圍繞功能特征，以“三適”原則，高質(zhì)量推進(jìn)都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展

文/李連成

近些年來(lái)，我國(guó)都市圈快速發(fā)展，市域（郊）鐵路得到社會(huì)各界關(guān)注。2020年12月，《關(guān)于推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》（國(guó)辦函〔2020〕116號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》）發(fā)布，《意見》科學(xué)把握了現(xiàn)代化都市圈和市域（郊）鐵路發(fā)展規(guī)律，充分結(jié)合了我國(guó)都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展的實(shí)際和需求，從支撐引領(lǐng)現(xiàn)代化都市圈高度，對(duì)市域（郊）鐵路發(fā)展提出指導(dǎo)思想、基本原則等總體要求，對(duì)市域（郊）鐵路的規(guī)劃管理、建設(shè)實(shí)施、投融資創(chuàng)新、運(yùn)營(yíng)管理、發(fā)展機(jī)制等方面做出全面部署，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和指導(dǎo)性，是促進(jìn)都市圈市域（郊）鐵路高質(zhì)量發(fā)展展的基本遵循。

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培育現(xiàn)代化都市圈需要市域（郊）鐵路加快發(fā)展

現(xiàn)代化都市圈是城市群的核心區(qū)域，是以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、與其有著密切工作生活聯(lián)系的同城化地域?yàn)榻M合的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化率60.6%，正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后期，推動(dòng)都市圈建設(shè)是順應(yīng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入這一階段的客觀趨勢(shì)和空間演進(jìn)規(guī)律的必然要求。審時(shí)度勢(shì)，高瞻遠(yuǎn)矚，2018年9月，習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)上提出“要培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈”。

在大城市向現(xiàn)代化都市圈演進(jìn)尤其是空間拓展中，由于時(shí)空阻滯導(dǎo)致居民職住空間分離，對(duì)城市運(yùn)行效率和居民工作生活產(chǎn)生了較大影響。習(xí)近平總書記指出“更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間”，“要建設(shè)一批產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城，推動(dòng)多中心、郊區(qū)化發(fā)展，有序推動(dòng)數(shù)字城市建設(shè)，提高智能管理能力，逐步解決中心城區(qū)人口和功能過(guò)密問(wèn)題?！?/p>

現(xiàn)代化國(guó)際都市圈一般以通勤圈確定其基本范圍，對(duì)應(yīng)著一體化的軌道交通體系。都市圈市域（郊）鐵路，歐美國(guó)家稱為市郊鐵路、通勤鐵路，它是溝通都市圈中心城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)，服務(wù)通勤客流的快速、大運(yùn)量、公交化軌道交通系統(tǒng)，它對(duì)塑造現(xiàn)代化都市圈的空間形態(tài)、支撐都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要作用。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)新型城鎮(zhèn)化和鐵路建設(shè)高度重視，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出“發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”“加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化”。近些年來(lái)許多地方也在積極探索、謀劃、建設(shè)市域（郊）鐵路。建設(shè)市域（郊）鐵路，對(duì)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化邁向高質(zhì)量發(fā)展、培育現(xiàn)代化都市圈具有重大意義。一是有利于優(yōu)化城市功能布局，拓展特大城市中心城區(qū)的職住平衡空間范圍，形成多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型形態(tài)，緩解城市群內(nèi)大城市之間距離跨度過(guò)大、規(guī)模效應(yīng)不足和拓展空間有限等問(wèn)題。二是有利于大城市與周圍衛(wèi)星城鎮(zhèn)之間的通勤、通學(xué)和通商等活動(dòng)便利化，提高城市運(yùn)行效率，破解我國(guó)特大城市城區(qū)盲目擴(kuò)張引起的交通擁擠等城市病，既保證聚集效應(yīng)有效發(fā)揮，也降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)度集中的負(fù)面成本。三是有利于促進(jìn)形成具有更強(qiáng)創(chuàng)新力的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，對(duì)扎實(shí)推進(jìn)“六穩(wěn)”“六?！焙蜆?gòu)建國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局具有重要意義。

圖片來(lái)源/網(wǎng)絡(luò)

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我國(guó)都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)空間巨大

現(xiàn)代化都市圈需要市域（郊）鐵路支撐和引領(lǐng)，賦予了市域（郊）鐵路發(fā)展使命和生命力。世界主要都市圈都建有發(fā)達(dá)的市域（郊）鐵路網(wǎng)，比如東京都市圈面積1.64萬(wàn)平方公里，擁有具有通勤功能的市域（郊）鐵路（包括JR線路和私鐵）約有2700公里；區(qū)域面積1.2萬(wàn)平方公里的大巴黎地區(qū)，有1478公里、459座車站的市域（郊）鐵路系統(tǒng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家干線鐵路網(wǎng)規(guī)模穩(wěn)定、甚至不斷減少，但市域（郊）鐵路營(yíng)業(yè)長(zhǎng)度仍在增長(zhǎng)。英國(guó)倫敦正在建設(shè)橫跨城市的市域（郊）鐵路，2018年美國(guó)通勤鐵路中有34.1%是在2001年之后增加的。

發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟都市圈尚且推進(jìn)市域（郊）鐵路建設(shè)，對(duì)正在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、培育現(xiàn)代化都市圈的中國(guó)，大力建設(shè)都市圈市域（郊）鐵路正逢其時(shí)。在需求推動(dòng)和政府引導(dǎo)下，我國(guó)許多城市積極探索、謀劃、建設(shè)市域（郊）鐵路。2008年，北京開通至延慶的兼具通勤與旅游功能的市域（郊）鐵路S2線；2012年，上海開通我國(guó)第一條完全通勤功能的市域（郊）鐵路——金山鐵路。此外，一些城市利用既有鐵路富余能力，開行市域（郊）鐵路，服務(wù)都市圈通勤需要，如深圳至坪山的快捷線、寧波至余姚的市郊列車等。這些市域（郊）鐵路或列車的運(yùn)營(yíng)，很好地方便了居民工作生活，支撐了現(xiàn)代化都市圈發(fā)展。

但是，相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)支撐現(xiàn)代化都市圈發(fā)展的市域（郊）鐵路薄弱，各類具有市域（郊）鐵路功能定位和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的線路僅僅1100公里左右，這也意味著巨大的建設(shè)需求。長(zhǎng)期以來(lái)，我們重視區(qū)際的干線鐵路建設(shè)，2019年高速鐵路達(dá)到3.5萬(wàn)公里，比其他國(guó)家高速鐵路里程總和的2倍還多。數(shù)十年來(lái)，我們加快以地鐵為主的城市軌道交通建設(shè)，從改革開放初的寥寥無(wú)幾到全球領(lǐng)先。相比而言，市域（郊）軌道交通是我國(guó)交通運(yùn)輸?shù)亩贪?、都市圈的薄弱之處：放眼紐約、東京、倫敦，都有數(shù)倍于城市軌道交通的市域（郊）鐵路，而我國(guó)市域（郊）鐵路僅為城市軌道交通里程幾分之一；2018年，美國(guó)的都市圈有12722公里的通勤鐵路，我國(guó)市域（郊）鐵路長(zhǎng)度不及它的零頭。

目前我國(guó)以直轄市、省會(huì)城市等超大城市、特大城市為核心的都市圈大多已經(jīng)形成，并成為我國(guó)城鎮(zhèn)化人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要載體。一些城市新建或者利用既有鐵路發(fā)展都市圈市域（郊）鐵路取得了很好效果，但是總體上仍處于起步發(fā)展階段。

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堅(jiān)持都市圈和通勤定位推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展

目前我國(guó)以直轄市、省會(huì)城市等超大城市、特大城市為核心的都市圈大多已經(jīng)形成，并成為我國(guó)城鎮(zhèn)化人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要載體。一些城市新建或者利用既有鐵路發(fā)展都市圈市域（郊）鐵路取得了很好效果，但是總體上仍處于起步發(fā)展階段。當(dāng)前市域（郊）鐵路發(fā)展還有功能定位認(rèn)識(shí)模糊、管理體系不完善、體制機(jī)制不明晰等問(wèn)題，市域（郊）鐵路供給不足、服務(wù)不優(yōu)，成為我國(guó)鐵路建設(shè)和現(xiàn)代化都市圈發(fā)展的短板。

為破解我國(guó)都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展的主要問(wèn)題，順應(yīng)現(xiàn)代化都市圈發(fā)展新要求，《意見》明確了市域（郊）鐵路的功能定位和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提出“完善規(guī)劃體系、有序推進(jìn)實(shí)施、優(yōu)化運(yùn)營(yíng)管理、創(chuàng)新投融資方式、建立持續(xù)發(fā)展機(jī)制”等五類任務(wù)十五項(xiàng)具體意見，指明了市域（郊）鐵路發(fā)展政策和建設(shè)重點(diǎn)，對(duì)全面提高市域（郊）鐵路服務(wù)供給質(zhì)量和水平，優(yōu)化大城市功能布局，更好支撐引領(lǐng)都市圈發(fā)展具有重要作用?！兑庖姟酚欣诮y(tǒng)一認(rèn)識(shí)、匯聚力量、科學(xué)發(fā)展，總體上具有以下幾個(gè)方面具有鮮明的特點(diǎn)。

一是緊密圍繞都市圈和通勤，明確市域（郊）鐵路發(fā)展的要求。《意見》明確市域（郊）鐵路主要布局在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口聚集的都市圈內(nèi)的中心城市，空間特征是聯(lián)系都市圈中心城市城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)，把都市圈市域（郊）鐵路與起訖點(diǎn)都在城市建成區(qū)的城市軌道交通、起訖點(diǎn)分別位于不同城市的城際鐵路明確區(qū)分開來(lái)?！兑庖姟诽岢鍪杏颍ń迹╄F路主要功能是服務(wù)于通勤客流，尤其是滿足都市圈的1小時(shí)通勤圈出行需要，因此盡可能串聯(lián)5萬(wàn)人以上的城鎮(zhèn)組團(tuán)和重要的園區(qū)、旅游景點(diǎn)。根據(jù)都市圈和通勤兩個(gè)功能特征，科學(xué)提出市域（郊）鐵路項(xiàng)目的旅行時(shí)間、設(shè)計(jì)速度、站間距、早晚高峰發(fā)車間隔等主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求。

二是基于國(guó)情，明確了都市圈市域（郊）鐵路主要在城市行政區(qū)范圍內(nèi)。市域（郊）鐵路在我國(guó)出現(xiàn)時(shí)間不長(zhǎng)，各部門或地方存在不同的稱謂?！兑庖姟访鞔_將符合市域（郊）鐵路功能定位和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求的市域快軌、市域快線、市域鐵路等，統(tǒng)籌納入市域（郊）鐵路規(guī)劃管理。國(guó)外的城市與我國(guó)城市中心城區(qū)面積大體相當(dāng)，因此國(guó)外都市圈基本上跨行政區(qū)域而在我國(guó)主要是中心城區(qū)與周邊郊區(qū)共同構(gòu)成都市圈，鑒于此，《意見》明確我國(guó)都市圈城市政府是發(fā)展市域（郊）鐵路的責(zé)任主體，規(guī)劃空間范圍主要在城市行政區(qū)域內(nèi)，具有同城化趨勢(shì)、通勤需求較高的毗鄰城市（鎮(zhèn)）可予以延伸覆蓋。都市圈市域（郊）鐵路建設(shè)規(guī)劃的報(bào)批和審核比照城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃管理的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

三是按照“三適”原則，有序推進(jìn)市域（郊）鐵路加快發(fā)展。我國(guó)一些特大超大城市已經(jīng)出現(xiàn)閑置或者能力富余的既有鐵路線路。鼓勵(lì)結(jié)合城市空間布局優(yōu)化和鐵路樞紐功能調(diào)整，加強(qiáng)路地合作，優(yōu)先利用既有鐵路進(jìn)行適應(yīng)性改造開行市域（郊）列車。同時(shí)，都市圈中心城市要按照功能適應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)適宜、經(jīng)濟(jì)適用等“三適”原則，在中心城區(qū)城市軌道交通基本成網(wǎng)的基礎(chǔ)上，合理布局、有序推進(jìn)新建都市圈市域（郊）鐵路項(xiàng)目。市域（郊）鐵路具有較強(qiáng)的公益性，著眼于促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)，提出創(chuàng)新投融資方式、完善運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或政府購(gòu)買服務(wù)、鼓勵(lì)綜合開發(fā)和商業(yè)模式創(chuàng)新等切實(shí)可行的措施，支持市域（郊）鐵路發(fā)展。此外針對(duì)我國(guó)市域（郊）鐵路發(fā)展中暴露出的短板，提出要加快完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和車輛等技術(shù)裝備。