清潔生產(chǎn)促進(jìn)法修改之前應(yīng)當(dāng)開展其實施效果評估

□ 常紀(jì)文 杰中

法律是法治的依據(jù)。有什么樣的綠色發(fā)展事業(yè)，有什么樣的經(jīng)濟發(fā)展模式，有什么樣的環(huán)境保護管理方式，就應(yīng)制定或者修改什么樣的法律?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》實施以來，對于國家和區(qū)域、流域的綠色發(fā)展，起了協(xié)調(diào)和規(guī)范的作用。從發(fā)展的角度特別是美麗中國建設(shè)2035年和2050年的目標(biāo)及生態(tài)文明體制改革的新形勢和新要求來看，有必要對這部法律進(jìn)行修改。如果修改的思路科學(xué)、措施精準(zhǔn)，將有利于提升我國工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)和社會生活的綠色化水平，使其成為促進(jìn)綠色發(fā)展和維護中國國際形象的一部良法。修改法律之前，首先需要對其實施成效開展評估，判斷其在現(xiàn)實中發(fā)揮了哪些作用，有哪些內(nèi)容不符合現(xiàn)實和未來發(fā)展要求。在科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，應(yīng)該對法律的結(jié)構(gòu)和具體條文開展全面、系統(tǒng)的優(yōu)化、創(chuàng)新和完善。

一、總體修改建議

在立法架構(gòu)方面，對于運轉(zhuǎn)有效的體制、制度、機制和具體法律規(guī)范需要保留。一些運轉(zhuǎn)有效的綜合性基礎(chǔ)規(guī)定和行業(yè)性一般規(guī)定，如協(xié)調(diào)體制、協(xié)調(diào)規(guī)定等，在過去十幾年對于環(huán)境法律體系的發(fā)展有指導(dǎo)作用，還是需要保留并發(fā)展，實現(xiàn)與現(xiàn)行相關(guān)專門環(huán)境法律，如大氣污染防治法、水污染防治法、環(huán)境噪聲污染防治法、固體廢物污染防治法、節(jié)約能源法、循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法等的銜接。建議還是將法律定位為促進(jìn)法和框架法，突出其事前預(yù)防和過程控制的作用，并對現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)沒有或者難以細(xì)化規(guī)范的新領(lǐng)域作出細(xì)化規(guī)定，或者授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，授權(quán)有關(guān)部委和省份制定規(guī)章。一些資源循環(huán)的內(nèi)容，如包裝物的循環(huán)利用等，由于《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》已有相關(guān)具體規(guī)定，建議只作原則性規(guī)定，留下立法間銜接的接口，不必詳細(xì)規(guī)定。

在規(guī)范方法方面，需要在服務(wù)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的大格局中強化清潔生產(chǎn)科技支撐和清潔生產(chǎn)方法管控的規(guī)定，將清潔生產(chǎn)的組織實施與現(xiàn)實的綠色、低碳、節(jié)能、減排法律要求相銜接，實施多種污染物的協(xié)同治理，增強清潔生產(chǎn)實施的經(jīng)濟性和有效性，減少企業(yè)和區(qū)域?qū)嵤┓傻慕?jīng)濟和社會成本。鼓勵企業(yè)在不違反環(huán)境保護和安全生產(chǎn)有關(guān)禁止性規(guī)定的前提下，自主選擇生產(chǎn)工藝和設(shè)備，自主安排生產(chǎn)時間和生產(chǎn)規(guī)模，統(tǒng)籌污染物全過程減排工作。

在實施模式方面，建議清潔生產(chǎn)的組織實施，由點上的實施向點、面、線的實施相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)型。一是將具體企業(yè)的清潔生產(chǎn)和區(qū)域（如園區(qū)）的清潔生產(chǎn)相結(jié)合，如增加關(guān)于園區(qū)的水污染物、固體廢物的集中收集、轉(zhuǎn)運和處置規(guī)定。二是不斷提升各行業(yè)的清潔生產(chǎn)水平，如針對鋼鐵、火電、水泥、電解鋁、煤化工、石化等行業(yè)，逐步實行大氣污染物排放的超低排放標(biāo)準(zhǔn)。三是強化流域和區(qū)域一體化情境下的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與互補布局，從更大的區(qū)域范圍內(nèi)，如京津冀、長三角、珠三角、成渝地區(qū)、長株潭等區(qū)域和長江、黃河、遼河、淮河、東江等流域，做大做強鋼鐵、水泥、化工等傳統(tǒng)企業(yè)，既促進(jìn)經(jīng)濟效益的提高，也減少污染物排放和能源的消耗，實現(xiàn)區(qū)域和流域的聯(lián)防聯(lián)控和綠色發(fā)展。建議在現(xiàn)行國家和省級環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合流域和區(qū)域的現(xiàn)實生態(tài)環(huán)境保護情況與目標(biāo)部署，設(shè)立本流域和區(qū)域的大氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)原則性和靈活性的統(tǒng)一。也可以參考2020年京津冀地區(qū)一省兩市協(xié)同制定和同時實施《機動車和非道路移動機械大氣污染防治條例》的做法，協(xié)調(diào)推進(jìn)流域和區(qū)域清潔生產(chǎn)促進(jìn)地方立法的發(fā)展。四是結(jié)合各地的生態(tài)環(huán)境條件和容量，制定適合本地基礎(chǔ)和條件的“三線一清單”，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)市場準(zhǔn)入開展管控，將淘汰落后設(shè)備和工藝、環(huán)境影響評價等制度的法律要求做實，實現(xiàn)各行政區(qū)域的清潔生產(chǎn),防止區(qū)域開發(fā)失序，造成區(qū)域性污染轉(zhuǎn)嫁。五是鼓勵開展大宗廢棄物的跨區(qū)域綜合利用和安全處置，實現(xiàn)廢棄物的資源化和環(huán)保績效的區(qū)域最優(yōu)化。

在調(diào)整機制方面，建議開展激勵機制的創(chuàng)新，并強化對違法行為的法律責(zé)任。一是在現(xiàn)行強制與自愿機制的基礎(chǔ)上，建議大力推行企業(yè)承諾制度，將企業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護承諾納入項目投資審批、環(huán)評審批和排污許可證發(fā)放的條件，并作為具體生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管的事由。對于企業(yè)兌現(xiàn)承諾的，予以獎勵。二是上下級人民政府間通過行政協(xié)議推行地方政府在本行政區(qū)域?qū)嵤┣鍧嵣a(chǎn)的自愿承諾機制，對于下級行政區(qū)域?qū)嵭斜确煞ㄒ?guī)要求更加嚴(yán)格的區(qū)域和行業(yè)清潔生產(chǎn)措施或者要求的，上級人民政府經(jīng)過考核，應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議予以政策優(yōu)惠和經(jīng)濟獎勵。三是對于此次法律修改中補充的法律規(guī)范要求，如果在現(xiàn)行法律中缺乏經(jīng)濟激勵和法律責(zé)任規(guī)定的，建議予以針對性地補充，使相關(guān)的法律要求具有可實施性，發(fā)揮其預(yù)期的規(guī)范、約束和鼓勵作用。四是為了從源頭上促進(jìn)清潔生產(chǎn)，有必要鼓勵開發(fā)和銷售替代性清潔燃料；健全油價的調(diào)整機制，鼓勵在用車使用高品質(zhì)的清潔汽油和柴油，倒逼煉油廠多生產(chǎn)含硫量低的油品。

二、具體內(nèi)容的修改建議

在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，建議結(jié)合目前的綠色生產(chǎn)和綠色生活轉(zhuǎn)型要求，補充一些法律要求，如禁止生產(chǎn)一次性塑料制品、禁止進(jìn)口洋垃圾作為生產(chǎn)原料等。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，建議強化一些法律要求的規(guī)定，如在第22條規(guī)定的基礎(chǔ)上，細(xì)化科學(xué)使用化肥、農(nóng)藥的規(guī)定，細(xì)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的資源化規(guī)定。一是關(guān)于規(guī)?；B(yǎng)殖場的環(huán)評審批，建議以具備畜禽養(yǎng)殖廢物綜合利用或者無害處置基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運行為條件。建設(shè)和運行的設(shè)施可以是企業(yè)自己建設(shè)并運行的，也可以是第三方建設(shè)和運行的，建議鼓勵企業(yè)建設(shè)區(qū)域性畜禽養(yǎng)殖廢物集中收集和處置設(shè)施。二是關(guān)于農(nóng)業(yè)的化肥和農(nóng)藥污染防治，建議推廣有機肥的施用，建立濕地凈化機制，限制一些農(nóng)作物的種植區(qū)域。三是關(guān)于農(nóng)村雨污分流和推廣可降解農(nóng)膜使用，建議建立相關(guān)制度。

在建筑的清潔生產(chǎn)領(lǐng)域，建議在城市清潔運行的框架內(nèi)補齊規(guī)定。如在第24條“建筑的清潔和低碳”后增加如下內(nèi)容：一是對城市新建區(qū)域的規(guī)劃、設(shè)計和運行，以及現(xiàn)有城區(qū)的更新，建議增加清潔和低碳的要求。二是增加城市道路的優(yōu)化規(guī)定，緩解城鎮(zhèn)交通堵塞現(xiàn)象，減少燃油的燃燒量，降低大氣和噪聲污染。三是在城市更新中，新建或者改造快速交通體系，如在北京市1、4、5、6號地鐵的沿線，平行建設(shè)車站更少并且可以與1、4、5、6號地鐵換乘的快速地鐵體系，提升城市人流和物流運轉(zhuǎn)的速度，緩解城市地面的交通總負(fù)載和城市的大氣污染物排放總量。

在物流和服務(wù)業(yè)流域，建議新增膠帶減量化和可降解性規(guī)定，新增快遞包裝物回收再利用的內(nèi)容，新增減少一次性餐具使用和固體廢物污染防治規(guī)定，新增餐飲行業(yè)的光盤行動規(guī)定等。再如一些交通導(dǎo)航體系的運轉(zhuǎn)不精準(zhǔn)，表面看來設(shè)計的路線很短，但是經(jīng)常堵車或者耗時，增加了大氣污染物的排放，建議修改時新增動態(tài)優(yōu)化路線的低碳運行規(guī)定。