城市發(fā)展規(guī)劃中目標(biāo)和定位與城市空間的關(guān)系

王 榮

（甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，甘肅蘭州 730030）

1 城市發(fā)展中問(wèn)題目標(biāo)與空間格局的意義與要點(diǎn)

1.1 定位和目標(biāo)

城市規(guī)劃的基礎(chǔ)為根據(jù)戰(zhàn)略方針有針對(duì)性地提取城市發(fā)展中所遇到的瓶頸與重點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)定性與定量結(jié)合的方式確定未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)，城市在經(jīng)濟(jì)、生活和社會(huì)發(fā)展方面計(jì)劃達(dá)到的多元目標(biāo)。

制定發(fā)展目標(biāo)的突破口是發(fā)展目標(biāo)與定位，對(duì)城市未來(lái)謀篇布局的指導(dǎo)和依據(jù)，規(guī)劃中的其他具體支撐體系、制度保障等均圍繞目標(biāo)展開(kāi)。城市問(wèn)題的確定將會(huì)引導(dǎo)未來(lái)資源被有針對(duì)性地投入，針對(duì)分析問(wèn)題應(yīng)進(jìn)一步制定未來(lái)發(fā)展目標(biāo)。目標(biāo)的制定應(yīng)結(jié)合現(xiàn)狀，綜合考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦與開(kāi)發(fā)狀況、支撐產(chǎn)業(yè)的布局與科技水平等，得出可操作、包含高中低不同方案的多元目標(biāo)，在珠三角城市群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃中，提出了“世界級(jí)城鎮(zhèn)群”的總目標(biāo)和包括國(guó)際合作、國(guó)家經(jīng)濟(jì)、文明發(fā)展在內(nèi)的六大目標(biāo)。

戰(zhàn)略問(wèn)題確立與目標(biāo)制定的實(shí)際操作具有難度，定位將直接影響城市在規(guī)劃期限內(nèi)的發(fā)展高度與瓶頸突破，也可能造成資源浪費(fèi)。例如珠三角東西岸地區(qū)地理位置優(yōu)越，卻長(zhǎng)期得不到發(fā)展突破，在戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)，將這一瓶頸的原因歸納為缺乏重大項(xiàng)目的引入和交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，粵東地區(qū)積極對(duì)這兩方面進(jìn)行投入，最終發(fā)展仍不盡人意，說(shuō)明該定位未能較好地判斷問(wèn)題、引導(dǎo)發(fā)展。

1.2 空間格局

（1）城市空間是城市中社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等要素的運(yùn)行載體，是城市的主體“人”生存和生活的場(chǎng)所。城市的空間格局由其區(qū)域位置、地理環(huán)境、前期政策引導(dǎo)等共同決定，外部或歷史條件結(jié)合空間中的各種功能分便使空間形成不同的發(fā)展格局。一個(gè)合理的空間布局將引導(dǎo)城市各項(xiàng)功能合理運(yùn)行，有助于長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。

（2）空間是支撐系統(tǒng)、保障體系等的落實(shí)場(chǎng)所和制定基礎(chǔ)，城市空間格局的制定在戰(zhàn)略規(guī)劃中具有重要的地位。

對(duì)空間格局的現(xiàn)狀分析與未來(lái)規(guī)劃中，應(yīng)重點(diǎn)考慮與城市歷史脈絡(luò)、山水格局等的銜接，在新時(shí)期應(yīng)結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略與國(guó)際形勢(shì)，將城市置于區(qū)域范圍內(nèi)綜合考慮。不僅需要注重內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，還應(yīng)重視與外部的交融銜接，促進(jìn)城市之間的協(xié)調(diào)共進(jìn)。

2 戰(zhàn)略規(guī)劃制定中目標(biāo)定位與空間的關(guān)系

2.1 城市空間特征影響發(fā)展目標(biāo)的確定

城市的空間格局是進(jìn)行城市前期資料分析考慮的一個(gè)重要方面，影響城市空間格局的要素主要有地理位置、區(qū)域聯(lián)系、歷史因素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行政區(qū)劃等。這些因素相互組合作用，形成不同類(lèi)型的城市，各自適合不同的空間格局，不適宜的空間格局將成為制約城市發(fā)展的瓶頸之一，同時(shí)空間格局的變化將會(huì)帶來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化，需要新的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行支撐。

具有不同地理特征和資源稟賦的城市適合不同的空間格局，不能準(zhǔn)確呼應(yīng)時(shí)，可能造成資源的低效利用。以作用因素復(fù)雜的沿海資源型城市為例，與內(nèi)陸城市不同，沿海城市常面臨陸域深化轉(zhuǎn)型和沿海資源開(kāi)發(fā)兩大城市問(wèn)題，在空間上需要注重海陸的統(tǒng)籌發(fā)展。資源型城市常依賴(lài)第二產(chǎn)業(yè)，需要特別注重工業(yè)區(qū)的空間布局，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，協(xié)調(diào)生活與貨運(yùn)兩種空間。沿海資源型城市結(jié)合了以上兩類(lèi)城市的特點(diǎn)，既需要考慮工業(yè)的發(fā)展又要協(xié)調(diào)海陸的聯(lián)系。

唐山市是典型的沿海資源型城市，南部沿海，煤礦資源豐富。此外，唐山市還屬于地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，南部沿海一帶的生態(tài)比較脆弱。這種特殊的資源與地理?xiàng)l件導(dǎo)致北部主城區(qū)工業(yè)發(fā)達(dá)，南部濱海濕地發(fā)展受限，南北發(fā)展不協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)的合理空間布局與南北聯(lián)通問(wèn)題也應(yīng)在戰(zhàn)略規(guī)劃中受到足夠重視。

針對(duì)城市的歷史沿革與發(fā)展階段，需要制定不同的空間布局目標(biāo)。從歷史沿革分析，唐山南部的沿海地區(qū)在近年來(lái)才依托良港填海造陸，處于發(fā)展初期，與主城區(qū)聯(lián)系較弱，但唐山市選擇在對(duì)此處進(jìn)行優(yōu)先發(fā)展，建設(shè)曹妃甸工業(yè)區(qū)，這種空間布局的錯(cuò)誤使曹妃甸工業(yè)區(qū)出現(xiàn)建設(shè)比例低、用地粗放、職住分離嚴(yán)重等問(wèn)題，抑制了該片區(qū)的發(fā)展，在后續(xù)戰(zhàn)略規(guī)劃中，此地的空間格局重構(gòu)成為重要問(wèn)題之一。

2.2 空間布局是戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)的內(nèi)容和基礎(chǔ)

發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)是對(duì)城市發(fā)展各方面宏觀的布局和統(tǒng)籌，落實(shí)到空間上能夠使各項(xiàng)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，不同的城市發(fā)展定位對(duì)空間開(kāi)發(fā)格局具有決定性影響。

不同的城市規(guī)模定位會(huì)對(duì)空間戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)提出不同要求，小城鎮(zhèn)常采用單核的發(fā)展模式，注重提高中心城區(qū)的首位度，有利于帶動(dòng)周?chē)貐^(qū)的發(fā)展、吸納農(nóng)村地區(qū)的勞動(dòng)力；大中城市常采取組團(tuán)式發(fā)展，組團(tuán)的布局依據(jù)地理?xiàng)l件和區(qū)位差異設(shè)置，包括線性發(fā)展、極核式發(fā)展等方式；特大城市周?chē)捎枚嗪诵牡陌l(fā)展結(jié)構(gòu)，以順應(yīng)城市不同區(qū)域發(fā)展條件與資源稟賦的差異，促進(jìn)各地域協(xié)同進(jìn)步。

在長(zhǎng)沙市的空間規(guī)劃中，依據(jù)現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，最終采用“一核一心七片區(qū)”的空間結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化主城區(qū)輻射能力的同時(shí)進(jìn)行周邊布局產(chǎn)業(yè)組團(tuán)，逐漸培育新增長(zhǎng)點(diǎn)。上海市采用圈層布局，發(fā)散狀開(kāi)放地與周邊區(qū)域連接，多核心共同發(fā)展。

城市發(fā)展定位和目標(biāo)的變化會(huì)對(duì)空間布局提出新要求。2000年，廣州城市的定位明確提升為“珠三角”中心，對(duì)其空間布局的重塑提出了新的要求。在哈爾濱的發(fā)展戰(zhàn)略中，提出“彰顯歷史文化美麗”，結(jié)合其作為大城市的事跡，在空間格局上落實(shí)一個(gè)主城區(qū)、周邊建設(shè)六個(gè)重點(diǎn)功能承載的邊緣城區(qū)、加強(qiáng)五個(gè)衛(wèi)星城的建設(shè)。對(duì)歷史文化與創(chuàng)新特色進(jìn)行回應(yīng)，戰(zhàn)略規(guī)劃提出應(yīng)建設(shè)中央休閑魅力區(qū)和知識(shí)創(chuàng)新城。

不同的發(fā)展目標(biāo)會(huì)影響城市空間的擴(kuò)展方向，廣州市概念規(guī)劃中，同濟(jì)大學(xué)的方案在現(xiàn)狀分析中提出基礎(chǔ)設(shè)施已大量投入中心城區(qū)，應(yīng)優(yōu)化中心城區(qū)的吸引力，采取內(nèi)聚行的空間格局。中規(guī)院則認(rèn)為，應(yīng)將原“華南中心”的定位提高至珠三角中心，在空間上采取外拓式發(fā)展，給出“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”方案。

3 目前戰(zhàn)略規(guī)劃中目標(biāo)制定與空間規(guī)劃的共性問(wèn)題

在當(dāng)前的中國(guó)城市戰(zhàn)略規(guī)劃中，城市常被定義為“某地區(qū)中心城市”“制造中心”“金融中心”等，缺乏對(duì)自身特點(diǎn)與文化歷史的呼應(yīng)。在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇中，大部分城市均提出進(jìn)行新能源、信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、物聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，但多數(shù)中小城市不具備發(fā)展這些高端產(chǎn)業(yè)的能力和背景，忽視了城市自身的歷史稟賦與特色產(chǎn)業(yè)。

廣州市提出“南拓、北優(yōu)、東進(jìn)、西聯(lián)”的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略后，引發(fā)全國(guó)范圍內(nèi)的響應(yīng)，濟(jì)南、膠州、襄陽(yáng)、萍鄉(xiāng)等地區(qū)相繼提出類(lèi)似的“跨越式發(fā)展”戰(zhàn)略，但這種發(fā)展模式具有新區(qū)難以按規(guī)劃帶動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，未必適合所有城市。

不同時(shí)期、不同規(guī)模的城市具有不同發(fā)展規(guī)律與特征，生硬借鑒理論不利于城市問(wèn)題的精準(zhǔn)定位與解決，難以挖掘城市特色、打造地域品牌。北京市早期進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，未探索適合自己區(qū)位特征的發(fā)展模式，借鑒西方的“同心圓”模式，讓城市逐漸向外擴(kuò)張發(fā)展，這種方式導(dǎo)致北京市后來(lái)的發(fā)展必須向外擴(kuò)張，限制了內(nèi)部發(fā)展空間的重塑，不利于外圍地區(qū)的發(fā)展，易造成由中心到外圍的區(qū)域差距。北京市的空間布局沒(méi)有很好地體現(xiàn)其文化底蘊(yùn)，在整體布局上也缺乏對(duì)中國(guó)元素的融入。

4 結(jié)語(yǔ)

在城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定中，城市定位和發(fā)展目標(biāo)的提出與空間布局的確定十分重要，前者關(guān)系城市未來(lái)發(fā)展的宏觀方向，后者為目標(biāo)的逐步推進(jìn)與相關(guān)政策制定提供指導(dǎo)和依據(jù)。定位需要通過(guò)空間布局才能真正落實(shí)，二者在目前存在城市特色不夠鮮明的共性問(wèn)題。

（1）在城市主要問(wèn)題的提取過(guò)程中，應(yīng)將空間格局作為影響城市發(fā)展的一個(gè)重要因素。原有格局的變更不合理可能導(dǎo)致城市發(fā)展遭遇瓶頸問(wèn)題，定位確定中應(yīng)結(jié)合城市的空間特征，順應(yīng)不同類(lèi)型城市的發(fā)展規(guī)律。

（2）城市空間發(fā)展結(jié)構(gòu)的規(guī)劃應(yīng)順應(yīng)城市目標(biāo)，使之適宜解決城市發(fā)展的主要問(wèn)題，為發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)提供空間上的基礎(chǔ)。

（3）在新時(shí)代，進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)應(yīng)因地制宜，進(jìn)行問(wèn)題探索與城市定位時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)城市文化與特色產(chǎn)業(yè)的城市空間形態(tài)制定，發(fā)掘不同城市各自的歷史脈絡(luò)、文化資源與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，使城市發(fā)揮自己的特色，傳承歷史記憶，成為城市居民的美好家園，有助于構(gòu)造城市的社會(huì)整體影響，讓每個(gè)城市擁有自己的獨(dú)特性格。