基于煤礦安全監(jiān)管深層次問(wèn)題及措施研究

（霍州煤電集團(tuán)河津杜家溝煤業(yè)有限責(zé)任公司 山西 043300）

煤礦安全是不容忽視的重要內(nèi)容，要重點(diǎn)分析煤礦安全監(jiān)管體制和模式，深入剖析其中存在的問(wèn)題，推行煤礦安全監(jiān)管中介服務(wù)，實(shí)施煤礦安全科技研發(fā)和推廣創(chuàng)新體制，設(shè)置中央垂直的煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)和安全生產(chǎn)委員會(huì)，協(xié)調(diào)煤礦安全監(jiān)管主體之間的關(guān)系，提高煤礦安全監(jiān)管水平。

1.煤礦安全監(jiān)管存在的深層次問(wèn)題剖析

(1)煤礦安全監(jiān)管體制組織結(jié)構(gòu)不夠合理

當(dāng)前我國(guó)煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局，而非煤礦山的監(jiān)管機(jī)構(gòu)則是國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，這就導(dǎo)致礦山安全監(jiān)管資源的浪費(fèi)現(xiàn)象。同時(shí)，由于國(guó)家頂層政策設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，同時(shí)賦予煤礦安全監(jiān)察局行政監(jiān)管和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，沒有明確劃分煤礦安全監(jiān)察局和地方政府的安全行政監(jiān)管職責(zé)，使煤炭企業(yè)要同時(shí)面對(duì)多部門的安全監(jiān)管，增加了煤炭企業(yè)的負(fù)擔(dān)。另外，煤礦安全行政監(jiān)察內(nèi)部沒有對(duì)應(yīng)的專設(shè)科室，對(duì)于煤礦安全監(jiān)管大多流于形式，并缺乏行政處理和行政處罰的強(qiáng)制力保障。

(2)煤礦安全監(jiān)管的行政資源投入過(guò)大

在政府一元強(qiáng)制服從的煤礦安全監(jiān)管模式下，側(cè)重于煤礦安全監(jiān)管檢查和處罰，這就需要龐大的監(jiān)管體制和監(jiān)管人員，要耗費(fèi)較多的安全監(jiān)管資源，而國(guó)家行政資源總量是有限的，難以充分應(yīng)對(duì)煤礦安全監(jiān)管模式的要求，不利于提高煤礦安全監(jiān)管的效率。

(3)煤礦安全監(jiān)管權(quán)受到的約束較少

在當(dāng)前實(shí)施垂直管理的國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局系統(tǒng)之中，缺乏針對(duì)煤礦安全監(jiān)管權(quán)的有效約束機(jī)制，存在煤礦安全監(jiān)管過(guò)程中的權(quán)力尋租、“官煤勾結(jié)”等監(jiān)管權(quán)力腐敗現(xiàn)象，使行政復(fù)議、行政訴訟等控權(quán)機(jī)制無(wú)生存之地。

(4)煤炭企業(yè)礦工的積極作用沒有充分發(fā)揮

盡管煤礦工人的整體素質(zhì)偏低，然而一線礦工的安全意識(shí)和安全技能已經(jīng)有明顯的提升，他們實(shí)質(zhì)上也是煤礦安全的第一利益相關(guān)人，最了解煤礦生產(chǎn)一線的安全實(shí)況，然而當(dāng)前將煤炭企業(yè)和礦工視為單純的被監(jiān)管者和被管制者，沒有充分發(fā)揮煤炭企業(yè)礦工的積極作用，缺乏礦工與煤炭企業(yè)之間的合作與對(duì)話，難以及時(shí)察覺和發(fā)現(xiàn)煤礦安全監(jiān)管中的問(wèn)題，不利于更好地改進(jìn)和優(yōu)化煤礦安全監(jiān)管工作。

(5)政府一元強(qiáng)制服務(wù)監(jiān)管模式缺乏持續(xù)發(fā)展動(dòng)力

由安全邊際效益遞減原理可知，當(dāng)系統(tǒng)的安全水平整體偏低時(shí)，安全投入的邊際效益尤其突出，而當(dāng)其達(dá)到一定的安全水平后，安全投入的邊際效益明顯減少，單純依賴政府一元投入和強(qiáng)制服從的安全監(jiān)管模式暴露出滯后性，難以為煤炭安全生產(chǎn)提供持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力和支撐。

2.煤礦安全監(jiān)管體制及模式的具體措施分析

(1)組建國(guó)家礦山安全監(jiān)察局

要將國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局改組為國(guó)家礦山安全監(jiān)察局，將非煤礦山安全監(jiān)管的行政資源納入其中，增設(shè)非煤礦山安全監(jiān)察科室，共享事故調(diào)查、科技裝備、礦山安全指導(dǎo)等資源。并實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，由監(jiān)察區(qū)域分局負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管以外的礦山安全監(jiān)察事項(xiàng)，如組織管理與協(xié)調(diào)、礦山安全教育培訓(xùn)與行政許可、礦山應(yīng)急救援、重大礦山事故調(diào)查等；由監(jiān)察辦公室負(fù)責(zé)礦山安全現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查、行政處理和處罰。并在國(guó)家礦山安全監(jiān)察局內(nèi)部實(shí)行監(jiān)察員定期輪調(diào)制度，減少和規(guī)避安全監(jiān)察員與地方政府長(zhǎng)期編織的“利益關(guān)系網(wǎng)”。

要強(qiáng)化國(guó)家礦山安全監(jiān)察局的行政監(jiān)察職能，督導(dǎo)地方政府做好當(dāng)?shù)氐V山企業(yè)的安全監(jiān)管工作，避免管轄重疊和行政資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。要細(xì)化礦山安全監(jiān)察局的行政監(jiān)察職權(quán)，由國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局區(qū)域分局行使行政監(jiān)察職權(quán)，設(shè)置專門的礦山安全行政監(jiān)察處，提高煤礦監(jiān)管的工作效率。還要明確礦山安全監(jiān)管的執(zhí)法管轄，中央政府及省級(jí)政府的礦山應(yīng)當(dāng)由國(guó)家礦山安全監(jiān)察局直接監(jiān)管，而中小型礦山企業(yè)則由地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)管，避免礦山安全監(jiān)管的重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象。另外，還要完善重大事故行政問(wèn)責(zé)制度，激勵(lì)地方政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生產(chǎn)安全統(tǒng)籌考慮，在政策制定時(shí)充分體現(xiàn)安全需求。

(2)構(gòu)建科學(xué)合理的煤礦安全監(jiān)管體系

考慮到煤礦安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)較多，要構(gòu)建科學(xué)合理的煤礦安全監(jiān)管體系，明確煤礦安全監(jiān)管體制中的職權(quán)配置，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)察權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)和行政管理權(quán)的三權(quán)分離，要合理制定政策，參與起草相關(guān)法律法規(guī)，做好煤礦安全生產(chǎn)規(guī)劃，有效行使煤礦安全決策權(quán)，引導(dǎo)煤礦安全監(jiān)管者向合作服務(wù)模式轉(zhuǎn)型，并加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)察權(quán)的制度保障，完善行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，如煤礦安全檢查權(quán)、煤礦事故調(diào)查權(quán)、煤礦安全行政處理權(quán)、煤礦安全行政處罰權(quán)等，包括國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、要求地方政府協(xié)助執(zhí)行的權(quán)力，加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)督權(quán)的改革。還要重點(diǎn)做好煤礦安全行政指導(dǎo)和服務(wù)，全面開展煤礦安全管理權(quán)的改革，完善煤礦安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、教育培訓(xùn)、技術(shù)推廣、應(yīng)急救援、煤礦安全信息化等，促進(jìn)煤礦安全管理權(quán)改革。

(3)加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)管的合作

要加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)管的合作，探索多元合作的煤礦安全監(jiān)管模式，獲得地方人民政府、公安、電力、消防、國(guó)土資源等部門的支持和配合，為煤礦安全監(jiān)管提供強(qiáng)制力保障，確保煤礦安全處罰的及時(shí)有效性。當(dāng)然也要注意煤礦安全監(jiān)管中的“以罰代管”的現(xiàn)象，避免簡(jiǎn)單地進(jìn)行行政處罰的問(wèn)題，保證煤礦安全處罰的及時(shí)性和公正性。

可以設(shè)立煤礦安全委員會(huì)，由政府監(jiān)管部門、煤礦企業(yè)、礦工、煤礦安全服務(wù)市場(chǎng)提供者組成委員，定期討論研究煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)和監(jiān)管政策，交流探討煤礦安全先進(jìn)技術(shù)、管理方法和事故救援經(jīng)驗(yàn)，形成煤礦安全監(jiān)管的“四方合作”框架，加強(qiáng)煤礦安全政府監(jiān)管部門、煤炭企業(yè)、礦工、煤礦安全服務(wù)市場(chǎng)提供者的合作，減少煤礦安全監(jiān)管的負(fù)擔(dān)和壓力。具體表現(xiàn)為以下方面的合作內(nèi)容：①監(jiān)管者與礦工的合作。礦工是煤礦安全的第一利益相關(guān)者，要注重監(jiān)管者與礦工之間的合作，通過(guò)專項(xiàng)安全培訓(xùn)的方式提高安全管理，提高礦工群體的安全意識(shí)、安全知識(shí)和技能等，鼓勵(lì)和支持礦工進(jìn)行舉報(bào)和投訴，及時(shí)察覺煤礦安全隱患，將其扼殺于萌芽狀態(tài)之中，更好地節(jié)約政府對(duì)煤礦安全監(jiān)管的資源。②監(jiān)管者與煤礦安全服務(wù)市場(chǎng)提供者的合作。隨著煤礦安全服務(wù)市場(chǎng)日趨成熟，要吸納煤礦安全服務(wù)的市場(chǎng)主體，如保險(xiǎn)公司、煤礦安全技術(shù)研究機(jī)構(gòu)、煤礦安全設(shè)備供應(yīng)商、煤礦安全檢測(cè)評(píng)價(jià)及認(rèn)證中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等，充分發(fā)揮各市場(chǎng)主體在煤礦安全服務(wù)方面的功能，加強(qiáng)煤礦安全技術(shù)研發(fā)、安全培訓(xùn)、安全認(rèn)證、安全檢測(cè)和評(píng)價(jià)，扶持和保障煤礦安全服務(wù)市場(chǎng)的健康持續(xù)發(fā)展。③監(jiān)管者與煤炭企業(yè)的合作。政府監(jiān)管者要與煤炭企業(yè)簽訂安全目標(biāo)協(xié)議，激勵(lì)煤炭企業(yè)加大安全投入，不斷完善自身的安全管理機(jī)制，提供及時(shí)有效的安全服務(wù)。

(4)創(chuàng)新煤礦安全監(jiān)管合作服務(wù)執(zhí)法方法

要不斷創(chuàng)新煤礦安全監(jiān)管合作服務(wù)執(zhí)法手段和方法，不僅要實(shí)施必要的強(qiáng)制執(zhí)法，還要開展具有合作與服務(wù)特色的專項(xiàng)行動(dòng)，體現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的平等和互動(dòng)性，減少煤礦安全監(jiān)管過(guò)程的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，增加監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的合作，從而自發(fā)地實(shí)現(xiàn)煤礦安全監(jiān)管目標(biāo)?？梢酝ㄟ^(guò)安全評(píng)比、競(jìng)賽類活動(dòng)，如“全國(guó)礦山應(yīng)急救援技術(shù)競(jìng)賽”“安全生產(chǎn)千日以上煤礦”等，加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)管技術(shù)交流，并開展煤礦安全管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)推薦類活動(dòng)，如“班組安全建設(shè)先進(jìn)事跡巡講”，組織礦工參加安全管理培訓(xùn)類活動(dòng)，如“萬(wàn)名煤礦總工程師安全培訓(xùn)工程”。還可以成立合作伙伴數(shù)據(jù)庫(kù)，采集所有合作者的職能、領(lǐng)域及專長(zhǎng)、合作意愿、合作形式等信息，為煤礦安全提供守法服務(wù)，包括成立煤礦安全守法服務(wù)專家?guī)?、組建煤礦安全守法服務(wù)網(wǎng)站、提供煤礦安全守法咨詢平臺(tái)等，為煤礦企業(yè)提供及時(shí)權(quán)威的法律咨詢和指導(dǎo)服務(wù)。還可以提供政府采購(gòu)專家服務(wù)，由專家向煤礦企業(yè)提供現(xiàn)場(chǎng)咨詢、現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)等個(gè)性化、定制化服務(wù)，提高煤礦企業(yè)安全管理水平。另外，還要注重煤礦安全罰前承諾的靈活化和人性化，要在對(duì)違法行為進(jìn)行行政處罰前進(jìn)行溝通和協(xié)商，對(duì)于能夠承諾限期改正的企業(yè)要暫時(shí)中止處罰程序，當(dāng)其確實(shí)履行了罰前承諾時(shí)，則減輕或免除該行政處罰，體現(xiàn)監(jiān)管的合作服務(wù)理念。當(dāng)然要嚴(yán)格限制煤礦安全罰前承諾的適用條件和適用范圍，并建立煤礦企業(yè)守法誠(chéng)信檔案，保證行政處罰的程序效率。

3.結(jié)語(yǔ)

綜上所述，煤礦安全監(jiān)管體制和模式是關(guān)注焦點(diǎn)，要分析煤礦安全監(jiān)管存在的深層次問(wèn)題，充分發(fā)揮煤炭企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管資源，加強(qiáng)各主體之間的交流和合作，與政府的外部監(jiān)管形成互動(dòng)銜接機(jī)制，注重煤礦安全監(jiān)管市場(chǎng)力量，將更多的煤礦安全監(jiān)管權(quán)力交還給市場(chǎng)和社會(huì)，不斷創(chuàng)新煤礦安全監(jiān)管手段和方法，推進(jìn)煤礦安全監(jiān)管模式的改革和創(chuàng)新，為煤礦安全監(jiān)管提供強(qiáng)勁有力的支持和動(dòng)力。