軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)政策初探

王繽

（天津地鐵資源投資有限公司，天津 300193）

0 引言

軌道交通作為國(guó)內(nèi)最普遍的公共交通方式，其戰(zhàn)略規(guī)劃不僅影響城市快速發(fā)展，同時(shí)也成為解決中等及以上規(guī)模城市的交通問題關(guān)鍵影響因素之一。目前我國(guó)軌道交通建設(shè)里程及建設(shè)速度位于世界首位，但伴隨快速發(fā)展而產(chǎn)生的問題也日漸凸顯。隨著地鐵及地下交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額投資及虧損運(yùn)營(yíng)雙重壓力下，由政府財(cái)政部門兜底的開發(fā)建設(shè)模式，其不可持續(xù)性的問題日益嚴(yán)重[1]。

現(xiàn)階段我國(guó)軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)主要采用兩種模式。即公私合作制（PPP）、以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式（TOD）。本文將通過比較兩種開發(fā)模式在實(shí)踐中應(yīng)用及產(chǎn)生的問題，并借鑒香港軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析并提出建議。

1 軌道交通上蓋物業(yè)現(xiàn)狀及面臨的問題

1.1 現(xiàn)階段土地政策對(duì)綜合項(xiàng)目推進(jìn)推動(dòng)力不強(qiáng)

現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)土地開發(fā)政策的總體要求，對(duì)城鎮(zhèn)軌道交通上蓋物業(yè)用土地性質(zhì)的研判仍需完善。城鎮(zhèn)軌道交通用地屬于城鎮(zhèn)重大基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施，而上蓋物業(yè)用地具備一定的商業(yè)性質(zhì)。而根據(jù)相關(guān)政策的要求，城市軌道交通上蓋物業(yè)土地開發(fā)項(xiàng)目需要經(jīng)過統(tǒng)一申辦，地上物業(yè)及地下設(shè)施建設(shè)申報(bào)的項(xiàng)目評(píng)審并獲批后，才可以對(duì)后續(xù)的征地工作及項(xiàng)目策劃逐一部署。通常情況下，針對(duì)相關(guān)征地工作采用的仍是傳統(tǒng)的“招拍掛”制度，但由于其工作周期無法準(zhǔn)確預(yù)定，且項(xiàng)目各階段準(zhǔn)備及策劃工作不能因此停滯，由此會(huì)導(dǎo)致可能出現(xiàn)的項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度及公交運(yùn)營(yíng)兩個(gè)主體在銜接方面出現(xiàn)問題，很難做到有效統(tǒng)一，因此可知，現(xiàn)行土地出讓政策不利于綜合開發(fā)項(xiàng)目的快速推進(jìn)[2]。

1.2 投資體制不完善

縱觀目前國(guó)內(nèi)大、中城市軌道交通建設(shè)等方面的投資模式較為單一，其投資體制基本趨向于保證交通功能的具體實(shí)現(xiàn)，也因此，此類投資多數(shù)都是由軌道交通公司作為建設(shè)方并對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的組織運(yùn)營(yíng)及管理。軌道交通公司開發(fā)兼?zhèn)渖虡I(yè)、娛樂、旅游等多項(xiàng)功能，因此在項(xiàng)目開展征地及相關(guān)工作時(shí)，以傳統(tǒng)的“招拍掛”模式開展，并結(jié)合項(xiàng)目具體目標(biāo)明確其開發(fā)主體是趨向于交通功能還是商業(yè)化功能。因此項(xiàng)目在實(shí)際策劃時(shí)，無法實(shí)現(xiàn)交通公益化與商業(yè)化分離，必存在結(jié)構(gòu)及建筑方面的交錯(cuò)。因此在實(shí)際投資過程中，軌道交通公司在項(xiàng)目建設(shè)中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)很難發(fā)揮。

1.3 資本引入遇阻，難題較多

軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)的總體工程量大，資金消耗較多，由政府或企業(yè)承擔(dān)的條件較為嚴(yán)苛，且實(shí)施難度不小。因此在項(xiàng)目引進(jìn)資金方面就需要開發(fā)多種渠道。但項(xiàng)目面向社會(huì)募集資金的難度較大。首先，社會(huì)資本介入意愿不強(qiáng)烈。究其原委，因目前軌道交通上蓋物業(yè)商業(yè)模式開發(fā)空間及潛力并不明顯，盈利空間小，長(zhǎng)遠(yuǎn)投資計(jì)劃很難實(shí)現(xiàn)成效。其次，社會(huì)資本注入可能促使商業(yè)對(duì)交通和娛樂等項(xiàng)目功能的重要性及相關(guān)性引發(fā)糾紛，造成多功能性項(xiàng)目主體不明確，其商業(yè)化或公益化的性質(zhì)無法明確，定義模糊，也很難定位[3]。隨著社會(huì)資本的投入，會(huì)逐漸導(dǎo)致上蓋物業(yè)發(fā)展趨于商業(yè)化更明顯。

1.4 交通站點(diǎn)建設(shè)難

軌道交通場(chǎng)地的出入口及交通站點(diǎn)的土地綜合利用，尤其是空間類設(shè)施建設(shè)需要滿足城市用電、燃?xì)?、消防、安全等多?xiàng)要求。根據(jù)要求，此類設(shè)施建設(shè)必須對(duì)外設(shè)置單獨(dú)出入口。而在實(shí)際項(xiàng)目推進(jìn)過程中，設(shè)置出入口存在難度，占用市政道路或綠化帶。

1.5 建設(shè)設(shè)施指標(biāo)獲批不容易

目前國(guó)內(nèi)大、中城市車輛段場(chǎng)地建設(shè)目標(biāo)獲批難的原因，與配置規(guī)劃的建設(shè)指標(biāo)落地難相關(guān)。在項(xiàng)目批復(fù)函中，如果因?yàn)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目的相關(guān)設(shè)施指標(biāo)無法達(dá)到要求或當(dāng)年項(xiàng)目建設(shè)設(shè)施指標(biāo)數(shù)剩余不足，就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目無法獲批，最直接的結(jié)果就是無法過審，嚴(yán)重影響項(xiàng)目施工進(jìn)度。

2 香港軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)政策

香港人口密度及流量位于世界前列。其軌道交通上蓋物業(yè)土地開發(fā)模式較為成熟，對(duì)目前我國(guó)內(nèi)地土地開發(fā)策略及發(fā)展規(guī)劃布局，具有指導(dǎo)意義。其軌道交通上蓋物業(yè)土地開發(fā)采用“地鐵+物業(yè)”綜合開發(fā)的模式。具體體現(xiàn)為香港特區(qū)政府委托香港鐵路公司對(duì)新建軌道交通項(xiàng)目建設(shè)、融資和運(yùn)營(yíng)時(shí)，雙方簽署協(xié)議，以總承包的方式將地上及周邊產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目和地下設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)權(quán)利交給香港地鐵公司。由政府部門確定物業(yè)開發(fā)的主體內(nèi)容及設(shè)計(jì)方案，并交由城市計(jì)劃委員會(huì)審批。審批通過后，即可對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)，并由土地管理部門商討，由香港地鐵公司補(bǔ)地價(jià)。香港地鐵公司通過公開招標(biāo)的方式，簽約有資質(zhì)的開發(fā)商，并對(duì)開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行全資或合資建設(shè)。通過地上物業(yè)開發(fā)獲得的收益，部分用于地下設(shè)施建設(shè)[4]。同時(shí)帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)土地升值。使得地上物業(yè)及地下地鐵設(shè)施建設(shè)相輔相成。值得注意的是，香港土地的轉(zhuǎn)讓政策并不適用于內(nèi)地，且內(nèi)地城市規(guī)劃部門職能并不完善。內(nèi)地在實(shí)施軌道交通上蓋物業(yè)土地開發(fā)時(shí)，應(yīng)充分考慮各種相關(guān)政策，創(chuàng)新土地出讓策略，以促進(jìn)土地開發(fā)快速落實(shí)。

3 相關(guān)政策建議

3.1 開發(fā)統(tǒng)一指導(dǎo)意見

建議國(guó)內(nèi)相關(guān)部門就軌道交通上蓋物業(yè)用地綜合開發(fā)的項(xiàng)目建設(shè)需求，并結(jié)合全國(guó)各地軌道交通建設(shè)整體戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成書面統(tǒng)一指導(dǎo)意見。在確保項(xiàng)目開發(fā)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的一致性及連續(xù)性的同時(shí)，體現(xiàn)交通功能為主，商業(yè)功能作為輔助功能得以體現(xiàn)，劃歸責(zé)任，分工明確，也可以避免交通功能的生存空間受到擠壓。

3.2 相關(guān)土地政策落實(shí)并根據(jù)實(shí)際情況整合優(yōu)化

建議完善軌道交通上蓋物業(yè)用地土地性質(zhì)定性；前置招拍掛制度。避免工期延誤或項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)難以同步的問題。①車輛段綜合利用項(xiàng)目土地政策優(yōu)化。建議將軌道交通上蓋物業(yè)車輛段綜合利用土地，在前期規(guī)劃研究時(shí)進(jìn)行預(yù)留。在取得地下設(shè)施建設(shè)批復(fù)函后，可同展開勘察、設(shè)計(jì)及招標(biāo)工作。②場(chǎng)站綜合利用項(xiàng)目土地政策優(yōu)化。建議軌道交通上蓋物業(yè)場(chǎng)站用土地。單獨(dú)申辦征地手續(xù)，并盡快完成征地工作。

3.3 拓展融資渠道

建議拓展軌道交通上蓋物業(yè)土地綜合利用開發(fā)項(xiàng)目的融資渠道，創(chuàng)新融資機(jī)制，構(gòu)建多元化的融資模式。①引入社會(huì)資本。建議結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋亻_發(fā)政策及相關(guān)條例，開通多渠道引資建設(shè)項(xiàng)目，注重環(huán)保及公益化交通功能，商業(yè)化模式作為輔助。②車輛段綜合利用項(xiàng)目融資模式。建議實(shí)施ABO（授權(quán)（Authorize），建設(shè)（Build），運(yùn)營(yíng)（Operate）創(chuàng)新模式，為后續(xù)土地綜合利用創(chuàng)造條件。③“軌道+土地類”融資模式。通過借鑒香港地區(qū)的成熟模式，結(jié)合大陸市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)及多渠道募集資金的方式，可以開發(fā)一種適用于大陸的“軌道+土地類”的融資模式。實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目多元化經(jīng)營(yíng)發(fā)展。提高項(xiàng)目收益從而提高融資能力[5]。

3.4 搭建平臺(tái)

建議從中央到地方，各層級(jí)同時(shí)成立軌道交通上蓋物業(yè)土地開發(fā)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)小組。務(wù)要形成長(zhǎng)效的綜合開發(fā)利用機(jī)制。結(jié)合各城市軌道交通建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，提高土地二次利用率，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)兼具公益性及商業(yè)性[6]。

4 結(jié)語

城市軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)作為新興項(xiàng)目，不僅實(shí)現(xiàn)城市土地二次開發(fā)利用，兼具經(jīng)營(yíng)性和商業(yè)性，同時(shí)也符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。但由于受到目前國(guó)家政策限制，其發(fā)展前景及發(fā)展空間仍待完善。其中，土地出讓政策是阻礙軌道交通上蓋物業(yè)用地政策的最大障礙。我們應(yīng)該結(jié)合中國(guó)國(guó)情及各城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，不斷完善土地政策及法律法規(guī)制度。更應(yīng)尋找突破口，大膽創(chuàng)新變革，促進(jìn)軌道交通上蓋物業(yè)土地開發(fā)政策的落實(shí)。