而新的共同體尚未形成，村民缺少相互聯(lián)系的紐帶，缺乏集體意識。為了加強村民的情感認同、集體意識，促使他們在追求個人利益的同時兼顧集體利益，基層政府、村干部應(yīng)根據(jù)實際情況，通過各種形式的活動、線上線下等方式，培養(yǎng)村民共同體意識、增強其集體榮譽感。另一方面，注重公平，發(fā)展成果人人共享。進入新時代后，我國社會主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，人民越來越注重公平正義。因此，在鄉(xiāng)村建設(shè)中，調(diào)動群眾積極性的一個重要因素，即發(fā)展成果由全村成員共享，人人都可以在鄉(xiāng)村建設(shè)中受惠。在鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)中，各方力量的共同利益是其聯(lián)合行動的根本動力，因此，協(xié)同各方利益、培養(yǎng)其共同體意識是至關(guān)重要的。

3.2 多元治理主體的科學整合

在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)中，各主體在治理過程中能否發(fā)揮能動作用是至關(guān)重要的，尤其是多元主體，如何使他們聯(lián)合行動，將治理效果最優(yōu)化是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的難點。一方面，激發(fā)各主體的參與意識，發(fā)揮其能動性，使其積極參與到鄉(xiāng)村治理中，為鄉(xiāng)村建設(shè)建言獻策。政府要轉(zhuǎn)變治理理念，發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)的方向，為鄉(xiāng)村提供配套的基礎(chǔ)設(shè)施，滿足村民的基本需求，提高村民的生活水平，讓村民切實體會到鄉(xiāng)村治理的好處，激發(fā)其參與感。另一方面，推動各主體協(xié)同共治，促使治理效果最優(yōu)化。一是在鄉(xiāng)村治理中，各治理主體地位平等，擁有的權(quán)利以及承擔的義務(wù)都是平等的，各治理主體之間是互惠互利的合作關(guān)系，并不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；二是加強鄉(xiāng)村各主體之間的溝通、聯(lián)絡(luò)，以便整合他們的力量，促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進程中，以政府為主導(dǎo)、村民為主體，聯(lián)合鄉(xiāng)村各方面力量，求同存異、協(xié)同共治，促進各方面的良性互動、合作共贏，共同推動鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)。

3.3 治理手段創(chuàng)新

黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并強調(diào)加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，為我國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化指明了方向。首先，三治融合，自治、法治、德治相互融合，共同推進鄉(xiāng)村治理共同體構(gòu)建。一是進一步完善群眾自治制度。健全民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理方面的體制機制，規(guī)范自治秩序，修訂村規(guī)民約，完善村民代表大會，增強民眾參與意識，體現(xiàn)其主體地位。二是堅持依法治理鄉(xiāng)村，堅持依法辦事，建設(shè)相應(yīng)的法律設(shè)施，為群眾提供法律保障，設(shè)置法律咨詢處、法律培訓機構(gòu)等提高村民、村干部法律意識。三是加強道德培養(yǎng)，以德化人、以德育人、以德服人，側(cè)重培養(yǎng)村民的文化素養(yǎng)，提高村民道德水平，通過組織文化類活動、舉辦文化類項目等加強村民的情感聯(lián)系。其次，完善相應(yīng)的體制機制。設(shè)置激勵機制，鼓舞民眾們參與鄉(xiāng)村治理；完善監(jiān)督機制、懲戒機制等，讓民眾有平臺對鄉(xiāng)村治理過程進行反饋。最后，以協(xié)商為手段，以科技為支撐，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、網(wǎng)上議事等形式，為鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)增磚加瓦。在鄉(xiāng)村治理中，以人民為主，將“三治”與民主協(xié)商、科技支撐融入治理體系中，推動治理體系、治理能力現(xiàn)代化，為治理主體提供較為完善的治理手段，推動鄉(xiāng)村朝著善治方向發(fā)展。