我國高新區(qū)管理體制改革面臨的形勢及對廣東高新區(qū)的建議

文/蘇瑞波

回顧高新區(qū)30年的發(fā)展，一條重要的經(jīng)驗就是始終堅持深化改革和體制機制創(chuàng)新。高新區(qū)本身就是改革開放和科技體制改革的產(chǎn)物，是改革開放的試驗田。高新區(qū)要實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，促進科技成果的轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，就要把理順體制、創(chuàng)新機制作為保障。當前，科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速推進，國際間圍繞創(chuàng)新能力的競爭更加激烈，高新區(qū)要把握時代特征，以發(fā)展新經(jīng)濟、創(chuàng)造新供給為核心，不斷根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化，探索有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的體制和機制。

一、我國高新區(qū)管理體制面臨的形勢

（一）需求：創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略深入實施，破除體制機制障礙已經(jīng)成為當前高新區(qū)發(fā)展最緊迫的需求

黨的十八大以來，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展成為國家的優(yōu)先戰(zhàn)略，我國科技創(chuàng)新也發(fā)生了深刻變革，進入從應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新向基礎(chǔ)技術(shù)、核心技術(shù)、前沿技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，從跟隨模仿式創(chuàng)新向源頭創(chuàng)新、引領(lǐng)式創(chuàng)新躍升的新階段，特別是以北京中關(guān)村、深圳、上海張江等國家高新區(qū)為代表的高新區(qū)群體，更是在很多科技創(chuàng)新領(lǐng)域進入了“領(lǐng)跑區(qū)”“無人區(qū)”，成為實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵載體。以廣東為例，全省10家省實驗室均有在高新區(qū)布局，深圳國家基因庫、東莞散裂中子源、大亞灣中微子實驗室等重大科技基礎(chǔ)設(shè)施集中布局高新區(qū)，全省250余家新型研發(fā)機構(gòu)有近一半落戶在高新區(qū)內(nèi)。但隨著我國科技實力的增 強，個別發(fā)達國家與我國的貿(mào)易摩擦和對我國的科技圍堵不斷加劇，出現(xiàn)了“中興事件”“華為事件”等一系列“卡脖子”事件，高新區(qū)首當其沖。習(xí)近平總書記指出：“實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，最根本的是要增強自主創(chuàng)新能力，最緊迫的是要破除體制機制障礙”。在創(chuàng)新發(fā)展的新時代，日漸增強的科技自立自強的需求，進入“領(lǐng)跑區(qū)”“無人區(qū)”對治理模式轉(zhuǎn)變的需求，以及實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵載體的定位，都迫切需要高新區(qū)加快管理體制機制改革，首要的是高新區(qū)要適應(yīng)扮演啟動者和謀劃者的角色，盡快從“跟隨戰(zhàn)略”向“引領(lǐng)戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)變，從“引進模仿”向“自主原創(chuàng)”轉(zhuǎn)變，管理體制機制隨之轉(zhuǎn)變。

（二）要求：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)向升級版邁進，要求高新區(qū)管理要提升供給體系的水平與效率

在20世紀90年代，我國絕大多數(shù)高新區(qū)走的是招商引資和低端產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路，對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)并沒有強烈的內(nèi)在需求。目前，全球已經(jīng)進入以信息產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的新經(jīng)濟發(fā)展時期。新一代信息技術(shù)與各行各業(yè)深度融合，正在形成新的生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、商業(yè)模式和經(jīng)濟增長點。用我們的話語體系描述就是“經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)”。其特征就是創(chuàng)新周期不斷縮短，創(chuàng)新頻率大大加快，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)從“爆炸”向升級版邁進，開放式創(chuàng)新、平臺創(chuàng)新、跨界創(chuàng)新成為新的創(chuàng)新方式，催生出一大批以BAT（百度、阿里、騰訊）、TMD（頭條、美團、滴滴）為代表的新經(jīng)濟企業(yè)。

從招商引資階段到新經(jīng)濟階段，給高新區(qū)發(fā)展帶來的最大變化，是不確定性的增加、變革變化的加快以及治理對象的變化。高新區(qū)管理體制機制改革也必然要適應(yīng)新經(jīng)濟發(fā)展時期帶來的變化。一是不確定性的增加，要求要擴大試錯和容錯的制度空間。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功率是不高的，要克服目標導(dǎo)向的短視行為，不能要求所有投入都要有產(chǎn)出，要強化過程導(dǎo)向，要強調(diào)保持在正確的賽道內(nèi)，要建立健全激勵創(chuàng)新、允許失誤、盡職免責的容錯機制，切實落實“三個區(qū)分開來”。二是變革變化的加快，要求要著眼未來。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的節(jié)奏與傳統(tǒng)的工業(yè)大生產(chǎn)相比，變化快的程度是量級的，管理體制機制改革不能僅盯著眼前問題，要克服制度慣性，要敢于面向未來10～20年作制度設(shè)計，增加戰(zhàn)略前瞻性。三是治理對象的變化，要求要提高響應(yīng)靈敏度。當前新經(jīng)濟下，發(fā)展變化快速、概念層出不窮，要求要用組織的敏捷性來應(yīng)對技術(shù)和產(chǎn)業(yè)快速變化的挑戰(zhàn)。要充分授權(quán)，決策下沉，讓一線“聽得見炮火的人”擁有更多決策權(quán)；要增加組織彈性和靈活性，要允許高新區(qū)及時調(diào)整內(nèi)部組織、機構(gòu)。

（三）方向：高新區(qū)必須保持適應(yīng)新常態(tài)的戰(zhàn)略定力，刀刃向內(nèi)深化改革，持續(xù)提升專業(yè)化管理能力

高新區(qū)的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)不可同日而語。從管理體量看，全國的國家高新區(qū)群體，1996年的營業(yè)收入只有2300億元，到2019年的38.6萬億元，增長近170倍；廣東的國家高新區(qū)群體，1996年的營業(yè)收入只有264億元，到2019年達到5萬億元，增長近190倍。從政策環(huán)境看，隨著國家全面深化改革，統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系正逐漸形成，部分優(yōu)惠政策弱化或終結(jié)，吃政策紅利的傳統(tǒng)路徑已經(jīng)難以為繼。高新區(qū)30年來在經(jīng)濟體量、經(jīng)濟密度和人口密度上劇增，使得管理服務(wù)壓力劇增，相對的政策工具箱卻越來越有限，對于絕大多數(shù)高新區(qū)而言，都存在絕對的人、財、政策等治理投入不足的問題，且難以調(diào)和。

高新區(qū)必須要保持戰(zhàn)略定力，理性看待管理體量、政策環(huán)境變化帶來的新壓力、新問題，直面考驗。要克服原有的制度慣性，不能用老辦法解決新問題，要持續(xù)深入探索產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新，優(yōu)化管理體制，主動重構(gòu)組織和政策體系，特別是要提高專業(yè)性，敢于任用具備與科技界和產(chǎn)業(yè)界有效對話能力的專業(yè)干部。

（四）挑戰(zhàn)：邁進產(chǎn)城融合發(fā)展新階段，高新區(qū)被賦予新的發(fā)展內(nèi)涵，要建立能夠與社會治理配套的管理模式

高新區(qū)經(jīng)過30年的發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，對于很多領(lǐng)先高新區(qū)而言，已經(jīng)度過了以單一的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)進入產(chǎn)城融合發(fā)展的階段，進入了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會事務(wù)管理并重的階段，特別是“人才是第一資源”“發(fā)展要靠創(chuàng)新，創(chuàng)新要靠人才”的理念成為當下共識，高新區(qū)也不得不加入到“搶人大戰(zhàn)”中。吸引人才、留住人才，特別是從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高端人才，單單靠傳統(tǒng)的薪酬、平臺等已遠遠不夠，他們比以前任何時候都更看重優(yōu)秀的城市配套和高品質(zhì)的生活配套。由此帶來的變化是高新區(qū)的職能逐步從產(chǎn)業(yè)向社會擴展，開始承接越來越多的社會事務(wù)。高新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展是大勢所趨，但同時也給高新區(qū)的體制和治理帶來了沖突和挑戰(zhàn)。一方面，高新區(qū)可能會簡單化地向“大而全”傳統(tǒng)行政區(qū)體制回歸，失去了高新區(qū)原有精簡高效的體制優(yōu)勢，客觀淡化及削弱了高新區(qū)“發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”導(dǎo)向。另一方面，高新區(qū)和行政區(qū)存在天然差異和沖突，高新區(qū)求變，行政區(qū)求穩(wěn)，高新區(qū)強調(diào)產(chǎn)業(yè)先行，行政區(qū)強調(diào)安居為主，兩者重點和導(dǎo)向并不完全在一條直線上。在產(chǎn)城融合大背景下，要求高新區(qū)體制創(chuàng)新在增強社會治理能力的同時，不失去原有的精簡高效的體制優(yōu)勢，不損害原有的科技和產(chǎn)業(yè)治理能力，實現(xiàn)“兩手都要抓，兩手都要硬”。這就要求高新區(qū)體制要有足夠的開放性，既要能夠與所在行政區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持經(jīng)濟功能區(qū)的定位，進一步完善職能設(shè)置，理順管理、投入、分配機制，充分利用和調(diào)動當?shù)厣鐣涮缀头?wù)；又要能夠構(gòu)建“小政府、大網(wǎng)絡(luò)”并在其中居于核心位置，與各種社會主體共融，構(gòu)建建設(shè)、運營、招商、管理和園區(qū)服務(wù)于一體的市場化操作模式。

二、對廣東高新區(qū)深化體制機制改革的建議

2019年以來，國務(wù)院以及廣東省政府先后印發(fā)促進高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的政策文件（如國發(fā)〔2020〕7號文、粵府〔2019〕28號），為高新區(qū)管理體制機制改革指明了大方向。廣東高新區(qū)必須把握時代特征，不斷根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化，深化管理機制創(chuàng)新，著力提高行政效能和服務(wù)能力。

（一）因地制宜、因時制宜，持續(xù)建立健全、改革創(chuàng)新管理體制

從過去30年的發(fā)展經(jīng)驗來看，高新區(qū)管理體制機制設(shè)計沒有最好的，只有適用的。總的來說，高新區(qū)管理體制創(chuàng)新是一個持續(xù)的過程，需要保持“改革始終在路上，隨時自我審視”的心態(tài)，需要把握好核心要求、時代特征，隨著社會、產(chǎn)業(yè)以及園區(qū)自身的發(fā)展不斷進行調(diào)整。對于市場化程度高、經(jīng)濟發(fā)展水平較好的高新區(qū)，例如廣州、深圳、珠海、東莞等珠三角高新區(qū)，可逐漸淡化管理機構(gòu)的行政色彩，精簡機構(gòu)、下放權(quán)力，適時探索施行混合所有制或企業(yè)化、市場化的管理模式，最大限度地提升園區(qū)運行管理效率。對于市場化程度、經(jīng)濟發(fā)展水平一般或還處于發(fā)展初期的高新區(qū)，例如粵東西北高新區(qū)，上級政府要給予充分授權(quán)，更好地統(tǒng)籌配置市級資源推進園區(qū)開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但不管如何改革，有3個原則可遵循：是否有利于深化“小政府，大服務(wù)”理念，構(gòu)建統(tǒng)一、高效的管理機構(gòu)；是否有利于推進“放管服”和簡政放權(quán)，持續(xù)優(yōu)化大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的制度環(huán)境；是否有利于開展政策創(chuàng)新與先行先試，發(fā)揮領(lǐng)先優(yōu)勢，引領(lǐng)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。

（二）充分認識高新區(qū)的價值和意義，對高新區(qū)充分賦權(quán)和大力投入

30年來，伴隨著改革開放的腳步，廣東高新區(qū)已經(jīng)發(fā)展成為全省實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的核心載體和推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略力量，創(chuàng)造了全省1/3的工業(yè)增加值、1/6的出口額、1/3的高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)值。各地應(yīng)充分認識高新區(qū)的重要價值和意義，把支持高新區(qū)建設(shè)擺在更加突出的位置。高新區(qū)30余年的建設(shè)經(jīng)驗表明，高新區(qū)的發(fā)展好壞取決于各級政府的重視程度，各級政府才是高新區(qū)建設(shè)責任主體。各地方政府要賦予高新區(qū)必要的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，不斷聚集各類創(chuàng)新要素，從政策措施、發(fā)展空間、管理職能、機構(gòu)設(shè)置、干部配備等方面給予高新區(qū)強有力的支持，特別是鼓勵各地對年初預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行中的超收分配，給予高新區(qū)適度傾斜。深化“放管服”改革，依照法定程序?qū)⒛軌蛳路诺氖〖壓褪屑壗?jīng)濟管理權(quán)限進行下放。在安排年度新增建設(shè)用地指標時給予傾斜，加強高新區(qū)公共配套、基礎(chǔ)設(shè)施等用地保障。

（三）推進“大部制、扁平化”改革，構(gòu)建科學(xué)精簡高效的管理組織架構(gòu)

人類進入數(shù)字經(jīng)濟時代，高新區(qū)也由工業(yè)技術(shù)范式向數(shù)字經(jīng)濟技術(shù)范式轉(zhuǎn)變。一是在組織機構(gòu)層面，高新區(qū)要推進“敏捷化、專業(yè)化、市場化”改革。敏捷化要求高新區(qū)在組織機構(gòu)設(shè)置上扁平化，決策下沉，有試錯、承壓和改進的制度空間；專業(yè)化是高新區(qū)要圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)門類，在組織機構(gòu)上進行縱向設(shè)置，有效提高政府服務(wù)的專業(yè)性；市場化是高新區(qū)在科技服務(wù)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)和城市服務(wù)層面，要推行政企分開、政資分開，要靈活運用外包等形式引進市場力量。二是在選人用人層面，高新區(qū)要推進靈活化改革。探索建立靈活自主的市場化選人用人機制，建立以“全員聘任制、崗位管理制、績效考核制、薪酬激勵制”為特征的人事與薪酬制度。推行績效管理，實行以結(jié)果為導(dǎo)向的目標績效管理，將評估結(jié)果與行政效能監(jiān)督和干部使用、獎懲結(jié)合起來，特別是要構(gòu)建容錯機制，激發(fā)人才敢創(chuàng)敢試的積極性。三是在考核評價層面，高新區(qū)要推進功能化改革。以突出創(chuàng)新驅(qū)動導(dǎo)向為重點，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)特色、環(huán)境建設(shè)等因素，制定區(qū)別于行政區(qū)、工業(yè)園區(qū)的考核體系，引導(dǎo)推動高新區(qū)實現(xiàn)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)促進功能。

（四）加強新技術(shù)應(yīng)用，提升現(xiàn)代化治理能力

高新區(qū)治理對象的規(guī)模劇增，帶來了治理投入和治理需求之間的矛盾。解決矛盾的最有效手段就是拓展數(shù)字技術(shù)在政務(wù)服務(wù)、經(jīng)濟和社會治理方面的應(yīng)用空間，提升服務(wù)的自動化和智能化水平。應(yīng)用數(shù)字技術(shù)能夠打破服務(wù)業(yè)面對面、同時同地的約束，大幅提高服務(wù)的投入產(chǎn)出效率。高新區(qū)具有數(shù)字產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，又存在對數(shù)字技術(shù)迫切的需求，應(yīng)當在數(shù)字技術(shù)賦能治理方面加強探索，爭做智慧政府以及智能治理的先行區(qū)和示范區(qū)。同時，要創(chuàng)新園區(qū)運營管理模式，探索多元化的高新區(qū)運營模式，引導(dǎo)社會資本參與高新區(qū)建設(shè)，吸引產(chǎn)業(yè)界、科技界、投資界、民間智庫等多元主體共同參與園區(qū)治理，特別是要擔當好創(chuàng)新戰(zhàn)略的引領(lǐng)者角色，加強新經(jīng)濟制度與政策創(chuàng)新、未來研究和科學(xué)決策，營造包容審慎的發(fā)展環(huán)境。