進一步實施土壤污染防治法應(yīng)當全面強化風險管控制度

□ 羅麗 岳燁

一、對《土壤污染防治法》核心制度的實施進行評估具有重要意義

立法是全面依法治國的前提和基礎(chǔ)，立法質(zhì)量直接關(guān)系到法治的質(zhì)量。根據(jù)《立法法》第63條規(guī)定，開展立法后評估具有重要意義。通過開展立法后評估，可以檢驗衡量法律法規(guī)制度執(zhí)行效果，及時發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)制度本身存在的問題，準確提出法律法規(guī)制度修改完善建議。實踐證明，立法后評估對于促進科學立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量，發(fā)揮著十分重要的作用。因此，對《土壤污染防治法》的實施效果進行評估，具有四個顯著意義：一是有利于明確《土壤污染防治法》相關(guān)制度的實施效果；二是有利于掌握《土壤污染防治法》所構(gòu)建的相關(guān)制度在執(zhí)法中存在的問題；三是有利于掌握《土壤污染防治法》在立法上存在哪些亟待解決的問題；四是可以為進一步完善《土壤污染防治法》并推進其實施提供有效途徑。

二、《土壤污染防治法》關(guān)于土壤污染的管控與修復(fù)制度的實施情況

（一）加快了制定配套制度和地方性立法的步伐

自2016年5月28日“土十條”出臺以來，我國土壤污染防治走上了規(guī)范化、體系化、制度化的快車道。隨著2019年1月1日起《土壤污染防治法》的實施，國務(wù)院以及生態(tài)環(huán)境部和相關(guān)部委按照《土壤污染防治法》授權(quán)立法的要求，及時制定并出臺了《農(nóng)用薄膜管理辦法》《土壤污染防治基金管理辦法》等一系列規(guī)章、規(guī)范性文件以及《建設(shè)用地土壤修復(fù)技術(shù)導則》《建設(shè)用地土壤污染風險評估技術(shù)導則》等相關(guān)行業(yè)標準。廣東、河南、天津、山東、山西、湖南、廣西等地結(jié)合各自實踐，先后出臺了省級土壤污染防治實施辦法或防治條例，有效地推動了《土壤污染防治法》

《中華人民共和國土壤污染防治法》正式實施已經(jīng)兩年，實施情況如何，未來完善方向是什么？本文對土壤污染風險管控和修復(fù)這一核心制度的實施情況進行了評估，提出了五條建議：一是盡快出臺配套制度和辦法，完善土壤污染防治標準體系；二是加強土壤污染調(diào)查、監(jiān)測與評估從業(yè)管理，提高土壤數(shù)據(jù)信息跨部門共享程度；三是完善受污染土地風險管控制度，提高風險管控措施的精細化、規(guī)范化程度；四是加強土壤污染法律責任追究，完善土壤污染行政執(zhí)法與司法保障機制；五是完善土壤污染防治基金制度，明確規(guī)定資金來源、使用范圍、追償機制。的貫徹實施。

為進一步完善土壤污染防治風險管控與修復(fù)標準體系，自2019年《土壤污染防治法》生效以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等制定并發(fā)布了《水稻生產(chǎn)的土壤鎘、鉛、鉻、汞、砷安全閾值》《種植根莖類蔬菜的旱地土壤鎘、鉛、鉻、汞、砷安全閾值》等多個土壤環(huán)境質(zhì)量標準及《污染地塊地下水修復(fù)和風險評估技術(shù)導則》《受污染耕地治理與修復(fù)導則》等土壤修復(fù)技術(shù)標準。

（二）推進了土壤污染狀況普查、詳查與監(jiān)測工作

截至2019年底，農(nóng)用地土壤污染狀況詳查主體工作已經(jīng)完成，重點行業(yè)企業(yè)污染狀況調(diào)查正在穩(wěn)步推進。國家土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)已初步構(gòu)建，基本覆蓋了所有土壤類型、縣域和主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地。

（三）加強了農(nóng)用地分類管理與建設(shè)用地準入管理工作

各地依據(jù)“土十條”的任務(wù)要求及《土壤污染防治法》的規(guī)定，積極推進農(nóng)用地類別劃分，并依據(jù)類別劃分對嚴格管控類耕地開展種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作。自2019年以來，全國已有30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）公布了建設(shè)用地土壤污染風險管控和修復(fù)名錄，明確了本省需要實施風險管控地塊的名稱、地址、面積等詳細信息。

（四）落實了土壤污染風險管控與修復(fù)責任追究制度

自2019年1月1日以來，各地加大土壤污染行政違法查處力度，重視固體廢棄物導致土壤污染事件的處罰，一定程度上遏制了土壤污染。地方政府、檢察院以及社會組織等通過環(huán)境公益訴訟制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等途徑追究責任主體的土壤污染侵權(quán)責任。在責任承擔上，除了傳統(tǒng)的賠償修復(fù)費用外，已有越來越多的法院判令當事人直接或者委托第三方修復(fù)，真正實現(xiàn)了“損害擔責”。

（五）保障了土壤污染修復(fù)資金來源

自2019年以來，財政部先后印發(fā)《土壤污染防治專項資金管理辦法》《土壤污染防治基金管理辦法》等配套制度，明確土壤污染防治專項基金的資金來源、主要用途、管理原則等。2018～2020年，中央財政累計安排125億元用于土壤污染防治，為土壤污染狀況詳查、土壤污染源頭防控、土壤污染風險管控和修復(fù)以及土壤環(huán)境監(jiān)管能力提升等多項工作提供了有力支撐。

三、土壤污染管控與修復(fù)制度實施過程中存在的問題

（一）土壤污染防治配套制度及標準體系尚需進一步健全

一是部分配套制度及辦法尚未出臺。比如，《土壤污染防治法》第48條規(guī)定的農(nóng)用地、建設(shè)用地污染責任人認定辦法尚未出臺，第69條至第73條規(guī)定的土壤污染防治財政、稅收、價格、金融等優(yōu)惠政策缺少配套措施及規(guī)定，土壤污染防治專項資金規(guī)模難以滿足土壤污染防治與管控項目資金需求。

二是土壤污染防治標準體系尚不完善。一方面，農(nóng)用地土壤污染狀況調(diào)查目前尚未出臺獨立的技術(shù)規(guī)范，仍在參考適用建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查的技術(shù)規(guī)范。另一方面，諸多標準之間存在相同專業(yè)術(shù)語內(nèi)涵不一致、標準值劃分不精細等問題。例如，《污染場地風險評估技術(shù)導則》規(guī)定的“風險控制值”、《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風險管控標準（試行）》規(guī)定的“風險控制值”、《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導則》規(guī)定的“場地修復(fù)目標”等專業(yè)術(shù)語對應(yīng)的數(shù)值計算方法和標準不統(tǒng)一，容易導致利益相關(guān)方對具體修復(fù)方案的解讀、實施與后期管理出現(xiàn)標準不一的情況。此外，我國土壤污染防治管控值與干預(yù)值劃分尚不精細。荷蘭依據(jù)土地規(guī)劃用途、暴露途徑等進一步細分干預(yù)值的做法值得借鑒。精細化、科學化地確定土壤干預(yù)值，有利于降低管控與修復(fù)成本，提高土地使用權(quán)人的管控與修復(fù)意愿。

（二）土壤污染狀況調(diào)查、監(jiān)測與評估制度尚需進一步落實

一是調(diào)查、監(jiān)測與評估機構(gòu)管理不到位?！锻寥牢廴痉乐畏ā返?3條規(guī)定從事土壤調(diào)查、評估、修復(fù)等活動的單位應(yīng)當具備相應(yīng)的專業(yè)能力，但由于有關(guān)部門尚未設(shè)定統(tǒng)一的從業(yè)資質(zhì)，實踐中仍然存在諸如專業(yè)機構(gòu)水平參差不齊、調(diào)查評估結(jié)果不客觀、濫用土壤污染防治專項資金等問題。因此，在土壤污染風險管控與修復(fù)行業(yè)發(fā)展初期，應(yīng)當盡快制定明晰從業(yè)標準、制定從業(yè)規(guī)則，將相關(guān)專業(yè)機構(gòu)管理納入法治化軌道。

二是土壤環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享程度不高。據(jù)了解，目前在生態(tài)環(huán)境主管部門內(nèi)部已經(jīng)實現(xiàn)了大氣、水、土壤等環(huán)境數(shù)據(jù)的整合與共享，但尚未構(gòu)建起《土壤污染防治法》第8條規(guī)定的全國土壤環(huán)境信息平臺。生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、衛(wèi)生健康、林業(yè)草原等部門之間的數(shù)據(jù)動態(tài)更新和信息共享尚不充分，難以滿足《土壤污染防治法》第8條、第59條等規(guī)定的土壤污染風險管控和土壤污染狀況調(diào)查先于土地開發(fā)利用的要求。

（三）土壤污染風險管控措施亟待進一步完善

一是農(nóng)用地分類管理措施需要進一步加強。一方面，部分地方農(nóng)用地分類管理制度落實不夠到位，嚴格管控類農(nóng)用地的監(jiān)管不嚴，農(nóng)用地土壤污染修復(fù)技術(shù)成熟度低，修復(fù)成本過高，實際修復(fù)效果不理想。另一方面，安全利用類農(nóng)用地利用措施尚未全面實施，農(nóng)用地分類管理措施僅規(guī)定了調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、改變種植種類等原則與方向，缺少農(nóng)民種植技能培訓、擴大農(nóng)業(yè)保險承保范圍、暢通新品種銷售渠道等配套措施。

二是建設(shè)用地名錄管理需要進一步規(guī)范。一方面，建設(shè)用地土壤污染風險管控與修復(fù)名錄制度存在納入名錄的條件不明確、公開的內(nèi)容不統(tǒng)一、尚未建立起全國一張圖的動態(tài)管理機制等問題。另一方面，建設(shè)用地名錄管理未充分應(yīng)用于國土空間規(guī)劃、土地用途管制、用地審批、轉(zhuǎn)讓、土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)，《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)未與《土壤污染防治法》建設(shè)用地準入管理、土壤污染狀況調(diào)查前置等制度形成有效銜接，存在部分建設(shè)用地地塊未達到風險管控與修復(fù)標準仍開發(fā)利用的情形。

（四）土壤污染防治法律責任尚需落實到位

一是土壤污染行政執(zhí)法不到位。2019年以來，與土壤污染相關(guān)的環(huán)境執(zhí)法以固體廢棄物污染為主，對依法開展土壤污染調(diào)查、風險評估、風險管控以及防止二次污染等領(lǐng)域執(zhí)法嚴重不足，且處罰數(shù)額主要在3萬～5萬之間，處罰數(shù)額與損害結(jié)果不成比例。

二是污染地塊修復(fù)責任司法適用嚴重不足。在2019年全國有關(guān)土壤污染責任糾紛案件中，法院判令被告承擔實際土壤修復(fù)責任的案件不到全部案件的10%，90%的案件以承擔修復(fù)費用結(jié)案。

（五）土壤污染防治專項基金制度尚需切實落地

一是資金來源不明確。目前已出臺的《土壤污染防治基金管理辦法》只是規(guī)定了出資方式，而資金規(guī)模、存續(xù)期間、資金來源、資金比例等重要事項尚未明確。

二是基金使用管理制度不健全?！锻寥牢廴痉乐位鸸芾磙k法》中較為概括地規(guī)定了基金的用途。與美國超級基金、日本指定法人援助基金等制度中“無法確定”以及“無力承擔”的適用范圍以及明確規(guī)定資助污染物基礎(chǔ)調(diào)查與綠色修復(fù)技術(shù)研發(fā)等相比，我國土壤污染防治基金用途較為狹窄且未明確基金的使用順序、申請與撥付流程、禁止使用的范圍等內(nèi)容。

三是基金相應(yīng)的追償制度缺位。無論是《土壤污染防治專項資金管理辦法》還是《土壤污染防治基金管理辦法》，都未規(guī)定追償制度或者“償還”制度，容易導致基金難以有效回收資金，無法持續(xù)發(fā)揮基金對土壤污染詳查、調(diào)查、風險管控和修復(fù)等制度的保障作用。

四、完善土壤污染的風險管控和修復(fù)制度的建議

（一）盡快出臺配套制度和辦法，完善土壤污染防治標準體系

一是盡快制定并出臺《農(nóng)用地土壤污染責任人認定辦法》和《建設(shè)用地土壤污染責任人認定辦法》。明確規(guī)定認定行為的性質(zhì)、認定程序的啟動條件、土壤污染責任人與土地使用權(quán)人的范圍、責任份額的分擔機制、土地交易環(huán)節(jié)通過協(xié)商與調(diào)查減少糾紛等內(nèi)容。

二是盡快完善土壤污染風險管控與修復(fù)財政、金融、信貸等配套制度。明確規(guī)定土壤污染強制責任險的承保范圍、承保主體、保險限額、賠付程序等；明確規(guī)定土壤污染風險管控與修復(fù)項目適用財政、金融等優(yōu)惠政策的申請條件、申請程序、優(yōu)惠期限、優(yōu)惠幅度等，逐步吸引社會資本進入土壤污染防治市場。

三是完善土壤污染風險管控標準體系。加大對土壤環(huán)境及污染物毒性研究的支持力度，利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星遙感等綜合手段，明確污染物毒性，合理確定有害物質(zhì)目錄及標準參考值水平。同時，可考慮借鑒荷蘭、德國的做法，在區(qū)分農(nóng)用地和建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同的土地功能類型和規(guī)劃用途細化土壤污染風險篩選值和管制值，逐步構(gòu)建以土地用途為導向、以污染物項目類別為對象的土壤污染風險管控標準體系。

（二）加強土壤污染調(diào)查、監(jiān)測與評估從業(yè)管理，提高土壤數(shù)據(jù)信息跨部門共享程度

一是明確土壤污染調(diào)查、監(jiān)測與評估從業(yè)資質(zhì)與從業(yè)規(guī)則。進一步完善項目準入、招投標、施工及驗收、專家評審等各個環(huán)節(jié)的標準，引入重大風險管控與修復(fù)項目公眾參與機制，明確公眾參與的條件、流程以及對公眾意見的反饋與落實機制等。加大事中事后監(jiān)管的力度并增強懲戒機制，建立專業(yè)機構(gòu)及主要責任人定期等級評估及行業(yè)禁入機制。

二是制定統(tǒng)一的平臺框架數(shù)據(jù)標準和運營管理機制，建立跨層級、跨區(qū)域、跨部門、跨系統(tǒng)的互聯(lián)互通的協(xié)同型土壤環(huán)境信息共享體系?？山梃b美國環(huán)境保護署開發(fā)的設(shè)施登記系統(tǒng)（Facility Registry Service，簡稱FRS），通過賦予唯一“設(shè)施標識碼”等“身份證”，連通不同系統(tǒng)數(shù)據(jù)之間關(guān)系，實現(xiàn)跨業(yè)務(wù)系統(tǒng)和跨數(shù)據(jù)庫流通。

（三）完善受污染土地風險管控制度，提高風險管控措施的精細化、規(guī)范化程度

一是強化農(nóng)用地分類管理制度的檢查監(jiān)督與配套制度的完善。一方面，縣級以上土壤環(huán)境主管部門應(yīng)當按照“土十條”目標任務(wù)，會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門建立好種植結(jié)構(gòu)調(diào)整工作臺賬，包括工作記錄、項目實施情況表、批復(fù)文件、調(diào)整方案、合同簽訂、經(jīng)費資料等所有書面材料，并定期向上一級對應(yīng)部門備案，加強農(nóng)用地分類管理的檢查與監(jiān)督；另一方面，應(yīng)當及時開展對農(nóng)民的技術(shù)指導、編制技術(shù)指導規(guī)程及操作手冊，加大對受影響農(nóng)民的保險、信貸、財政、稅收等支持力度，妥善推進種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等分類管理措施的實施。

二是推進建設(shè)用地風險管控與修復(fù)名錄制度的規(guī)范化建設(shè)?？煽紤]在匯總各省份公開的風險管控名錄的基礎(chǔ)上建立統(tǒng)一的、全國性的建設(shè)用地風險管控名錄。規(guī)范并細化建設(shè)用地風險管控名錄的具體信息，可考慮在現(xiàn)有統(tǒng)計范圍的基礎(chǔ)上，借鑒美國國家優(yōu)先名錄制度（National Priorities List，簡稱NPL），公開土地使用權(quán)人、責任人、污染狀況、主要污染物、具體技術(shù)措施、最新工作進展等相關(guān)信息。同時，應(yīng)當進一步完善建設(shè)用地名錄管理與現(xiàn)有國土空間規(guī)劃、用地審批的銜接制度，在《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》或相關(guān)的司法解釋中明確將土壤污染情況調(diào)查或風險管控措施作為土地供應(yīng)或者土地轉(zhuǎn)讓的前置程序?？蓞⒖辑h(huán)境影響評價制度改革，建立土壤污染狀況調(diào)查表或調(diào)查書備案或?qū)徟贫?，進一步明確土壤污染調(diào)查的適用情形、責任主體、申報期限、備案或?qū)徟鞒?、事后責任等具體內(nèi)容。

（四）加強土壤污染法律責任追究，完善土壤污染行政執(zhí)法與司法保障機制

一是加強土壤風險管控與修復(fù)行政執(zhí)法。一方面，對照《土壤污染防治法》規(guī)定的土壤污染狀況監(jiān)測、調(diào)查、風險評估、風險管控與修復(fù)、后期管理等義務(wù)，制定土壤污染防治行政執(zhí)法指導性文件，明確執(zhí)法行政裁量規(guī)則。另一方面，提升基層執(zhí)法能力與法水平，加強手持終端等基層土壤環(huán)境執(zhí)法設(shè)備配備，利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管。

二是完善土壤污染修復(fù)責任司法適用。一方面，針對尚未開始修復(fù)的地塊，法院可綜合考慮污染責任人主客觀有無修復(fù)的能力和意愿以及污染地塊有無修復(fù)的可能，對符合條件的，優(yōu)先判令責任人以自行或者委托第三方等方式履行修復(fù)義務(wù)。另一方面，建議建立法院與生態(tài)環(huán)境主管部門聯(lián)合監(jiān)管機制，法院執(zhí)行部門應(yīng)當定期與生態(tài)環(huán)境主管部門溝通修復(fù)方案的制定與實施、修復(fù)效果評估、生態(tài)損害賠償金的具體使用等事項，充分發(fā)揮司法保障作用督促判決的實際履行。

（五）完善土壤污染防治基金制度，明確規(guī)定資金來源、使用范圍、追償機制

一是明確土壤污染防治專項基金的資金來源，包括：（1）加大政府財政撥款；（2）明確環(huán)境保護稅、資源稅、土地增值稅、契稅、印花稅等相關(guān)稅收的撥付方式與撥付比例；（3）明確規(guī)定將環(huán)境執(zhí)法行政罰款、生態(tài)環(huán)境損害賠償金等資金的特定比例納入土壤污染防治專項基金，統(tǒng)籌管理與土壤污染防治相關(guān)的資金使用；（4）明確基金孳息、捐贈等其他資金來源。

二是合理擴大土壤污染防治專項基金的范圍，包括：（1）污染場地的調(diào)查、評估、監(jiān)測；（2）未污染土地的預(yù)防與保護措施；（3）農(nóng)用地土壤污染防治；（4）土壤污染責任人無法認定或土地使用權(quán)人不明時的土壤風險管控與修復(fù)；（5）土壤污染責任人或土地使用權(quán)人無力承擔修復(fù)費用時的土壤風險管控與修復(fù)；（6）土壤污染基礎(chǔ)研究和防治技術(shù)的研發(fā)與推廣；（7）土壤環(huán)境保護的宣傳、教育等。同時，應(yīng)當嚴格限定基金使用范圍和條件，綜合考慮土壤受污染情況、影響范圍、規(guī)劃用途等確定基金項目優(yōu)先次序。

三是建立基金追償機制。對于污染責任人尚不明確的土壤污染風險管控和修復(fù)，生態(tài)環(huán)境主管部門等主體在使用土壤污染防治基金實際修復(fù)后，應(yīng)當在一定期限內(nèi)通過生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫葐幼坟煶绦?；對于污染責任明確但暫無修復(fù)能力的單位或個人，基金可考慮以貸款形式預(yù)付修復(fù)、賠償費用，事后向污染責任人追討修復(fù)和賠償資金，并要求污染責任人按照同期人民幣貸款基礎(chǔ)利率支付相應(yīng)的 利息。